浅析社区矫正工作中的问题及建议
——以上海市黄浦区社区矫正检察监督情况为视角
上海市黄浦区人民检察院检察员 周宋祁
一、当前社区矫正工作实践中存在的问题
通过总结2016年至2017年社区矫正监督情况，笔者发现社区矫正工作实践中存在的问题主要集中在判执衔接、矫正实施、收监执行等环节。
（一）社区矫正列管地确定不规范
1.部分法院、监狱确定列管地较随意。部分案件未做审前调查、未核实居住地，仅以被告人或罪犯的意愿甚至是自报的地址确定列管地的问题比较突出。
2.居住地认定标准不一。本市《关于贯彻落实〈社区矫正实施办法〉的实施细则》（以下简称《社区矫正实施细则》）明确规定了无固定住所或因其他原因不能确定居住地的本市户籍人员，户籍所在地视为居住地。但在实际操作中，依然存在个别区县法院和社区矫正机构规避这一规定，将矫正对象推至其他区县列管的情况。
3.列管地争议解决机制未有效执行。本市对列管地争议规定了“首接责任制”，但实践中司法行政机关未落实先行纳管、如有争议再报上级部门指定的工作要求，将执行文书退回法院的情况仍有发生。
（二）社区矫正法律文书衔接不畅
1.部分法律文书送达迟缓、不齐全、不规范。《刑事诉讼法》《社区矫正实施办法》等明确规定了社区矫正法律文书的送达时间，但法律文书送达迟缓现象不少，直接影响了对罪犯的及时列管，甚至造成个别罪犯漏管超过一个月的严重后果。此外，法律文书送达不齐全、不规范的情况也时有发生。
2.存在判决未生效即送达法律文书的问题。个别案件由于判决未生效即已送达法律文书交付执行，因此，对于被提前纳管的社区服刑人员而言，因其提前纳管的时间无法予以折抵和扣除，相当于延长了刑期，既损害了社区矫正人员的合法权益，又会产生一旦犯新罪应如何撤销缓刑予以数罪并罚等问题。
3.二审法律文书送达易产生衔接不畅现象。表现为：一是原审法院不了解二审案件裁判情况，造成法律文书送达严重滞后；二是二审法院未按规定将相关法律文书抄送社区矫正人员居住地人民检察院。
（三）违法犯罪信息缺乏共享
尽管本市规定了对社区矫正人员违法、强制隔离戒毒、刑事拘留、重新犯罪等落实信息通报制度，但因缺乏共享机制，实践中多出现社区矫正人员已被刑事拘留或取保候审，因公安机关未通知导致社区矫正机构对其被刑事立案不知情等情况。特别是对于取保候审信息，由于现有规定未明确要求通报，更难被社区矫正机构主动掌握，影响了社区矫正工作的正常开展。此外，行政处罚信息缺乏共享机制也给日常监管和收监执行带来不便。一方面，使社区矫正机构实施的监管和教育措施可能缺乏针对性；另一方面，一旦社区矫正人员受到治安管理处罚情节严重应当收监的，因司法行政机关不知情而没有及时启动收监程序，也会影响刑罚执行工作的严肃性和准确性。同时，由于对矫正人员的前科劣迹信息缺乏全面了解，会影响到社区矫正机构采取针对性矫正措施和分级分类矫正的效果。
（四）暂予监外执行存在的问题
1.病情鉴定委托医院不够规范。《刑事诉讼法》规定确需保外就医的，须由省级人民政府指定的医院诊断并开具证明文件。但实践中部分法院往往自行选择三级甲等医院进行病情诊断，医院也只出具病情报告而非保外就医病残鉴定，因而缺乏鉴定资格和病残鉴定效力。
2.征求检察机关意见不规范。上海市《暂予监外执行规定实施细则》明确了对羁押和非羁押被告人做出暂予监外执行前征求检察机关意见的路径和形式。但实践中依然存在法院未征求检察院意见即决定将罪犯暂予监外执行的问题。
3.提交病情复查报告不规范。《暂予监外执行规定》规定保外就医罪犯每3个月应提交病情复查情况，本市2016年印发的《关于指定罪犯暂予监外执行医学诊断医院的通知》也进一步明确了暂予监外执行罪犯病情复查的医院范围。不过在开展相应专项检查中发现，保外就医罪犯提供的病情材料仍存在较为混乱的情况，有的仅是一份社区医院就诊记录或验血报告，甚至还有个别罪犯拒不提交复查报告。这样既有损刑罚执行的严肃性，也不利于社区矫正机构及时掌握其病情，开展下一步工作。
4.暂予监外执行对象收监困难。一方面，现行规定暂予监外执行对象收监必须先由公安看守所执行，但公安看守所往往基于自身管理风险等因素考虑，对裁定予以收监的暂予监外执行罪犯，依据看守所条例以不符合收押的身体条件为由拒绝执行；另一方面，对于艾滋病人、急性传染病人、严重疾病与残疾人、未成年子女唯一监护人等特殊暂予监外执行对象，法院或因裁定暂予监外执行后遭看守所拒收，或因对象有未成年子女需要照料等原因，对此类群体中应予收监的对象反复决定暂予监外执行或收监执行，有损法律的公正性和严肃性。
