卡特政府的对阿富汗政策
在冷战前中期，美国历届政府对阿富汗的基本政策都是通过向阿富汗主要提供经济方面的援助，制衡苏联在阿富汗的影响力，确保阿富汗的中立和独立地位。美国对阿富汗经济援助的基本政策从艾森豪威尔时期便确立下来，一直延续到卡特时期。卡特政府前期仍然推行对阿富汗经济援助的政策，苏联入侵阿富汗宣告了美国对阿富汗奉行的既定政策已然失败。由此，卡特政府后期对延续了二十多年的美国对阿政策框架做了根本性调整，开启了以后美国对阿政策持续十余年的援“叛”抗苏的新阶段。由于卡特政府后期实现了整个冷战期间美国对阿政策具有标志性意义的转变，因此本部分研究的卡特政府对阿政策主要指涉其后期的援“叛”抗苏政策。
（一）卡特政府对阿富汗政策的成因
1.苏联入侵阿富汗与卡特主义出台
1979年9月上台的阿明政权既无力对付国内蓬勃发展的反政府力量，又不肯俯首帖耳地服从苏联的指挥，人民民主党的统治已经岌岌可危。这都引起苏联的极大不安和忧虑。为防止丢失阿富汗这块战略要地，保住人民民主党政权的统治，苏联于12月底悍然发动了对阿富汗的军事入侵，从而开始了对阿富汗长达近10年之久的军事占领。但为了使出兵阿富汗师出有名，苏联政府对外重申了所谓的三个“理由”，即“一是应阿富汗政府邀请；二是符合联合国宪章；三是根据苏阿友好条约”[58]。
对于苏联入侵阿富汗的动机，国际社会的看法大不相同，基本可以分为两种不同的观点。一种观点是“防御说”，即认为苏联的动机主要在于巩固在阿富汗多年经营的成果，防止南部边境出现一个受美国等国支持的伊斯兰原教旨主义敌对政权，从而危及中亚各穆斯林共和国的安全。长期担任苏联驻美国大使的多勃雷宁（Anatoly Dobrynin）就持“防御说”的观点。他在回忆录中分析说：“阿富汗国内局势的发展严重威胁了苏联南部边境地区的安全。这种局面能够被美国通过建立和扶持一个不友好的阿富汗政权来对付我们，因此立即派兵进入阿富汗以阻止这种危险的发展十分必要。”[59]其实，在苏联入侵阿富汗以前，苏联就已经意识到美国等国支持阿富汗反政府武装的问题。1979年3月，勃列日涅夫在苏共中央政治局的一次会议上就将导致阿富汗国内局势紧张的矛头指向美国，“可以完全有理由推断，无论是在阿富汗，还是在其邻国，其中包括中国，所有这些事件都是美国一手指挥的。中国、巴基斯坦、伊朗扮演的远远不是最后的角色”[60]。关于苏联侵阿动机的另一种观点则是“进攻说”，认为苏联的目的在于南下印度洋，夺取伊朗和巴基斯坦，威胁霍尔木兹海峡。[61]无论是“防御说”还是“进攻说”，都有一定道理。就当时阿富汗形势的发展来看，阿富汗对于苏联具有多重意义，苏联在阿富汗的主要利益集中表现在地缘政治、国家安全和意识形态三个方面，地缘政治利益决定了苏联侵阿具有进攻性的特征，而国家安全利益又决定了其防御性的特征，因此苏联侵阿的动机应该是进攻性和防御性兼而有之。卡特政府基本上持“进攻说”的看法，总统国家安全事务顾问布热津斯基认为，“问题不在于勃列日涅夫进入阿富汗的主观动机，而在于苏联军事力量进入到紧靠波斯湾的位置的客观后果”[62]。卡特政府的这种判断直接影响了美国在苏联侵阿后的阿富汗政策。
鉴于苏联入侵阿富汗已经威胁到美国在中东地区的战略利益，卡特政府不仅多次对苏联的入侵行径进行强烈的谴责，而且积极制定对策。1980年1月4日，卡特发表电视讲话时说，苏联对阿富汗的军事入侵和占领，威胁了包括美国在的所有国家的安全，“全世界不能袖手旁观，不能容许苏联这一行动不受惩罚”，“我们必须认识到阿富汗在战略上相对的稳定与和平所具有的重要意义。一个被苏联占领的阿富汗既威胁到伊朗，也会威胁巴基斯坦，并且也是苏联可能进一步控制世界上主要石油供应地的垫脚石”，“如果苏联因为这次入侵的最后得逞而受到鼓励；如果他们能维持对阿富汗的统治并把控制范围扩展到与之毗邻的国家，那就将改变世界上稳定的、战略的与和平的均势状态，进而威胁到世界上所有国家的安全，当然也包括美国和我们的盟友及友邦”。[63]卡特的讲话表明，苏联入侵阿富汗已经威胁到美国在中东地区的战略利益，他的这一看法在同年1月23日的国情咨文中得到进一步的发展，这被视为卡特主义的出台。卡特在国情咨文中宣称：“让人们一清二楚地了解我们如下的立场，任何外部势力企图掌握波斯湾地区控制权的尝试都将被看作是对美利坚合众国切身利益的进攻，这种进攻将被包括军事力量在内的一切必要手段击退。”[64]
