社区矫正执法人员警察身份与执法权限思考
首都师范大学政法学院副教授 但未丽
社区矫正必须要有一支统一、规范、法律化、职业化，专门、专职的稳定执法队伍才能堪此大任。
本文社区矫正执法人员即2016年12月公布的《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）中所称的“社区矫正机构工作人员”。是指“社区矫正的核心工作力量，是具有社区刑罚执法主体资格和公务员身份的国家工作人员，他们掌握社区矫正工作的方向、政策、内容和进度，并以其他社会资源如矫正社工和社会志愿者为外围支持力量，负责矫正工作的具体开展”[13]。目前，我国从事社区矫正的执法人员，根据社区矫正的相关试点和试行规定，主要是司法所临时或长期从事此项工作的司法助理人员，并事实包括某些省市抽调协助工作的监狱民警。实践中，这部分人是我国社区矫正工作的主力，但一直以来缺失刑罚执行所要求的执法身份、执法主体资格和相关刑事执法权限，在面对有一定人身危险性和不遵守相关刑事义务和矫正规定的社区服刑人员时，缺乏应有的执法力度和执法威慑。
一、社区矫正执法人员执法身份的实然描述：立法缺失
（一）相关法律文件检视
各层级的立法一直缺失相关规定，是社区矫正执法人员执法身份一直缺失的最直接原因：2003年“两高两部”联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》中规定：“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作”[14]；“街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作”[15]。这是社区矫正最早的法律依据和关于司法行政机关、司法所在社区矫正中的职责规定，但未见任何关于社区矫正工作人员的执法权限和执法主体资格的表述。2004年司法部发布的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，依然只规定了作为社区矫正执行机构的乡镇、街道司法所的职责等。2011年的《刑法修正案》（八）中将社区矫正写进刑法，也只概括性规定对判处缓刑、管制、假释的犯罪分子“依法实行社区矫正”。司法部于2012年出台的《社区矫正实施办法》，同样仅规定县级司法行政机关负责社区矫正判决（决定）前的调查评估工作、为社区服刑人员建立执行档案和有权决定是否批准其进入特定区域或者场所，以及司法所应为社区矫正人员制定矫正方案和矫正工作档案等。而2012年的《刑事诉讼法》修正案也只有对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯规定必须“依法实行社区矫正”“由社区矫正机构负责执行”等表述[16]。2016年国务院法制办出台的《征求意见稿》对于社区矫正执行人员的相关问题依然继续被严重忽视，特别是执法身份和执法权限问题。
检视上述所有法律法规、部门规章和文件，均对具体从事此项工作的社区矫正执法人员执法主体资格和执法权限未予明确。从逻辑上讲，即使按新近发布的《征求意见稿》第4条规定的“国务院司法行政部门主管全国的社区矫正工作”，也并不必然表明司法行政机关每位工作人员、司法所的每位司法助理员或“社区矫正机构”中的每位工作者，都立即自动具备刑罚执行的执法主体资格和执法权限。
（二）社区矫正执法人员的身份缺失
社区矫正执法人员作为矫正工作的主要承担者，是工作主体，也是事实上形成而各方也承认的执法主体，似乎也获得矫正对象的接收、监管、考察等执法权限。但依现行法律规定，他们不仅不属我国刑罚执行的警察序列，不着警服，不享有警衔级别，不具备相应执法手段，未配备相应警用装备，也未经相关专业技能和警用装备使用技能培训，在面对矫正对象时执法合法性屡遭质疑，给社区矫正工作的严肃性和权威性带来较大障碍。