（五）对特殊对象监管乏力
由于刑罚执行的特殊性，对管制罪犯缺乏收监等强制监管手段，导致部分管制罪犯以及上述提到的部分应收监而未收监的暂予监外执行罪犯极其不配合矫正工作。对于这种情况，社区矫正机构既缺乏有效的硬性监管手段，启动收监程序又难以收监执行，使特殊群体社区矫正工作陷于无奈和尴尬的困境。
二、社区矫正工作存在问题的原因分析
（一）立法阙如及工作规定庞杂
社区矫正工作在我国还属于新生事物。《刑法修正案（八）》和《刑事诉讼法》对社区矫正仅是略有涉及，尚未上升到社区矫正法的高度；《社区矫正实施办法》和2014年颁布的《暂予监外执行规定》也相对具有原则化的性质，在法院直接决定的暂予监外执行、电子实时监管的运用、矫正中止的效力、缓刑考验期届满前新罪未判决应如何处置等问题上，尚存在一定的法律适用空白地带。而其他涉及社区矫正工作的规定又过于庞杂，仅中央综治办、两高及本市公、检、法、司于1998年至2010年间制定的关于社区矫正工作的规定就达20余个，虽然本市公、检、法、司先后下发了《社区矫正实施细则》和《暂予监外执行实施细则》，但对于两个“实施细则”中未具体规定的事项是否应继续参照之前的规定，各部门在操作中也存在不同的理解，因而亟需加以统一规范。
（二）信息化手段不够完善
社区矫正工作近年来发展迅速，但在信息化建设和运用方面尚存在不少缺陷，制约了社区矫正融入现代社会治理体系。2015年，本市各区县检察院实现了社区矫正信息交互平台的全面接入，但该平台的使用仍处于起步阶段，矫正人员的信息尚未实现即时共享，也未完全实现社区矫正人员信息及文书的网上流转。同时，社区矫正人员的出入境报备、重新犯罪、受治安处罚以及对境外对象采取边控手段等信息，各相关部门均各自录入自己的数据平台，因为各平台在登入权限、后台管理、加密设置等方面各不相同，导致短期内恐难以实现各平台对接和信息交互。目前，本区公检法司各部门之间每月仍通过纸质报表或抄送数据来通报核对监外执行底数，制约了社区矫正工作的信息化发展，无法最大程度地发挥信息数据和科技手段的整合作用。
（三）未形成完备的社区矫正工作体系
社区矫正工作在横向上涉及法院、检察、司法、公安等多个单位，在纵向上存在司法行政机关、基层街道与司法所之间的交叉领导及指导关系，在目前相关规定不完善的背景下，一方面，各单位之间、各职能部门之间未形成统一的操作规范和标准，以致于加大了暂予监外执行罪犯收监等问题的刑罚执行难度；另一方面，各单位对于社区矫正工作的认识和重视程度不一，有的单位或为规避社区矫正工作中潜在的不稳定风险，或从考核和便于工作的考虑出发，从有利于自身的角度解读相关规定，造成社区矫正工作中信息不对称、衔接不通畅和执行不力，并出现了随意确定罪犯居住地、罪犯暂予监外执行到期后漏管、法院决定收监罪犯被看守所拒收等问题。
三、完善社区矫正工作的思考和建议
（一）完善社区矫正工作相关立法
1.推动社区矫正工作法制化进程。社区矫正是贯彻宽严相济刑事政策进行的刑罚执行制度改革，是深化司法体制改革、建设法治中国的重要内容，必须依法依规进行。全国人大常委会已将社区矫正纳入立法规划，制定了《推进社区矫正立法工作实施方案》。建议各相关单位积极参与并配合立法机关的调研，从法律层面加强社区矫正执法的规范化和程序化。
2.整合现有各类规范性文件。在《社区矫正实施办法》和《暂予监外执行规定》的框架下，建议结合本市《社区矫正实施细则》和《暂予监外执行实施细则》对现行社区矫正工作相关规范性文件进行统一梳理，及时废除内容重复或与现行法规不符的文件及规定。基层在开展社区矫正工作实践中遇到的问题要及时上报，便于不断完善两个“实施细则”，明确操作规范，解决社区矫正工作中标准不统一的问题。
（二）提升社区矫正机构的执法效力
1.发挥社区矫正机构执法效能。一方面，应明确社区矫正机构的司法属性。建议将涉及社区矫正的权力让渡于社区矫正机构，各司法机关对社区矫正工作应予积极配合、大力支持。另一方面，应加强社区矫正队伍规范化建设。原戒毒民警充实至社区矫正队伍，是提升执法能力的一个有利契机。建议厘清社区矫正专职干部、社工、原戒毒民警的工作职责，合理配置社区矫正执法力量，充实提升其综合素质，加强社区矫正业务能力培训和执法保障，强化社区矫正执法意识和刑罚执行责任意识，充分调动社区矫正队伍工作积极性，有效推进社区矫正工作。