由于冷战开始以来，在美国的全球战略棋盘中，西欧和远东是最重要的两个战略地区，所以卡特主义的出台标志着美国首次将中东波斯湾地区提升到和西欧、远东同等重要的战略位置。1978—1979年，中东地区格局发生了重要变化。伊朗爆发了伊斯兰革命，1979年2月，作为美国盟友的伊朗巴列维国王下台，宗教领袖霍梅尼（Ruhollah Musavi Khomeini）接管政权，伊朗政府一改同美国的友好同盟关系，将美国视为头号敌人。同年11月又发生了伊朗伊斯兰学生占领美国驻伊大使馆和扣留人质的外交事件。伊朗政局的变化和美伊关系的恶化与断交，打断了美国自二战后以来在中东所营造的防御体系中的重要一环，美国遏制苏联南下的政策遭到沉重打击。随之发生的苏联入侵阿富汗事件更刺激了美国的神经，强化了美国对苏联南下政策的认识，因此苏联入侵阿富汗直接导致了卡特主义的出台。美苏持续了整个70年代的冷战缓和局面结束，美国对苏联再次转向遏制战略。在此背景和卡特主义理念的指导下，美国政府重新调整了对阿富汗政策，从原来以对阿富汗提供经济援助为主，转变为从财政和军事等方面援助阿富汗各种反政府的叛乱势力。
2.美国国内大都不赞成对苏联侵阿采取直接的军事行动
苏联侵阿后，卡特政府采取了一系列制裁措施，却没有对苏联采取军事行动，因为美国政府内部和公众舆论虽然反对苏联对阿富汗的侵略，但大都主张和平解决问题，不赞成对苏联采取直接的军事行动。卡特本人就曾表示“参战是不可行的”，除此之外，秘密行动计划是惩罚苏联人的最佳方案。[65]国会参议员爱德华·肯尼迪也提出了和平解决阿富汗问题的四点计划：美国和苏联应一致同意不干涉阿富汗内政；由目前的阿富汗政府建立一个政教联合的政府；苏联应在1980年年底以前从阿富汗撤出一切军事力量；美国和苏联应一致同意保证阿富汗的独立和不结盟地位，并且绝不同阿富汗新政府结成军事联盟。[66]爱德华·肯尼迪的这四点计划可以说集中代表了美国国内要求和平解决阿富汗问题的观点。在对苏制裁、谴责和施压的同时，卡特政府又以武器和资金秘密支持阿富汗抵抗运动，希望使苏联陷入阿富汗战场不得不撤军。援助阿富汗抵抗运动标志着卡特政府对美国长期以来奉行的对阿经济援助政策的重大调整，由此阿富汗成为美苏对抗的一个真正战场。
3.苏联侵阿后扶持的阿富汗政府完全成为苏联的傀儡
冷战前中期，阿富汗始终有一个中央政府，基本上坚持中立、不结盟的外交政策，因此美国对阿政策就是通过经济援助的方式与苏联争夺在阿影响力，确保阿富汗的中立和独立，这种政策一直持续到阿富汗“四月革命”后的一段时期。由于阿富汗穆塔基政权强烈的亲苏仇美情绪，美国对阿经援已不可能产生它应有的效果，特别是苏联侵阿后扶持的阿富汗政府完全成为苏联的傀儡，阿富汗已成为以苏联为首的社会主义大家庭中的一员，甚至被阿富汗人自己称为“苏联的第十六个加盟共和国”。一个独立和中立的阿富汗不复存在，这是卡特政府万万不愿意看到的结果，美国传统对阿经援政策遭到重大挫折，经济援阿的政策被迫终止，代之以援助反阿富汗政府、反苏联的抵抗运动力量，卡特政府的最终目的还是希望能重新恢复阿富汗的独立和中立，这不仅符合美国的利益，也是整个冷战时期美国对阿政策的目标所在。
4.阿富汗人民对苏联侵略进行抵抗
