从保甲到居民委员会

工人新村一方面通过投资、建造、分配、管理等制度建设形成一整套城市公共住房生产办法；另一方面，工人新村也为基层社会新组织—居民委员会的设立提供了契机。

对基层社会的控制一直是上海历届管理者重要的政治任务。在日军入侵之前，上海从管辖权的角度存在三类地区：租界、华界、棚户区—公共租界由工部局负责、法租界由法国领事和公董局共同负责，华界由国民党政府管理，而棚户区则被排斥在城市中心地区之外，虽然行政上属于政府，但实际控制权却往往被地方势力所控制。^[17]管辖权不统一造成国民政府难以对城市基层社会进行全面有效的控制。虽然政府在1920年代末开始推行保甲制度，1938年以后还得到日本占领者的强化，但对于上海这样一个人口高度流动的大都市，保甲的作用始终是有限的。相反，由于缺乏一个强有力的政权，城市基层社会还发展出了两类民间组织：里弄居民的“福利协会”和以同乡互助会为基础的“帮会”。这些组织弥补了政府在社会福利上供应的不足，也限制了政府对基层社会的全面控制。可以说，在多种势力的长期较量中，保甲、福利会、帮会三种组织共同构成上海基层社会的治理空间。^[18]

1949年的人民政府通过对这三种基层组织的改造、限制和取缔，希望建立一个全新的、更为有效的居民管理组织，而工人新村的建设恰好为这一目标提供了实现机会。