1946—1978年的美国对阿富汗政策的内容
在1946—1978年，美国对阿富汗政策的出发点就是，在遏制苏联的根本目标下，通过一定的经济、军事援助加强阿富汗与美国、西方及其中东盟国的关系，增强阿富汗维护自身独立自主和中立地位的能力，抗衡和削弱苏联在阿富汗的影响。在涉及阿富汗的问题上，美国首要的是在中东和印度洋地区确保和巩固自身和其中东盟国的利益。因此，对于阿富汗这个在美国看来战略地位不那么重要的国家，美国甚至默认或者说是不否认苏联在阿富汗的特殊地位，也不坚持要阿富汗参加地区安全或军事协定。不难看出，在美国的战略棋盘中，阿富汗就像“大博弈”时期那样再一次扮演了大国争夺的缓冲国角色，只是大国博弈的角色已经从英俄转变为美苏。1948年，美国国务卿马歇尔（George Catlett Marshall）在给杜鲁门总统关于升格美国驻阿使馆地位的备忘录中指出，“阿富汗因与苏联接壤而易遭受固有的困难，它正努力地与西方民主国家结盟”[9]。此后美阿关系升格为大使级，阿富汗在美国开设使馆。1951年2月，美国国务院发布了一份“美国关于阿富汗的政策”的文件，文件就美国对阿政策的目标做了这样的论述：“我们对于阿富汗的目标是：阿富汗继续作为一个独立国家而存在，进一步实现民族融合；政府能保持稳定；改善阿富汗同巴基斯坦和伊朗的关系；鼓励社会、政治和经济发展，这将进一步加强阿富汗当前面向西方民主国家和疏远苏联的定位。”[10]1954年10月，艾森豪威尔政府出台了一份名为“阿富汗展望”的“国家情报评估”文件，“国家情报评估”文件是美国政府高层跨部门做出的关于重大外交政策问题的报告。这份“阿富汗展望”评估报告的起草参与方涉及中央情报局、国防部参谋长联席会议和国务院下属的情报组织、陆海空三军等多个政府部门，报告全面分析总结了阿富汗的国内状况、对外关系和美阿关系，报告认为，评估阿富汗内部事务和对外关系的发展要基于以下两点：一是苏联关于阿富汗的政策，二是西方为巩固这个被包围着的国家而做出的努力会产生怎样的影响。[11]这份报告也是冷战前中期美国对阿富汗政策的重要指导文件。1969年，尼克松政府发布的《国家政策声明：阿富汗》指出：美国关于阿富汗的战略目标是在阿富汗维持相当的存在，以抵消苏联的影响；对美国而言，将苏联在阿富汗的影响力排除出去是不现实的，与苏联竞争在阿富汗的优势地位也不符合美国的利益。[12]简言之，冷战前中期美国对阿富汗政策的目标就是确保阿富汗的独立和中立地位。具体而言，此时期美国对阿富汗政策的基本内容可以概括为五点。
（一）把阿富汗当作美国对抗苏联的缓冲国
在美国看来，阿富汗是美苏对抗的一个天然缓冲国。在美国关于中东、南亚地区的战略考量中，阿富汗的地位远远低于美国的中东盟国巴基斯坦和伊朗。但凡涉及其盟友的利益时，美国的阿富汗政策往往优先考虑的是巴基斯坦和伊朗，而非阿富汗本身。对外政策的目的是为了维护国家利益，美国对阿政策不是为了阿富汗的国家利益，而是为了达到美国遏制苏联的战略目标，巴基斯坦和伊朗是美国实现这一战略目标的重要地区支柱，阿富汗则不过是美苏博弈的缓冲棋子。换言之，阿富汗对于美国而言本身并不具有多大的价值，它的价值更多地是因为其周边地区的地缘重要性而得到凸显，阿富汗周边的中东和波斯湾地区以及印度洋沿岸的暖水港才是美苏争夺的关键目标，为此美国比苏联更加在乎阿富汗的独立和中立地位，美国则不遗余力地要巩固沿苏联南部边界筑成的反苏阵线，伊朗、巴基斯坦以及土耳其是组成这一阵线的主要国家，阿富汗则无形中扮演了夹在苏联和美国盟国之间的缓冲国角色。