为平复和补救这个缺失，实践中有的省市积极发挥主观能动性，纷纷在自己权限范围内自主采取办法。其中不少省市抽调监狱民警辅助参与社区矫正，比如，北京市[17]、浙江省、湖北省、云南省等从所辖监狱、劳教所抽调警察到司法所参与社区矫正工作；天津市是将原司法警官学院具备警察身份的人员整体调入社区矫正部门，从事社区矫正工作，从市司法局到司法所实行垂直管理。有的省市则违规直接给司法助理员穿上警服，但这毕竟并非长久之计。
《征求意见稿》在社区矫正执法人员问题上存在立法瑕疵：首先，称谓不科学。仅将社区矫正执法人员模糊地称为“社区矫正机构工作人员”。由于征求意见稿并未特别限定社区矫正工作主体身份，从广义上讲，实践中凡在社区矫正机构中从事矫正工作的（临时或长期从事此项工作的司法助理人员、监狱民警、矫正社工），都可以被称为“社区矫正机构工作人员”。因此这一名称所指外延并不明确。其次，征求意见稿对社区矫正执法人员的来源要求、工作身份、人员分类、职数、配备标准、工作职责等规定完全缺失，缺少对这支队伍的基本框架要素之限定。再次，征求意见稿未赋予社区矫正执行人员的刑罚执行地位、执法身份和执法权限。实践中由于刑事执法权限一直不明，导致执法人员在面对社区服刑人员特别是有一定人身危险性和不遵守相关刑事义务和矫正规定的服刑人员时，缺乏应有的执法力度和威慑力。
二、社区矫正执法人员执法身份缺失原因追问：执法队伍缺失
我国社区矫正工作走的是试点、逐步扩大试点、全国试行的路径。作为一项司法改革，推进过快未必是好事，但在社区矫正工作逐渐常态化的情况下，对该项工作承担者执法主体资格和执法身份的规定，不应继续缺位。
反思社区矫正试点过程和进展情况，笔者认为，社区矫正执法人员执法身份在“两高”“两部”等相关文件中的一再缺位，不是偶然的，更不完全是立法忽视，而主要应归因于社区矫正执法主体队伍的事实上缺失。
承担社区矫正工作的司法行政管理机关只有先行建立专门的社区矫正执行机构，建立一支规范、统一、稳定且相对独立的执法队伍[18]，包括为这支队伍确立基本的职责范围、日常管理、人员培训、考核评估和晋升机制等并运行到较为成熟的程度，立法机关才有可能赋予其执法主体资格和必要的执法身份与执法权限。
然而，社区矫正一直没能建起这样一支队伍。2003年试点后，机构和队伍建设并未同时全面展开，而仅是简单地把这项工作直接放在司法所。实际上，司法所并不适合长期作为社区矫正执行机构，如果继续强行以其为执行机构，对社区矫正的发展很不利。更重要的是，以司法所为执行机构而解决社区矫正执法人员的执法身份问题是不可想象的。因为从各方面看，为司法所每位司法助理员穿上警服是不必要也是不可能的。绝大部分司法所只有一人甚至不到一人，如果以司法所为执行机构会导致这样的情形：给从事社区矫正工作的司法助理员穿警服，就相当于给司法所的所有人穿上警服。如此一来，司法所与派出所的形式差别就消失了。而对两人以上司法所来说，只给目前司法所中从事社区矫正的司法助理员穿上警服也非长久之计，因为在同一部门，具体工作岗位和工作职责调换是正常的，而警察身份和执法权限一经赋予则不应频繁更换。再者，不排除会出现不论是否实际从事社区矫正工作，司法所所长可能首先要求给自己穿上警服的情形。
显然，自上而下建立社区矫正的专门执行机构和一支有专业素养的矫正队伍是执法身份和执法权限赋予的前提，很有必要经过深入调研论证后自上而下建立统一规范的执法队伍。
三、社区矫正执法人员执法身份之应然归属：纳入警察编制
