王占群与邓州市人民政府征收土地行政行为纠纷上诉案
【争议焦点】已经签订土地征收补偿安置协议后，被征收土地村民能否以补偿款过低，征收程序不合法为由拒绝、阻拦征收人在土地上施工？
【裁判要旨】按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。作为原土地承包户，对于承包地征收补偿费用分配纠纷，也可以向人民法院提起民事诉讼。因此，虽然邓州市人民政府在实施土地征收过程中没有严格按照国务院有关文件精神，在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果经被征地农村集体经济组织和农户确认，在征地程序上确有不当之处，但这些程序上的瑕疵不足以导致整个征地实施行为的违法，而且这些征地依法报批前的行为已被批准征地的行为所吸收，本身并不独立对外产生法律效力，不具有可诉性。
【案情简介】
上诉人（一审原告）：王占群。
被上诉人（一审被告）：邓州市人民政府。
一审第三人：邓州市友诚祥和养老服务有限公司。
一审第三人：邓州市花洲办事处三里阁居委会军张营组。
上诉人王占群因诉一审被告邓州市人民政府征收土地行政行为违法一案，不服新野县人民法院2011年6月13日作出的（2011）新行初字第026号行政判决，向本法院提出上诉。
新野县人民法院一审查明：2005年11月29日，邓州市人民政府作出邓政土（2005）44号《关于邓州市2005年第三批城市建设用地的请示》的文件，共计征收土地30.3016公顷（其中耕地28.3436公顷）。请示前，邓州市国土资源局作出了拟征地情况告知书、听证告知书、土地勘测定界技术报告并送达被征收方。南阳市人民政府接到请示报告后于2005年12月7日作出了宛政土（2005）96号，南阳市人民政府《关于邓州市2005年第三批城市建设用地的请示》，申报到河南省人民政府，经河南省人民政府审查，于2005年12月22日作出豫政土（2005）313号文件，河南省人民政府《关于邓州市2005年度第三批城市建设用地的批复》，该批复同意邓州市人民政府转用并征收共计30.3016公顷土地（耕地28.3436公顷），作为该市2005年第三批城市建设用地。2007年4月2日邓州市国土资源局与邓州市花洲办事处三里阁居委会军张营组协商，就征地位置、面积、土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、付款办法、交付土地期限等，达成了土地征收补偿安置协议，邓州市国土资源局、邓州市花洲办事处三里阁居委会在该协议上盖章，三里阁居委会军张营组由张敬生、张联合、张杰签字捺指印。2007年10月16日邓州市国土资源局为出让人，邓州市祥和养老中心为受让人签订了国有土地使用权出让合同，将上述征用土地出让给第三人。2007年1O月31日邓州市人民政府给邓州市祥和养老中心颁发邓国用（2007）第0821号国有土地使用权证。
另查明，第三人邓州市友诚祥和养老服务有限公司在与邓州市国土资源局签订国有土地使用权出让合同时，使用的名称是邓州市祥和养老中心，该名称是邓州市民政局于2007年5月31日注册登记的民办非企业单位。为此，在签订国有土地使用权出让合同和邓州市人民政府颁发邓国用（2007）第0821号国有土地使用证时，均使用的名称是邓州市祥和养老中心。2009年4月，邓州市祥和养老中心向邓州市工商行政管理局申请办理企业法人营业执照时，该局根据有关规定将企业名称核定为邓州市友诚祥和养老服务有限公司。该公司在批准使用的土地上施工时与原告发生纠纷，第三人邓州市友诚祥和养老服务有限公司以侵权为由，将王占群起诉到邓州市人民法院，法院审理后认为：“王占群在其所在的集体组织的土地被政府部门依法征用后，相关部门已按标准发放了土地补偿款，原土地承包协议就已终止，而王占群以补偿过低征地程序违法为由拒领补偿款，进而阻拦原告在其合法土地使用范围内施工，实属不当，对土地的征用程序及征地补偿标准不是本案审查范围。”
一审法院判决：“一、在本判决生效后原告邓州市友诚祥和养老服务有限公司在其合法土地使用范围内[即：邓国用（2007）第0821号国有土地使用证范围内]施工，被告王占群及他人不得阻拦。二、被告王占群于本判决生效后十日内自行拆除其在原告土地使用范围内[即：邓国用（2007）第0821号国有土地使用证范围内]的附属物（简易房、树木、鱼塘）……”
王占群不服该判决，提起上诉，经南阳市中级人民法院审理作出（2010）南民二终字第364号民事判决，驳回上诉，维持原判。后原告王占群仍不服申诉到河南省高级人民法院，2011年4月28日河南省高级人民法院作出豫法民申字第00562号民事裁定，驳回王占群的再审申请。
一审法院认为：
1.关于邓州市祥和养老中心为第三人是否适格问题。第三人邓州市友诚祥和养老服务有限公司在庭审中提出变更邓州市祥和养老中心为第三人。2007年5月31日，邓州市祥和养老中心经邓州市民政局注册登记为民办非企业单位，登记后相继以该名称办理了国有土地使用权相关手续，但在2009年4月向邓州市工商行政管理局申请办理企业法人营业执照时，邓州市工商行政管理局根据相关规定，核定名称为邓州市友诚祥和养老服务有限公司。与王占群的民事诉讼经一审、二审、再审，均以邓州市友诚祥和养老服务有限公司名义参加诉讼活动，且南阳市中级人民法院生效的判决认定，邓州市友诚祥和养老服务有限公司和邓州市祥和养老中心是一个单位。本案诉讼中的第三人应依邓州市工商行政管理局核定的名称为准。邓州市友诚祥和养老服务有限公司应为本案适格的第三人。
2.关于原告主体资格是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，原告于1993年12月20日与本组签订责任田承包协议，被告实施的征用土地的具体行政行为与原告有利害关系，故原告具备本案的诉讼主体资格。