1954年的“阿富汗展望”报告明确指出：阿富汗的战略重要性在于，作为“一个缓冲国”，它将北边的苏联和南边的非共产主义的巴基斯坦以及印度分隔开来，但它本身不被共产主义或非共产主义阵营所主导。但阿富汗和苏联接壤，距离西方权力中心遥远，军事衰弱，对苏联在贸易和技术援助贷款上的依赖不断增长，这些都使得阿富汗面对苏联的施压会非常的脆弱。[13]美国国家安全委员会也持类似的立场：“很明显，克里姆林宫并没有太在乎阿富汗贫乏的财产，它很可能认为，为了服务于其宏伟的目标，无论何时它都能轻而易举地控制阿富汗。毋庸置疑，不管阿富汗如何抵抗，它都会被占领。倘若发生入侵，某些力量特别是阿富汗部落民众可能会持续进行抵抗。”[14]基于这种认识，同时鉴于阿富汗独立后一直在大国间求平衡并且在联合国内不断保持其同阿拉伯——亚洲国家的联盟，所以，冷战前中期美国在对阿富汗政策中一直将阿富汗作为美国遏制苏联扩张的一个“缓冲国”。
（二）致力于维护阿富汗的中立地位
在冷战初期美苏对抗最激烈的时期，阿富汗的中立外交在一定程度上并不太为美国所欢迎，但大部分时候美国对阿富汗的中立外交还是能够理解和接受的，特别是随着20世纪50年代中期苏联在阿富汗影响力的增强，美国更加致力于维护阿富汗的中立地位。1953年2月，美国国务卿杜勒斯（John Foster Dulles）在致美国驻阿大使馆的电报中，就明确表达了希望阿富汗加入美国主导的中东条约组织的想法。[15]同年9月，美国副总统尼克松访问阿富汗时提出以阿富汗加入军事集团为条件提供经援，遭到阿方的拒绝。苏联在阿富汗影响力的增强以及阿富汗对美国军事拉拢的拒绝，使美国不得不正视阿富汗的中立立场，认识到保持阿富汗中立地位的必要性。艾森豪威尔于1958年达乌德访美时公开表示尊重阿富汗的中立立场，达乌德的访问也使美国不再怀疑他的亲苏倾向。[16]从艾森豪威尔政府开始，美国对阿富汗的中立外交逐渐形成了正面和积极的评价。
美国之所以致力于维护阿富汗的中立地位，还与它对苏联在阿富汗企图的认识有关。1954年的“阿富汗展望”报告就指出：“苏联的经济渗透可能会导致阿富汗逐渐成为苏联的势力范围。然而，我们认为至少在未来数年内，苏联还不会事实上控制阿富汗。如果苏联选择这样做，它能轻易地占领阿富汗。但是公开的入侵会招致普遍性的抵制，特别是在阿拉伯——亚洲国家里，这恰恰是苏联希望避免出现的。”[17]虽然美国对苏联企图的这种认识在一定程度上导致了自我麻醉，但客观上来说，美国致力于维护阿富汗中立地位的动机也源于此。1963年，美国国务卿腊斯克（David Dean Rusk）在给肯尼迪总统关于“美国对阿富汗政策”的备忘录中指出：“美国对阿富汗展现的友好姿态是美国在阿富汗两个邻国伊朗和巴基斯坦利益和投入的保证”，他还具体论述了美国对阿政策的两大目标：“（1）保护美国在印度次大陆和伊朗的投入：我们的目标是保持阿富汗独立的缓冲国地位，这不是因为我们喜欢阿富汗人而是由于阿富汗这一地域的战略重要性。我们在阿富汗地位的急剧下降会导致苏联完全控制它，这将严重地危及我们的盟国巴基斯坦和伊朗的安全。此外，事态的发展也将会牵连到整个印度次大陆的安全。因此，我们对阿富汗政策的基本目标就是，保护我们在阿富汗的自由世界邻居的投入。（2）挫败苏联的目标：第二个目标也是同样重要的，我们要通过在阿富汗保持实际地位去挫败苏联的主要目标。我们要向苏联表明，他们在阿富汗的行动不是没有对手的，他们也不会达到所希望的预期效果。我们在阿富汗地位的严重下降会给苏联发出这样的信号，即他们的努力成功了。如果我们退却了，苏联会进一步填补真空。”[18]1969年的《国家政策声明：阿富汗》也指出美国在阿富汗的目标是“一个独立和不结盟的阿富汗，它愿意并且有能力对苏联在其事务上的影响施加限制”[19]。从50年代中期起，美国对阿富汗的政策始终围绕维护阿富汗中立这一核心目标而展开，直至70年代末阿富汗建立起亲苏的共产主义政权后，美国对阿政策才不得不有所调整。
