知识导引
一、党政机关公文的概念
2012年4月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政机关公文处理工作条例》，同时废止了1996年中共中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年国务院印发的《国家行政机关公文处理办法》。《党政机关公文处理工作条例》指出：“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”一般将党政机关公文简称为公文。
二、党政机关公文的特点
（一）鲜明的政治性
公文要传达、贯彻党和国家的路线、方针、政策、法规与规章，实施领导和管理，体现和反映党和国家机关的政治意向、指挥意志、行动意图，维护党和政府的权威以及它所代表的人民群众的根本利益，因而具有鲜明的政治性。
（二）公文的法定性
公文的法定性包含三层意思：（1）作者的法定性。公文的作者是发文的机关单位、合法组织及其负责人，公文必须以这些组织或其合法代表人的名义制发。（2）权威和效力的法定性。公文一经正式发布，就具有一定的控制性和约束力，有关单位和个人必须遵守或执行。（3）行文程序的法定性。公文的形成和发布必须符合法定的职权范围和规定程序。
（三）格式的规范性
公文必须按照党和国家领导机关批准并发布的公文规范制发，使用有明确规定的文种，遵循规定的格式和行文程序，不得擅改。
三、党政机关公文的种类
（一）按适用范围分
按照适用范围分，党政机关公文主要有以下15种。
1.决议
决议适用于会议讨论通过的重大决策事项。
2.决定
决定适用于对重要事项做出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
3.命令（令）
命令适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。
4.公报
公报适用于公布重要决定或者重大事项。
5.公告
公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
6.通告
通告适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。
7.意见
意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。
8.通知
通知适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。
9.通报
通报适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。
10.报告
报告适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。
11.请示
请示适用于向上级机关请求指示、批准。
12.批复
批复适用于答复下级机关请示事项。
13.议案
议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。
14.函
函适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。
15.纪要
纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。
（二）按行文方向分
按照公文在各级机关之间运行方向，可将公文分为上行文、平行文和下行文。
1.上行文
上行文即下级机关向上级机关呈送的公文。上行文有报告、请示和议案三种。有时“意见”也可用作上行文。
2.平行文
平行文即互相没有隶属关系和业务指导关系，同级或不属同一系统的机关部门之间的行文。平行文多采用“函”。
3.下行文
下行文即上级机关对所属下级机关制发的文件，一般可分为逐级行文、多级行文、直到基层行文三种。下行文的文种较多，有决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、批复、纪要等11种公文。
（三）按保密要求分
按照公文的保密级别划分，可分为绝密、机密、秘密和普通件。
绝密，是指涉及国家最高核心机密的文件；机密，是指涉及国家重要机密的文件；秘密，是指涉及国家一般秘密的文件。秘密、机密、绝密件的保密期限要根据国家保密局发布的《国家秘密保密期限的规定》来确定。秘密一般不超过10年，机密一般不超过20年，绝密一般不超过30年，特殊情况为“长期”。
（四）按办理时限分
按照公文送达和办理的时限要求划分，根据紧急程度，紧急公文分为特急和加急；电报分为特提、特急、加急、平急和一般文件。特提件在发出前要通知对方注意接收，接到文件后要打破常规速度办理；特急件一般要求一天内办结；加急件一般要求两三天内办结；平急件的时限稍缓。
四、党政机关公文的行文关系
公文的行文关系是根据隶属关系和职权范围确定的，是根据组织系统、公文法定作者的职权范围与行文单位间的隶属关系确立的发文单位与收文单位之间的关系。公文行文关系是行文规则的基础，必须先弄清楚。根据单位各自的隶属关系和职权范围来看，单位之间的关系有五种。
