审前社会调查检察监督问题分析
江苏省扬州市广陵区人民检察院 秦国玉 邹英杰
一、引言
审前社会调查制度起源于美国的缓刑资格调查制度，是指法院在刑事案件判决前，由专门机构对犯罪人的犯罪背景、一贯表现等进行专门调查，并对其社会危险性和再犯可能性进行调查评估，提出适用监禁刑或非监禁刑的建议，形成量刑前调查报告（presentence investigation report）并提交法院用以帮助法官进行量刑。[9]2012年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《社区矫正实施办法》第4条明确规定了审前社会调查。
刑罚趋轻与合理化是刑罚变化的必然趋势。[10]审前社会调查制度的产生与刑罚轻缓化和个别化趋势密切相关。刑罚的轻缓化要求刑罚更侧重对人的教育而非惩罚。审前社会调查能够直接反映被告人人身危险性大小、是否存在再犯可能性、社区对其改造的接纳度等因素，客观、真实的审前社会调查成为法官量刑的重要参考，也为日后社区矫正执行机构制定矫正方案提供了依据。
审前社会调查涉及到两个权力的行使，分别是委托调查权和受委托后的调查权。审前社会调查权力的行使如若不纳入监督的视野，很可能成为有钱人、有权人等特殊人群逃避监内改造的捷径，也将为滋生职务犯罪提供温床。《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，审前社会调查作为刑事诉讼的一个环节当然应当成为监督对象。但实践中，审前社会调查制度尚处于不完善的阶段，随之应当跟进的检察监督制度更是显现出不足，在某种程度上成为法律监督的空白地带。
二、审前社会调查检察的现状及问题
（一）检察监督主体地位不明确与具体职责落实缺失并存
《中华人民共和国刑法》第76条规定：“对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，依法实行社区矫正”明确了社区矫正制度。《社区矫正实施办法》第2条规定：“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督”，明确了人民检察院为社区矫正执法监督主体的地位。部分地方对社区矫正检察监督进一步细化，如2012年11月16日江苏省印发的《江苏省社区矫正工作流程》第22条规定：“人民检察院对社区矫正调查评估、交付执行、矫正执行、解除终止全流程各环节依法实行法律监督。”2014年2月19日江苏省人民检察院印发《关于贯彻落实〈江苏省社区矫正工作条例〉的实施意见》第3条要求“前移监督关口，突出监督工作重点，有针对性地介入社区矫正评估工作、法院移送工作的检察”上述规定明确要求检察机关监督关口前移，要对社区矫正调查评估进行检察监督。但与此同时，审前社会调查具体由检察机关内部哪个部门监督，法律法规无具体明确。监督权主体不明确，监督行为无从实施。
从诉讼流程来看，审前社会调查归属于审判阶段，其关系到最终量刑，审前社会调查的检察监督应属于审判监督范畴，应由公诉部门履行职责。从刑罚执行方式来看，审前社会调查关系到刑罚执行中社区矫正的“适用关”，刑事执行检察部门有必要建立和完善适用社区矫正的同步监督机制，对审前社会调查进行监督。(https://www.daowen.com)
（二）委托调查的单线性与监督信息互通性要求相矛盾
审前社会调查是人民法院委托当地司法行政机关对拟适用社区矫正进行评估的行为。目前审前社会调查工作中，人民法院直接发函至司法行政机关进行调查评估，司法行政机关完成调查评估后出具评估意见给人民法院，这种单线性的模式将人民检察院排除在外，人民检察院对人民法院何时决定审前社会调查及行政机关如何做出审前社会调查评估结论并不知情，更无法监督。
（三）法官的自由裁量权与检察机关的监督权存在张力