（三）在“普什图尼斯坦”问题上偏袒巴基斯坦
“普什图尼斯坦”争端是冷战前中期一直困扰美国、阿富汗和巴基斯坦三者关系的重要问题，也是影响美国对阿富汗和巴基斯坦政策的关键因素。美国在阿巴这一争端上的立场是进行斡旋，表面上保持中立态度，推动两国和平谈判，但并不支持甚至否定阿富汗对“普什图尼斯坦”的主张，而且美国对巴基斯坦的援助特别是军事援助也远多于阿富汗。虽然美国也意识到，阿富汗“同巴基斯坦的关系陷入僵局可能导致一个最终结果，那就是阿富汗依靠苏联阵营并最终被这个阵营所吸纳”[20]，然而实际上，美国在“普什图尼斯坦”问题上仍然是偏袒其盟友巴基斯坦的。(https://www.daowen.com)
所谓“普什图尼斯坦”，指的应是普什图人居住的地区，包括阿富汗东南部和巴基斯坦西北部的普什图人聚居区。在阿富汗与巴基斯坦的争端中，“普什图尼斯坦”主要指的是1893年被英国强行划出去的阿富汗领土，即巴基斯坦境内的普什图人聚居区。二战结束后，面对英属印度日益高涨的民族独立运动，英国于1947年宣布印度和巴基斯坦实行分治，巴基斯坦作为一个独立的国家继承了原英属印度与阿富汗的边界线，而这条边界线则是1893年英国强迫阿富汗划定的，即所谓的“杜兰线”。杜兰线将传统的普什图人聚居区一分为二，该线以东属于英属印度的领土范围，以西属于阿富汗。这就导致普什图人被英国强行划分到两个国家中成为跨境民族，以普什图人为主体民族的阿富汗失去了对杜兰线以东普什图人聚居区的传统控制权，由此埋下了“普什图尼斯坦”争端的种子。在英属印度统治时期，这一地区争取普什图人自治的反英民族运动逐渐兴起，在印巴分治前已发展到要求建立一个自治的普什图人国家——“普什图尼斯坦”。巴基斯坦独立时，杜兰线以东普什图人聚居区通过公民投票加入新生的国家巴基斯坦，遭到阿富汗的强烈反对。阿富汗主张这一地区有加入阿富汗或选择独立的权利，因此对投票结果不予承认，并且积极支持巴基斯坦境内普什图人的独立运动。更进一步地，阿富汗还废除了1893年的英阿杜兰线协定以及其他任何涉及普什图人地位的条约。巴基斯坦独立后，“普什图尼斯坦”问题成为阿巴两国关系长期紧张的难解之结。两国围绕这一争端于1950年、1955年、1961年和1975年先后爆发数次冲突，其间甚至一度断交。由于巴基斯坦在争端中往往封锁阿巴边境，使阿富汗的出口贸易难以为继，阿富汗因此比巴基斯坦更迫切地需要他国施以援手，并开拓新的出口通道。
为了使本国在争端中占据优势，阿富汗和巴基斯坦都积极寻求来自美国的道义支持和实际援助。对此，美国基于自身利益要么选择表面中立，要么站在巴基斯坦一边，反对阿富汗对“普什图尼斯坦”的主张。1954年，美国国务院助理国务卿亨利·拜罗德（Henry A.Byrode）向阿富汗驻美大使卢丁（M.K.Ludin）表示，他不明白阿富汗的主张有何逻辑性或正义性，美国希望阿富汗能改变态度以利于争端的解决。[21]对于美国偏袒巴基斯坦的立场，阿富汗非常不满，指责美国破坏了地区均势。阿富汗认为，美国与巴基斯坦是共谋。但阿富汗仍然试图利用美国对阿富汗保持中立的兴趣以从美国获得援助。[22]然而美国并不愿向阿富汗提供军援，认为巴基斯坦是美国的盟友，美国不能武装可能攻击其盟友的国家。[23]美国对巴阿两国这种厚此薄彼的政策显然是基于自身的利益而制定的，这也成为导致阿富汗逐渐向苏联靠拢的重要因素，而苏联也多次表示尊重和理解阿富汗在阿巴争端中的主张。