关于社区矫正执法人员的执法身份之争，实务界的声音是一边倒，认为应授予人民警察身份；学界的观点则分两种，一种认为普通公务员就行，一种也认为应纳入警察编制。笔者主张社区矫正执法人员应赋予司法警察的执法身份和执法主体资格，应纳入人民警察编制，理由如下。
（一）以社区矫正原执行主体身份为参照应具备警察身份
顶着刑事司法改革面目出现的社区矫正，其“前世”其实是包括管制、缓刑、假释和监外执行等在社区执行的刑种和刑罚执行制度在内的社区刑罚制度。并且，这些刑种和制度是自1978年刑法制定后就存在的，只不过此前的执行工作一直由公安派出所负责，执行人员也都是正式在编的具有人民警察身份的派出所工作人员。目前来看，此项工作性质没变、任务没变。所以，同样作为社区刑罚执行人员，社区矫正执法人员的执法身份、执法权限和执法主体资格等也没有理由改变。
（二）以监禁刑罚执行人员为参照应具备警察身份
因为无论社区刑罚还是监禁刑罚，二者都是刑罚范畴、都类属于自由刑。无论社区刑罚还是监禁刑罚的执行人员，无疑都承担了监管罪犯的首要职责，而其司法地位，根据《刑法》第94条规定，“本法所称司法工作人员，是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员”，两者都应属于刑法所规定的“司法工作人员”范畴而不只是普通的国家机关行政人员。另一方面，早在2003年试点之初，“两高两部”联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》就对社区矫正性质做了界定，即社区矫正“与监禁矫正相对”，性质是刑罚执行，工作对象是罪犯，任务是矫正罪犯的“犯罪心理和行为恶习，并促使其顺利回归社会”，因此社区矫正执法人员与监狱警察在工作性质、工作对象和承担的工作任务上完全相同，仅仅是工作地点有所不同。进而，根据2012年修改的《人民警察法》第2条规定，“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”，以及该条第2款之规定，“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”，社区矫正执法人员的执法身份，应与监狱（监禁矫正）机关监督管理罪犯的工作人员一样，同属人民警察序列，赋予相关执法权限和执法职责。
（三）适用对象人身危险性特质要求具备警察身份
我国对于社区刑罚的判决或裁定，并未同时进行十分严格的人身危险性调查，有的矫正机构在法院要求下进行了相应调查，但调查程序和调查人员是否出庭作证及接受质证等也未严格执行，更遑论部分犯罪人的人身危险性是比较隐蔽的，不是完全可以“调查”出来和准确测量的。而一旦矫正对象实施危害社会行为，则立即需要强制力量对其进行制止、收监或其他惩戒。此外，社区矫正中矫正对象的交付与接收、组织宣告，矫正期间发现漏罪、再犯新罪或者违反相关规定导致的提请变更执行方式，以及现在绝大部分地区都实施的电子监控措施和矫正结束时的解除宣告等，每一环节本质上都属严肃的刑事执法程序，有的还涉及可能中止矫正而剥夺人身自由的强制执行，此类刑罚执行职责不宜由普通公务员承担。
（四）相关调查结果表明应具备警察身份
