12.2.6  中国

1.我国施工图审查制度的发展历史 20世纪90年代末，随着投资主体多元化和勘察设计单位的企业化、民营化，全国发生多起因勘察设计监管不力造成的重大工程质量事故，促使建设主管部门及各级政府认识到必须通过完善法律法规，设立施工图审查制度来加强勘察设计质量监管。2000年1月30日和9月25日，国务院先后颁布了《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》，通过行政立法手段，设立了施工图审查制度，将施工图审查列入基本建设程序之中，强制实施。2000年2月27日，原建设部颁布了《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》，开始对房屋建筑工程施工图实施由政府主管部门委托的施工图审查机构进行审查。

2004年5月19日，国务院颁布了《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2004]16号），同年8月23日原建设部颁布了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（建设部令第134号），继房屋建筑工程推行施工图审查后，进而推进到对市政基础设施工程的施工图审查。

从我国施工图审查制度的历史看，自1997年原建设部在上海、武汉、合肥和苏州等城市进行施工图审查试点后，经过近20余年发展完善，已成为政府对勘察设计质量监管的重要手段，但也存在不少问题。截至2011年年底，全国共有各类施工图审查机构871家，审查人员23343人。2012年，全国施工图审查共查出违反强制性条款数量290688条次，一次审查合格率为44.9%。2012年11月22日，中国勘察设计协会施工图审查分会第一次会员代表大会在北京召开。2013年4月27日，《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（部令第13号）发布，我国的施工图审查制度得到了进一步的完善和发展。目前，全国房屋建筑施工图审查覆盖率达到100%。

我国施工图审查制度是依据《建设工程质量管理条例》于2000年设立的，按其规定施工图审查应属行政审批事项，但由于当时政府部门缺乏相应的人力和财力来完成此项工作，住建部结合我国实际情况及制度实施情况，颁布了施工图审查的管理办法并进行两度修订，使施工图审查制度得到了不断完善和发展。施工图审查制度实施近20年来，在我国建设领域所发挥的作用十分显著，其作用主要表现在以下几个方面：一是对勘察设计质量的监督和把关作用，特别是在人民生命财产安全保障方面，绿色、环保和节能等公共利益维护方面起到了不可替代的作用；二是对勘察设计行业监管的抓手作用；三是对勘察设计行业的规范和引导作用；四是对政府决策的信息支持作用。

2.我国施工图审查制度执行中存在的问题 施工图审查制度目的是以行政和技术手段将事后的质量管理变为事前的监督管理，将勘察设计文件中存在的质量问题在工程施工之前发现并及时纠正，排除质量安全隐患，确保设计文件符合国家法律、法规和强制性标准；确保工程设计不损害公共安全和公众利益；确保工程设计质量以及国家财产和人民生命财产的安全。按照国务院《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》的规定，施工图审查具有社会公共事务管理属性，具有强制性，应由政府部门组织实施审查。而原建设部令第134号又明确规定：建设单位可以自主选择审查机构，施工图由审查机构进行审查并直接出具审查合格书，仅需在政府建设主管部门备案。因此，施工图审查失去了行政效力，严重削弱了施工图审查制度的权威性和制约力。

审查机构设置不当，难以发挥强制监管作用。原建设部令第134号规定：施工图审查机构是不以营利为目的的独立法人。然而在实际执行中，部分省市认定的施工图审查机构不但有事业单位，还有企业单位、民办非企业单位，甚至有私有企业单位等。审查机构设置不当，使非事业单位性质的施工图审查机构因营利目的，屈从于建设单位的压力，被迫满足其不合理的要求，从而使施工图审查难以发挥政府强制监管作用。

审查市场放开，易引发不正当竞争，降低审查质量。原建设部令第134号规定：由省级建设行政主管部门结合本行政区域内的建设规模认定相应数量的审查机构。由于各省对此规定的理解不同，导致多种所有制形式的审查机构并存，特别是对企业性质的审查机构的市场准入，使施工图审查已具有明显的市场化特征。而高度市场化易带来标准与价格的恶性竞争，难以保证审查质量和水平。这种状况不仅增加了政府监管环节（既要监管设计单位和设计市场，又要监管审查机构和审查市场），也对正常市场秩序带来了干扰。

限于资源条件，部分不发达地区难以开展审查工作。按照现行模式，实行施工图审查需设置满足审查工作需求的审查机构。然而，现阶段因政府机构改革、职能调整以及事业单位体制改革，政府行政主管部门不便设立施工图审查机构（包括事业单位机构增加人员编制），只好依托社会资源承担审查工作。但在部分边远和经济不发达地区，人才资源匮乏，较难依托社会力量设立相应的审查机构，很大程度上制约了施工图审查工作的开展与审查质量的提高。