2.拓展社区矫正机构监管手段。目前，社区矫正机构对社区矫正人员日常表现的奖惩手段主要为表扬、评为社区积极分子、减刑与警告、治安管理处罚、收监。对于社区矫正人员来说，表扬、评为社区积极分子的奖励缺乏实际效用和有效的激励效果；建议在运用现有监管手段的基础上，合理运用法律规定的包括减刑在内的各项奖惩措施。同时建议进一步拓展社区矫正机构的监管手段，如可创立提供职业培训学习机会或优先推荐就业等奖励措施，以提高社区矫正人员的矫正积极性；对拒不报到人员可予以治安管理等处罚，强化社区矫正的威慑力，以避免出现对部分违规人员如管制人员直到期满也无惩罚措施可用的状态，体现社区矫正效果。
（三）加强社区矫正工作各相关部门的协作配合
1.完善联席会议制度。建议发挥联席会议作用，使其成为推进本区社区矫正工作规范化、体系化的重要平台，加强各单位之间的信息互通和工作协作，及时研究解决社区矫正工作中的突出问题，形成各司其职、协调配合、运转有序的社区矫正工作格局，不断提升工作规范化程度和科学化水平。
2.强化司法行政部门社区矫正执行主体责任。一是落实“首接责任制”。建议区司法局加强社区矫正业务培训和对“首接责任制”落实情况的指导检查，建立常态化监督检查和居住地争议上报机制，使工作人员严格按照相关规定，执行“首接责任制”，确保社区矫正人员及时列管。二是加强与法院、公安等单位的工作联系，如定期到公安派出所了解辖区社区矫正人员是否存在违法犯罪等信息变动情况，争取相关单位的工作支持和配合。三是强化暂予监外执行监管责任。《暂予监外执行规定》明确实行不定期保外就医制度，暂予监外执行罪犯的管理完全交由社区矫正机构负责，法院、监狱、公安将不再办理延长暂予监外执行期限手续，故建议社区矫正机构要积极应对这一变化，强化每3个月的病情复查工作，切实履行好职责，把好监管关。四是进一步规范工作机制，优化考核导向。建议统一局、所两级工作流程和规范。针对当前社区矫正工作考核列管加分少、脱管重新犯罪扣分多、社区矫正工作人员易产生“多做多错”思想，建议以防脱漏管、降重犯为目标，不断探索监管教育新举措，并正确处理积极列管与重新犯罪风险的平衡问题，维护社区矫正良性工作氛围。
3.建议法院加强对非监禁刑罚执行的重视和规范。一是加强对非监禁刑罚执行的重视。针对当前部分法院对非监禁刑罚执行工作重视程度不够的问题，建议上级法院加强业务指导和培训，提高和加强对非监禁刑罚执行工作的重视度和责任心，确保社区矫正制度得到准确、及时、有效实施，维护刑罚执行的公平性和严肃性。二是统一相关工作标准，规范文书制作与送达。建议在信息化建设中，加强对相关执行信息的填报与提醒，通过建立审查复核制度，避免因个人疏漏或人员变动等原因造成的工作不及时、不规范等问题。三是应高度重视监外罪犯财产刑执行工作，建立健全财产刑执行工作机制，明确适用范围、立案、执行主体、执行期限等程序要求，保障财产刑执行活动依法、公正、规范地开展。
4.建议公安机关加强对社区矫正工作的支持配合。一是与社区矫正机构建立社区矫正人员基本情况和违反犯罪信息的共享机制。建议公安机关定期筛查、更新、通报社区矫正人员的行政处罚、刑事强制措施、重新犯罪等信息，有效避免“公安机关不通知、司法行政机关不掌握”现象的出现，便于社区矫正机构对矫正人员的监管更具针对性，工作措施更有力。二是加强对脱离监管在逃或者被裁、决定收监执行后下落不明、在逃等社区服刑人员的追捕和收监执行环节的支持配合工作。建议切实落实《上海市社区服刑人员收监执行规定（试行）》和本市公检监联席会议纪要关于“看守所、监狱对被法院已做出收监决定的罪犯不得以身体健康原因拒收”的要求，加强人员和设备配备，完善工作制度，满足特殊群体收监执行需求。
5.深化完善社区矫正检察监督工作。就检察机关而言，一是强化检察监督职能，全面开展非监禁刑罚执行法律监督。在做好日常监督的基础上着眼于对社区矫正执法全过程的监督，解决突出和普遍性问题，建立常态化、全覆盖的长效监督机制。二是加强内部协作配合。如对未成年人社区矫正监督等涉及检察机关多个部门的工作，应加强内部监督力量的优化整合，提升监督合力。三是积极探索符合社区矫正工作规律的监督模式，提高监督成效。随着社区矫正工作的高速发展，检察机关也应与时俱进，不断研究和探索对社区服刑人员计分考评等社区矫正工作新形势和财产刑执行等非监禁刑罚执行各个环节的监督模式和途径，尝试和推广符合监督规律的工作经验和做法。
（责任编辑：韩建勇）