从笔者2017年5月参加中央政法委组织的“社区矫正用警”问题专门调查来看，一线执法人员普遍反映以下工作环节应由警察身份的工作人员进行：第一，入矫、解矫宣告环节以及开展集中教育时，需要警察在场并由警察宣布。对于社区服刑人员而言，警察的权威性在他们心中根深蒂固，由普通公务员来宣布矫正开始和结束、来进行集中教育，部分社区服刑人员不但未觉得更亲近，反而心存质疑和抵制。第二，收监环节需要警察实施，并赋予取证权、抓捕权和短暂羁押权。在收监过程中，一是提起收监建议需要收集相关刑事证据。二是必要时需对建议收监对象及时实施抓捕。三是提起收监到收监决定作出期间，需要对收监对象进行先期羁押。上述每个环节都需要执行人员具有执法主体资格和执法权限。但为防止滥用职权，建议羁押应经过社区矫正机构负责人批准，超过一定期限应由检察院审批。第三，执行法院禁止令、制止违反禁止令及制止犯罪环节，需要由警察及时采取强制措施，否则无法及时制止、取证和将其羁押。第四，法院决定监外执行的情形，需与社区矫正机构进行现场交接，该现场接收工作需要警察执行，以维护刑罚执行的严肃性。第五，社会调查评估环节也应由警察实施。社区矫正判决（决定）前社会调查的性质实际属刑事取证行为，以警察身份出现不仅可以提升调查程序的严肃性、规范感、公信力和证据属性，也容易得到当事人、家属、社区居民和各方力量的协同配合，并能在一定程度上避免或减少受访人员因为提供相应信息以及取证人员因调查结论而受到纠缠、威胁的情形，从而保证调查报告的真实性与客观性。调研中从事社会调查的工作人员反映，如果出具不同意判决（社区矫正）的意见，常会遭到社区服刑人员家属谩骂，缠访、闹访，对工作人员本人及家属都形成了很大压力。
（五）中国现实要求由警察执行社区刑罚
从刑罚执行连贯性和一体性、刑罚属性以及中国多年形成的崇尚警察威信的传统文化来看，上述环节应由警察执行并赋予相应执法权限。虽然社区服刑人员大多属于不需要关押和不需要继续关押的轻罪犯人，但他们都有一定的人身危险性，这是必须面对的事实，人身危险性调查毕竟属于主观评估，再精确的测量都难以绝对保证其准确性，更不用说真正进入社区的服刑人员，如监外执行对象，还不是以人身危险性大小为考量标准的。如缺乏相应警务措施和警务装备应急，不仅对裸露在普通民众面前的社区安全不负责任，也是对负有监管职责的社区矫正工作者人身安全不负责任。
而且，从我国与西方国家比较来看，我国社区矫正是不容质疑的刑罚执行，其执法身份规定不应唯西方马首是瞻。有学者以世界多数国家的“警察在社区矫正中均不承担执行主体任务”[19]，来论证我国社区矫正执法人员也应如此，笔者认为是不充分的。一方面，就最早实行社区矫正的美国而言，不仅社区矫正不由警察监督执行，其监禁矫正也有不少是由私人企业来承包监管的。在这些国家，社区矫正不仅是刑罚执行之一种方式，也是刑事诉讼的分流措施之一，还是暂缓起诉的考察措施之一。而在我国，无论监禁矫正还是社区矫正，都是确定无疑的由国家强制力保障的严肃刑罚执行，在可以看到的将来还很难想象这项工作由私人企业来承担。另一方面，我国社区矫正的适用对象目前主要是经法院审判定罪的犯罪人，虽然多属于不需要关押或者不需要继续关押的情形，但其人身危险性往往大于西方国家的社区矫正对象。这不仅因为我国社区矫正尚未得到更广泛适用，更因为我国犯罪定义定性又定量，司法实践中通常以情节、数额限制入罪，而西方国家轻罪微罪的入罪标准普遍比我国低得多，他们的许多犯罪行为，在我国不过属于一般违法，只进行治安管理处罚即可，都进入不了社区刑罚的处罚范围。
总之，社区矫正的性质如果定位于社区刑罚，是与监禁矫正相对的行刑方式，矫正对象是有犯罪事实且经过法院判决和决定在社区服刑的罪犯，那么，社区矫正执法人员作为具体执行社区矫正的工作力量，其具体的执法主体资格和执法权限规定不应被忽视，也不应在相关大法中缺位。但需要强调的是，人民警察身份不适合简单直接赋予司法所的司法助理员，而只能赋予专门承担社区矫正工作的统一的稳定执法队伍。虽然之前的“两高两部”系列法规忽视了该问题，好在还有后续的更重要的社区矫正法尚未出台，因此建议正在制定的《社区矫正法》补上关于社区矫正执法人员的执法主体资格确认、执法权限和执法身份赋予这一部分。
（责任编辑：郭琪）