《社区矫正实施办法》第4条第1款规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。”“可以”的措辞显现出各部门对调查评估制度的尝试性和非强制性，选择性的委托司法行政机关进行调查评估符合目前司法资源有限的现实情况，一些法官却以依此为据，随意裁量，“可以”在很多时候变为了“随意”。一是随意委托调查评估，法官根据个人理解自行选择委托调查评估的案件。二是随意采纳调查评估意见，裁判时采纳或拒绝采纳调查评估意见均不说明理由，直接裁判。
审前社会调查制度的目的在于用实证的调查方式对被告人是否适合社区矫正做出判断，并为法院提供量刑参考。检察机关的监督也应当围绕此目的，对审前社会调查的委托的必要性、社会调查过程及结论是否客观公正、结论的采纳或拒绝是否恰当进行监督。如果对法院审前社会调查评估的行为均归结为“自由裁量权”，那检察监督会面临两个问题：第一，检察机关对审前社会调查监督是否还有必要？第二，如有必要，检察机关监督的案件范围应如何确定？如果不对法院决定审前社会调查案件范围进行限制，那实质上就会演变为监督对象决定监督范围。法院为了避免监督带来的风险，完全可以选择毫无争议的案件决定审前社会调查，而对有争议的案件按照自己的意愿直接裁判即可，从而起到转移“监督阵地”的效果，那么对审前社会调查的检察监督有何意义？
目前，审前社会调查中的法官对审前社会调查“参而不考”自由裁量权过度泛化明显，检察监督严重缺乏法律责任支持。虽然公诉部门对量刑畸轻畸重的案件可以抗诉，但抗诉属于事后监督，对审前社会调查的监督效果微乎其微。现实中存在大量检察机关和人民法院就被告人是否适用社区矫正，司法行政机关和人民法院就被告人是否应当采纳调查评估意见等意见分歧，但最终都以法院判决为准，法官自由裁量权成为分歧解决的最终理由。
（四）检察机关人员配备与监督工作要求不匹配
审前社会调查制度目前存在几个问题：一是审前调查队伍的专业化问题，审前社会调查涉及到法律、社会学、心理学等方面，目前审前社会调查人员专业知识欠缺，影响调查报告的客观性和全面性；二是司法行政机关既是审前社会调查的主体又是将来社区矫正执行主体，在审前社会调查中不免考虑日后社区矫正的便利性而做出非中立性的评价；三是审前社会调查时间短、工作量大难免造成工作质量的降低。如，《江苏省社区矫正工作流程》第1条规定：对依法可能判处管制、宣告缓刑的被告人，人民法院应当在案件受理后三个工作日内向其居住地县级司法行政机关发出委托调查函。县级司法行政机关收到委托后，应当指派工作人员或者指定被告人（犯罪嫌疑人、罪犯）居住地的乡镇（街道）司法所进行调查，出具评估报告，在10个工作日内提交委托机关。审前社会调查工作的不完善对检察监督提出了更多要求，不但要短时间内完成同步程序审查，更要对审前社会调查进行实质性审查。目前公诉部门案多人少问题突出，公诉业务高效高压的工作模式无力再在提起公诉后派人对审前社会调查活动进行监督。刑事执行检察部门职能与人员队伍结构不相符的状况普遍存在，基层刑事执行检察干警疲于应付看守所及社区矫正检察基础业务和各项新增职能工作，开展审前社会调查检察监督难度较大且会影响监督效果。
三、审前社会调查检察工作的完善
（一）明确审前社会调查检察监督主体
审前社会调查作为量刑的重要参考，很大程度上决定了被告人最终的服刑场所，对被告人意义重大，应尽快出台相关规定，明确审前社会调查检察主体部门，确保审前社会调查的公平、公正。虽然审前社会调查发生于诉讼阶段，但公诉部门案多人少的现状使其对审前社会调查检察无暇顾及，公诉部门对量刑的检察主要聚焦于量刑畸轻畸重的监督，而审前社会调查本身针对的就是轻刑案件，量刑畸重畸轻的情形基本不会出现。从刑事执行检察业务来看，刑事执行检察并非单单对刑罚的执行进行监督，“刑事执行检察部门的业务比较复杂，职责涉及检察机关法律监督职能的各个方面，既承担着对刑罚执行和监管活动是否合法进行监管的职责，也有审查逮捕、审查起诉和出庭公诉，刑事立案监督、侦查监督、审判监督的职责”。