（四）大力援助阿富汗，但态度总体上偏消极
对于美国而言，确保阿富汗中立地位最重要的举措唯有对阿提供援助。美国对阿富汗的援助涉及经济、军事、技术和文化等领域。美国的目的在于，通过援助阿富汗的方式保持美阿之间的互动，增加美国势力在阿富汗的存在，以此抗衡苏联在阿富汗的势力和企图。冷战前中期，美国对阿富汗援助的总体态势表现为：冷战初期，美国对援助阿富汗态度消极，从50年代中期开始，作为对苏联在阿富汗势力急剧增强的回应，美国大幅度增加了对阿富汗的援助。而随着美苏冷战的缓和，从1963年开始，美国的援助又开始大幅度下降。1969年的《国家政策声明：阿富汗》指出，美国在阿富汗保持存在和影响力的方式有“经济援助项目、外交代表、适度的军事援助、和平队和宣传活动”[24]。由此不难发现，援助乃是美国对阿政策的主要内容，也是美国平衡苏联在阿影响的主要手段。1974年，美国国务卿基辛格访问阿富汗，在同阿总统外交政策顾问的会谈中他指出，美国在阿富汗的利益就是阿富汗的独立和主权，美国对在阿富汗处于任何的主导、排他或唯一地位都不感兴趣，阿富汗同北方邻国苏联保持友好关系是完全正常的，美国愿意在社会和经济方面给阿富汗提供帮助。[25]
虽然在冷战前中期，美国给阿富汗提供了大量援助，但其援助规模远远要少于苏联。美国历任政府对于阿富汗相对苏联处于天然弱势地位的看法都是一致的，这种看法导致了美国政府对援助阿富汗的态度总体上持消极立场，认为援助阿富汗难以取得多大效果，援助规模要保持在适度的范围内。1954年，艾森豪威尔总统在国家安全委员会第228次会议上陈述道：“我们不想把钱倾注到这个‘鼠穴’中，面对苏联的压力和侵犯，阿富汗明显的脆弱不堪。另一方面，如果阿富汗愿意站在自由世界一边，而不是仅仅为了自身利益在苏联和美国中间搞挑拨，那么我们也许会借此机会增加援助。”[26]艾森豪威尔的这段话反映出他对阿富汗在美苏之间搞平衡手段的不满，也可以看作是对阿富汗所奉行的中立外交政策的反对。直到1976年，美国国务院的一份“年度政策评论”还这样陈述道：阿富汗是“一个军事和政治上的中立国家，事实上依靠着苏联”，然而美国“不应该在任何方面为保护阿富汗许下承诺或承担责任”。[27]总的来看，美国对阿富汗的援助主要是基于制衡苏联在阿富汗的影响，试图通过援助这一杠杆与苏联争夺在阿富汗的影响力，以确保阿富汗的中立和独立，这也是冷战前中期美国对阿政策的目标所在。因此，美国对阿援助的主观意愿是不强的，更多地是因为受到第三方苏联援助的刺激而被动实施的援助行为。
（五）对阿富汗的援助重经济、轻军事
美国对阿富汗主要以经济援助为主，美国的援助主要用于阿富汗南部的基础设施建设，以及工农业和技术援助、教育和警察培训，但在对阿富汗的军事援助方面态度消极。可以说，美国在对阿军事援助上的表现最能反映出美国援助阿富汗的消极和保守态度。1954年的“阿富汗展望”报告就指出：“苏联在阿富汗的表现是对西方在中东和南亚行动的回击。如果阿富汗参加西方支持的防卫协定或接受西方大量的军事援助，苏联将会做出强烈的反应。”[28]