（一）直接隶属关系
直接隶属关系是指上一级机关与直接的下一级机关之间的领导与被领导的关系。
（二）间接关系
间接关系是指处于同一垂直系统的，但又不是上下直接相邻的领导与被领导单位之间的关系。
（三）业务指导关系
业务指导关系是指各业务系统内上级业务主管部门和下级业务主管部门之间的关系。
（四）平行关系
平行关系是指处于同一系统内的同级机关、单位之间的关系。
（五）不相隶属关系
非同一系统的机关之间的关系统称为不相隶属关系。
公文行文时要基于行文关系，遵循行文规则，具体行文规则按照《党政机关公文处理工作条例》执行。
五、党政机关公文的格式
2012年7月1日正式施行的《党政机关公文格式》（GB/T9704—2012）规定，将版心内的公文格式各要素划分为版头、主体、版记三部分。公文首页红色分隔线以上的部分称为版头；公文首页红色分隔线（不含）以下、公文末页首条分隔线（不含）以上的部分称为主体；公文末页首条分隔线以下、末条分隔线以上的部分称为版记。页码位于版心外。
（一）版头
版头由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、版头中的分隔线等要素组成。
1.份号
份号是指公文印制份数的顺序号。公文中的涉密公文需标注份号，一般用6位3号阿拉伯数字，即“000001”，不应编为“1”“01”。份号编排在版心左上角第一行。
2.密级和保密期限
密级和保密期限是表明公文涉密程度的标志。涉密公文应当根据涉密程度分别标注“绝密”“机密”“秘密”。秘级字样一般用3号黑体字，顶格编排在版心左上角第二行；密级和保密期限之间可用“☆”分隔，保密期限中的数字用阿拉伯数字标注。
3.紧急程度
紧急程度是指公文送达和办理的时限要求。根据紧急程度，紧急公文应当分别标注“特急”“加急”，电报应当分别标注“特提”“特急”“加急”“平急”。如需标注紧急程度，一般用3号黑体字，顶格编排在版心左上角；如需同时标注份号、密级和保密期限、紧急程度，按照份号、密级和保密期限、紧急程度的顺序自上而下分行排列。
4.发文机关标志
发文机关标志主要有两种形式：一是发文机关全称或规范化简称加“文件”二字，如“北京市人民政府文件”；二是发文机关全称或规范化简称。发文机关标志居中排布，发文机关标志的上边缘至版心上边缘的距离，均为35mm，推荐使用小标宋字体。联合行文时，应将主办机关名称排列在前。如有“文件”二字，应当置于发文机关名称右侧，以联署发文机关名称为准上下居中排布。当发文机关标志文字较少时，要尽量拉宽字间距；文字较多时，应尽量压缩字间距，总体上要小于版心的宽度。以醒目、美观、庄重为原则，其作用在于表明公文的责任者，显示公文的权威性与庄重性。
5.发文字号
发文字号是发文机关对一年内所发公文依次编排的文件代号，是公文的身份标识，由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。发文字号在发文机关标志下空二行位置居中排布，采用3号仿宋体，发文年份、发文顺序号用阿拉伯数字标注；发文年份应标全四位数并用六角括号括起，发文顺序号不加“第”字，不编虚位（即1不编为01），在阿拉伯数字后面加“号”字。如“国发〔2018〕1号”，表示的是国务院2018年所制发的第1号文件。
编写发文机关代字要力求做到明确、简洁、规范，且不产生歧义和冲突，特别是不能与上级机关、同级机关的代字相互重复。发文机关代字选择最具代表性的文字，指代发文机关。
6.签发人
签发人是指代表机关核准公文对外发出的领导人姓名。签发人标志由“签发人”三字加全角冒号和签发人姓名组成，居右空一字，编排在发文机关标志下空二行位置。“签发人”三字用3号仿宋体字，签发人姓名用3号楷体字。
签发人标志只用于上行文。联合发文时，所有联合发文机关的负责人都称为签发人，都需要注明签发人姓名。签发人姓名按照发文机关的顺序从左到右、自上而下依次均匀编排，一般每行排两个姓名。主办机关的签发人排在第一行第一位。签发人标志旨在表明机关发文的具体责任者，督导各级领导认真履行职责，确保公文内容真实准确，提高公文质量，并为联系查询有关事项提供方便。
（二）主体
主体由标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件等要素组成。
1.标题
标题由发文机关名称、事由、文种三部分构成。如《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》，“国务院”是此文的发文机关，“加强道路交通安全工作”是事由，“意见”是文种，在发文机关与事由之间常用介词“关于”连接，在事由与文种之间用结构助词“的”连接，从而构成以文种为中心词、以发文机关名称和事由为限定成分的偏正词组。
公文标题应当使用2号小标宋体，编排在红色分隔线下空二行位置，分一行或多行居中排布，回行时要做到词意完整、排列对称、长短适宜、间距恰当。标题排列应当采用上梯形、下梯形或菱形。标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号，标题结尾不加标点符号。
