旧城改造

房地产的繁荣使得上海市中心的旧区更新受到开发商的关注。1990年代以来，中心城区大量的里弄街区被新建商品房小区所取代，里弄居民被动迁至近远郊的新建商品房。居住条件得到改善的同时，也丧失了使用市区商业和便捷的公共服务设施的机会。这一时期的上海旧城改造大致分两个阶段：第一阶段（1991―2000年），上海市政府实施“365危棚简屋改造计划”，10年完成市区365万平方米危棚简屋改造，动迁64万户，共计180万市区居民的住房条件得到改善。第二阶段（2001―2010年），政府在“十五”计划（2001―2005年）中制定了“1700万平方米的旧改任务”，但2005年仅落实了700万平方米。“十一五”计划（2006―2010年）中，政府又提出继续完成1000万平方米的旧改，但2010年实际完成仅180万平方米。这意味着第二阶段（2001―2010年）的实际改造量仅达到“十五”计划的一半。

2005年以来的旧城改造速度放缓，一方面是为迎接2010世博会，市政府将大量投资转向城市基础设施建设；另一方面，第二阶段的旧改也遇到了来自居民的阻力。

早期的旧改项目是由政府牵头，主要目的是帮助住房困难户解困。因此，政府会要求开发商在新建小区内留出一定比例、低于市场价的回迁房^[10]。对人口密度高、改造难度大的项目，政府会对开发公司进行财政补贴，比如在“365改造计划”中，对于旧式里弄建筑面积超过70%的动迁地块，开发公司可免交土地出让金等；^[11]同时政府会对开发企业的利润进行总体控制；除此以外，政府还承担了郊区动迁安置房的建设。应该说，第一阶段的旧城改造属于“带有一定福利性质”的公共项目，而且这一时期的房价还没有快速上涨，安置房的位置也多在近郊，对于政府的补偿条件，动迁居民大多愿意接受。

然而，2001年以后的旧改逐步走上市场化的道路：旧改工程采用招投标方式，由中标房产公司负责拆迁、赔偿与居民安置。开发商一方面希望压低动迁补偿条件，另一方面，考虑到新建商品房小区的品质，大多不接受“回迁房”的方式。^[12]这使得绝大部分的原住民只能选择迁往远郊的配套商品房（图7-1）。此外，动迁补偿政策的变化—从实物补偿到货币补偿^[13]—也是居民对新一轮旧改不满的主要原因。因为，居民们发现，补偿款的增加远远赶不上市区房价增长的速度，除了市远郊的配套商品房，他们别无选择。

图7-1　上海动迁安置房基地位置（1997年和2004年）

来源：陈映芳，2008：38-39