杜鲁门政府时期，美国对阿政策表现出保守的特点，而阿富汗马茂德政府则继续奉行战前的“第三国主义”和传统中立政策，并将加强阿美关系作为对外政策的支柱。“杜鲁门政府的阿富汗政策确立了美国对阿政策的一个基本原则，即无论何时何地，美国都要维持与阿富汗最低限度的联系，保持美国对阿富汗的影响力的存在，防止因过于刺激阿富汗而使其倒向苏联。”[29]虽然阿美关系于1948年升格为大使级，但对于马茂德政府时期阿富汗多次提出的经济和军事援助请求，杜鲁门政府态度消极，只向阿富汗提供了少量的经济和技术援助，而对军事援助的请求则予以拒绝。1946年，美阿达成兴修赫尔曼德河水利工程的协议，这是杜鲁门政府时期美国对阿经济援助的代表。由于美国没有给予足够的重视，这一工程耗资巨大、耗时较长以至于延绵数十年，引起阿富汗举国上下的不满。“但这一工程以及此后美国在阿富汗援建的其他项目表明在第二次世界大战前后阿富汗已经转向美国寻求经济和军事援助了。美国取代其他西方国家成为阿富汗的主要援助国。”1949年，阿富汗国家经济部长阿卜杜尔·马吉德（Abdul Majid Khan Zabuli）率团访美，向美国提出1.18亿美元的贷款请求[30]，这一请求被美国国务院转交给美国进出口银行负责，最后美国进出口银行只给阿富汗批准了2100万美元的贷款。[31]而在1948年底，马吉德就代表阿富汗政府向美国提出军事援助的请求，并警告说美国和苏联一旦爆发战争，苏联会占领阿富汗，而在美国的支持下，阿富汗可以和土耳其、伊朗、巴基斯坦建立地区安全协定，组成抵抗苏联的穆斯林阵线。美国国务院对此则认为，这一计划不可行，并且以提供军事援助需要军事主管部门授权等理由拒绝了这一请求。[32]此后，阿富汗首相马茂德访美再次提出军事援助请求，又被杜鲁门委婉拒绝。纵观杜鲁门政府时期，美国在援助阿富汗、帮助阿富汗经济和军事建设问题上的态度都显得非常冷淡和消极。艾森豪威尔政府时期，美国对阿政策逐渐趋于稳定，确立起援助阿富汗维持其中立地位的对阿政策。在1953年副总统尼克松访阿后，美国向阿富汗提供了1850万美元的商业贷款，但1955年美国又拒绝了为阿富汗第一个五年计划提供1亿美元贷款的请求。[33]肯尼迪政府时期，为了同苏联争夺对第三世界国家的影响力，1961年，美国国会通过了肯尼迪总统提出的“和平队”计划的法案，阿富汗有幸成为这一教育和技术援助计划的受援国。由于对阿富汗在阿巴冲突中的强硬立场以及阿苏接近的不满，肯尼迪政府又宣布无法向阿富汗提供阿“二五”计划所需的巨额贷款。
需要指出的是，尽管冷战前中期美国给阿富汗提供了大量援助主要是经济援助，但援助数额远远少于苏联所提供的。截至1978年，美国对阿富汗的经济援助只有5.33亿美元[34]，军事援助额几乎可以忽略不计。而苏联从1956年到1978年共向阿富汗提供了12.65亿美元的经济援助和12.5亿美元的军事援助。[35]这主要是因为冷战形势和美国自身力量发生变化。从1950年代中期开始，美国逐渐卷入并最终深陷越南战争的泥潭，由此导致美国元气大伤和总体实力的衰落，“从战后到60年代末，美国一直处在遏制苏联、对苏冷战的主动地位，70年代则发生了苏联转守为攻，美国受到来自苏联方面的强大压力，不得不进行战略收缩的情况”[36]，因此美国在60和70年代基本上已经无暇、无兴趣、也无足够能力关注和援助阿富汗这个非盟友国家，它所提供的援助也极为有限。“在宪政实验的每一年，美国对阿经济援助都在下降。”[37]阿富汗最终沦为苏联的附庸几乎是可以预见的。