2.主送机关
主送机关是指公文的主要受理机关，即对公文负有执行、办理、答复责任的对方机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。编排于标题下空一行位置，居左顶格，回行时仍顶格，最后一个机关名称后标全角冒号。如主送机关名称过多导致公文首页不能显示正文时，应当将主送机关名称移至版记。
3.正文
正文是公文的主体部分，用于阐述公文内容，使收文者具体、明确地掌握文件传递的信息。公文首页必须显示正文，一般用3号仿宋体字，编排在主送机关名称下一行，每个自然段左空二字，回行顶格。文中结构层次序数依次可以用“一、”“（一）”“1.”“（1）”标注；一般第一层用黑体字、第二层用楷体字、第三层和第四层用仿宋体字标注。
4.附件说明
附件说明是指公文附件的顺序号和名称。公文如有附件，在正文下空一行左空二字编排“附件”二字，后标全角冒号和附件名称。如有多个附件，使用阿拉伯数字标注附件顺序号（如“附件：1.×××××”）；附件名称后不加标点符号。附件名称较长需回行时，应当与上一行附件名称的首字对齐。
5.发文机关署名
发文机关署名是指署发文机关全称或者规范化简称。
6.成文日期
成文日期署会议通过或者发文机关负责人签发的日期。联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期。
7.印章
公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。
（1）加盖印章的公文。
成文日期一般右空四字编排，印章用红色，不得出现空白印章。
单一机关行文时，一般在成文日期之上、以成文日期为准居中编排发文机关署名，印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期，使发文机关署名和成文日期居印章中心偏下位置，印章顶端应当上距正文（或附件说明）一行之内。
联合行文时，一般将各发文机关署名按照发文机关顺序整齐排列在相应位置，并将印章一一对应、端正、居中下压发文机关署名，最后一个印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期，印章之间排列整齐、互不相交或相切，每排印章两端不得超出版心，首排印章顶端应当上距正文（或附件说明）一行之内。
（2）不加盖印章的公文。
单一机关行文时，在正文（或附件说明）下空一行右空二字编排发文机关署名，在发文机关署名下一行编排成文日期，首字比发文机关署名首字右移二字，如成文日期长于发文机关署名，应当使成文日期右空二字编排，并相应增加发文机关署名右空字数。
联合行文时，应当先编排主办机关署名，其余发文机关署名依次向下编排。
（3）加盖签发人签名章的公文。
单一机关制发的公文加盖签发人签名章时，在正文（或附件说明）下空二行右空四字加盖签发人签名章，签名章左空二字标注签发人职务，以签名章为准上下居中排布。在签发人签名章下空一行右空四字编排成文日期。
联合行文时，应当先编排主办机关签发人职务、签名章，其余机关签发人职务、签名章依次向下编排，与主办机关签发人职务、签名章上下对齐；每行只编排一个机关的签发人职务、签名章；签发人职务应当标注全称。
8.附注
附注是指对文件内容或有关事项、要求的注解与说明。如有附注，居左空二字加圆括号编排在成文日期下一行。
9.附件
附件是对公文正文的说明、补充或者参考资料。附件应当另面编排，并在版记之前，与公文正文一起装订。“附件”二字及附件顺序号用3号黑体字顶格编排在版心左上角第一行。附件标题居中编排在版心第三行。附件顺序号和附件标题应当与附件说明的表述一致。附件格式要求同正文。
如附件与正文不能一起装订，应当在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号并在其后标注“附件”二字及附件顺序号。
（三）版记
版记由抄送机关、印发机关和印发日期等要素组成。
1.抄送机关
抄送机关是指除主送机关外需要执行或者知晓公文内容的其他机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。如有抄送机关，一般用4号仿宋体字，在印发机关和印发日期之上一行、左右各空一字编排。“抄送”二字后加全角冒号和抄送机关名称，回行时与冒号后的首字对齐，最后一个抄送机关名称后标句号。
如需把主送机关移至版记，除将“抄送”二字改为“主送”外，编排方法同抄送机关。既有主送机关又有抄送机关时，应当将主送机关置于抄送机关之上一行，之间不加分隔线。
2.印发机关和印发日期
印发机关和印发日期一般用4号仿宋体字，编排在末条分隔线之上，印发机关左空一字，印发日期右空一字，用阿拉伯数字将年、月、日标全，年份应标全称，月、日不编虚位（即1不编为01），后加“印发”二字。
版记中如有其他要素，应当将其与印发机关和印发日期用一条细分隔线隔开。