3.关于原告是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告与邓州市友诚祥和养老服务有限公司在民事诉讼中，已经提出征地程序违法问题，但不属于民事诉讼审查范围。但原告经过民事诉讼一审、二审、再审，一直在主张权利，故不能视为原告提起行政诉讼超过起诉期限。
4.关于被告提出原告起诉的征收行为不属于行政审判权限范围的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，邓州市人民政府根据本市土地总体规划，在申报并经批复同意后，由邓州市人民政府依据有关征地程序组织实施了具体征地行为，现原告起诉具体行政行为的作出机关，要求确认征收土地行为程序违法，属于行政审判的审查范围。
5.关于被告邓州市人民政府征用土地的程序是否违法问题。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》[国发（2004）28号]第十四项规定：“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料为征地报批的必要材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。”根据以上规定，邓州市国土资源局于2005年11月23日作出了拟征地情况告知书并予以送达。2005年11月27日三里阁居委会对邓州市国土资源局出具了征地情况确认说明，说明征地范围村组无异议。2005年11月27日邓州市国土资源局作出并送达了邓国土听告字（2005）63号听证告知书，河南省人民政府作出的豫政土（2005）313号文件批复后，邓州市国土资源局于2007年4月2日作出（2007）3号邓州市征收土地方案以及补偿登记公告。于2007年4月9日签订了邓州市土地征收补偿安置协议书，并且补偿到位。只有原告认为补偿偏低，没有领取补偿款。为此，按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》[国发（2004）28号]文件规定的程序，被告没有按规定征求有关农户确认，程序上存在一定瑕疵，但不影响征地行为的合法性。据此，原告要求确认土地征收行为违法证据不足，理由不充分，依法不予支持。经本院审判委员会研究决定，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告王占群的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人王占群不服一审判决上诉称：1.一审判决对被上诉人邓州市人民政府在征收军张营组土地过程中批少征多超范围征收军张营组0.9675公顷耕地的违法行为漏审漏判，程序违法，认定事实错误。2.一审法院适用法律违反行政诉讼法的基本原则，对被上诉人邓州市人民政府在组织征收过程中存在严重的实体和程序违法行为视而不见，判决程序违法，事实不清，判决错误。3.一审判决漏列错列变更第三人程序违法。请求撤销一审判决，确认被上诉人征收上诉人承包的土地行为违法。
被上诉人邓州市人民政府答辩称：一、上诉人称邓州市人民政府在实施征地过程中批少征多，其承包田不在河南省人民政府批准征收的土地范围内，无任何事实依据。二、上诉人称一审被告提交的证据全部是复印件且从未与原件核对不属实。三、一审法院驳回上诉人的诉讼请求是正确的。请求维持一审判决。
一审第三人邓州市友诚祥和养老服务有限公司述称：一、邓州市人民政府在组织实施征收军张营组土地时，无批少征多，根本不存在将多征收的土地出让给第三人的情况。二、原审查明事实清楚，适用法律得当，程序合法。请求维持一审判决。
一审第三人邓州市花洲办事处三里阁居委会军张营组未出庭发表意见。
二审法院查明事实与一审查明事实相同。
二审法院认为：本案被诉行政行为是邓州市人民政府土地征收实施行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，市、县人民政府的土地征收实施行为主要包括土地征收决定的公告、征地补偿安置方案的拟订、审批、公告和实施等。核心在于征地补偿安置方案的拟订和实施。本案中，根据《河南省人民政府关于邓州市2005年度第三批城市建设用地的批复》（豫政土[2005]313号），同意邓州市人民政府转用并征收东城（现花洲）办事处军张营组集体耕地2.1576公顷、其他农用地0.5232公顷。邓州市人民政府于2007年4月2日作出（2007）3号《邓州市征收土地方案以及补偿登记公告》。于2007年4月9日与邓州市花洲办事处三里阁居委会及军张营组等签订了《邓州市土地征收补偿安置协议书》，并及时将土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费拨付军张营组，作为原集体土地所有权人的军张营组对征地范围、面积、四至边界以及补偿款数额均不持异议。没有证据证明邓州市人民政府存在批少征多的情形。军张营组大部分农户都领取了补偿款，只有王占群认为补偿偏低，没有领取补偿款。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。王占群作为原土地承包户，对于承包地征收补偿费用分配纠纷，也可以向人民法院提起民事诉讼。因此，虽然邓州市人民政府在实施土地征收过程中没有严格按照国务院有关文件精神，在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果经被征地农村集体经济组织和农户确认，在征地程序上确有不当之处，但这些程序上的瑕疵不足以导致整个征地实施行为的违法，而且这些征地依法报批前的行为已被批准征地的行为所吸收，本身并不独立对外产生法律效力，不具有可诉性。基于上述理由，一审法院判决驳回王占群要求确认邓州市人民政府征地实施行为违法的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人王占群负担。