[11]可见，刑事执行检察进行诉讼监督属于其职责所在，对审前社会调查检察监督并无不妥。同时，刑事执行检察部门负责对社区矫正执行检察使得其对司法行政工作方式更为熟悉，履行审前社会调查检察监督更具优势。再者，根据高检执检〔2015〕65号《最高人民检察院刑事执行检察厅关于人民法院决定暂予监外执行前征求人民检察院意见的回复是否由刑事执行检察部门承担问题的答复》：“人民检察院对人民法院决定暂予监外执行活动的监督由刑事执行检察部门负责。人民法院在做出暂予监外执行决定前征求人民检察院意见的，由刑事执行检察部门负责办理，必要时可以征求公诉部门的意见。”暂予监外执行罪犯作为社区服刑人员的一类，其进入社区矫正的决定由刑事执行检察部门负责监督，那么，其他社区服刑人员进入社区矫正的监督统一归刑事执行检察部门也是合理的。
（二）建立审前社会调查信息通报制度
为解决审前社会调查检察监督信息源问题，人民法院、司法行政机关与检察机关应当就审前社会调查工作建立信息通报制度，被监督者应当成为信息通报的义务主体，人民法院决定委托司法行政机关审前社会调查之日应通报检察机关，司法行政机关做出评估结论提交法院的同时应抄送检察机关，便于检察机关全面、及时掌握监督信息，实现对审前社会调查的同步监督。
（三）限定审前社会调查案件范围
审前社会调查以审前社会调查案件的筛选为开端，对审前社会调查案件的筛选应立足司法实际，既不能过松，随意选择案件，也不能过严，超过司法实际承受能力。笔者认为，对社会关注度高、易发生重新犯罪或违法被收监执行等类型案件“应当”审前社会调查，其他案件“可以”审前社会调查。比如：涉及“黄赌毒”类案件重新犯罪可能性较高，涉及有钱人、有权人的案件社会关注度高，均可以列为“应当”审前社会调查范围，将该类案件监督关口前移更能起到好的监督效果。
（四）建立审前社会调查问题听证制度
审前调查报告的法律属性一直存在争议，一种观点认为，“审前社会调查报告的内容尽管在某些领域可能与证据的前述内容有交叉，但其反映的主要是在量刑时对被告人从轻、从宽处罚所应酌情考虑的内容，而非认定案件事实的证据”。[12]另一种观点则认为审前调查报告具有证据属性，“在社区矫正已经逐步完善的情况下，《刑事诉讼法》应该对此问题做出相应的修改，补充证据类型，明确调查报告的证据属性”。[13]笔者认为，无论审前调查报告是否具有证据属性，其是否采纳都关系到被告人服刑场所，在发生争议时都应当听取各方意见。2010年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部印发的《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》第11条规定：“人民法院、人民检察院、侦查机关或者辩护人委托有关方面制作涉及未成年人的社会调查报告的，调查报告应当在法庭上宣读，并接受质证。”对未成年人案件已明确要质证调查报告，同样在普通案件中也可参照适用。考虑到审前社会调查报告尚未被明确为证据，针对审前社会调查中存在的分歧与难题，可对其庭外论证，而非当庭质证。例如，在审前社会调查报告采纳问题上，法院与司法行政机关存在分歧意见，在此情况下，有必要监督法院在庭前组织各方就审前社会调查评估结论发表意见，并在裁判文书中就审前社会调查情况及是否采纳理由进行说明。
（五）明确法律责任
对审前社会调查中存在的问题应明确法律责任，为检察监督提供有力的依据。对构成职务犯罪的行为依法追究刑事责任，对审前社会调查中的违法情形应具体明确，列入检察机关执法规范内容，由检察机关针对违法情形提出检察建议、纠正违法意见，责任主体机关应及时回复整改情况，对于不整改的情形要有监督救济措施，保障检察监督成为刚性监督。
（责任编辑：韩建勇）