阿富汗人民民主党是一个由思想狂热的小知识分子、小职员和低级军官组成的激进政党，在政治上非常幼稚。“四月革命”后上台的人民民主党完全背离本国国情，生搬硬套地把一些革命辞藻和苏联的模式实践运用在阿富汗传统的社会里，进行了一场“以苏为师”的社会主义革命实验。人民民主党推行的内外政策引起了阿富汗人民的强烈不满，激进的改革措施也极大地冲击了阿富汗传统的社会结构和宗教、部落及宗族势力，部落和宗教首领同声谴责，认为人民民主党政权出卖祖国，背叛伊斯兰教，企图使阿富汗“苏联化”。就在“四月革命”发生仅两个月即1978年6月，阿富汗东部的一些地区就出现了最早的反政府武装活动。到1979年底，阿富汗全国26个省中的18个省都出现了规模不等的反政府武装斗争。[67]同时，阿富汗的反政府力量还在巴基斯坦和伊朗建立活动基地，并得到这两个国家的大力支持。由于苏联的入侵，阿富汗反政府力量的斗争从反对人民民主党政权扩大为抵抗苏联侵略。
苏联入侵阿富汗后，卡特政府在制定对阿富汗政策时深信阿富汗人民会对苏联的侵略进行抵抗，会继续反抗苏联扶持下的人民民主党政权的统治。美国著名保守派智库传统基金会（Heritage Foundation）在1980年2月发表报告指出，考虑到苏联在阿富汗的扩张态势可能会持久化，美国必须支持外部势力、训练阿富汗的反叛者并向其提供武器装备。巴基斯坦可以作为美国援助反叛者的中介。报告还建议，美国提供的军事援助应该是防御性的，要使抵抗力量能阻止苏联向山区和农村推进。[68]美国中央情报局在1980年3月的一份报告中分析指出：“对于阿富汗统治者而言，要在阿富汗众多的民族中创造一个国家统一的观念历来都是一个具有挑战性的难题。阿富汗是一个部落社会的国家，有20多个拥有不同背景和文化的民族群体，这些群体唯一的共同之处就是遵循伊斯兰法律、崇尚军事以及不信任政府……阿富汗虔诚的穆斯林和高度独立的部落民众都认为人民民主党政权是共产主义的、无神论的、亲苏的政府。新政府推行的改革措施更坚定了人们的这一信念，这些措施被认为是要取代建立在伊斯兰教和家族、部落和部族忠诚基础上的传统社会结构。”[69]
由此，中央情报局得出结论说，苏联的入侵加剧了人们的这种担心，“为起义的烈火添加了更多的燃料”。在同年9月的一份报告中，中央情报局分析了阿富汗社会的传统部落方式与反苏倾向之间的关联性，指出伊斯兰教义和更古老的部落传统是阿富汗部落民众的信仰和行动指南，他们将任何对传统生活方式的改变都视为是错误的，无论是共产主义还是西方的现代思想都被他们看作是一种威胁。[70]可以说，中央情报局提供的上述情报给美国政府对阿政策的制定提供了有意义的参考，正是由于认识到阿富汗的部落社会特性和伊斯兰教传统，卡特政府相信苏联对阿富汗的入侵和占领必然会招致阿富汗社会上比较普遍的抵抗，而阿富汗的抵抗运动正好为美国提供了削弱、遏制苏联的机会，因此卡特政府在阿富汗“四月革命”后不久就开始积极谋划秘密援助阿富汗的反叛和抵抗力量。
（二）卡特政府对阿富汗政策的内容
1.卡特政府对阿富汗政策的转变
冷战时期美国对阿富汗政策发生重大变化是在阿富汗1978年“四月革命”尤其是苏联1979年12月入侵阿富汗之后。从1978年“四月革命”到1979年2月美国驻阿大使遇害这段时期内，卡特政府的对阿政策基本上延续了以经济援助为主的方针。然而，此时期美阿关系由于阿富汗穆塔基政权亲苏仇美也不断走向恶化。美国驻阿大使遇害后，卡特政府基本上中止了对阿富汗提供经济援助的既定政策，并且开始初步对阿富汗反政府武装提供一定的援助。苏联入侵阿富汗后，援“叛”抗苏便成为卡特政府对阿政策的重要手段。
卡特政府对于“四月革命”事件最初采取了冷静观望的态度。在政变的第一天，美国国务院就对政变的性质做出初步评估，关于谁发动这次政变以及苏联在政变中的作用和态度如何，美国都不清楚。[71]国务院基本上倾向于认为“没有证据表明苏联卷入了政变”[72]，也没能对阿富汗新生政权的共产主义性质做出结论，因此美国并没有中止或削减对阿富汗的各项援助。美国表示将同塔拉基政权保持友好关系，并提醒说美国长期以来是支持阿富汗的独立和不结盟的外交政策的。很快“美国承认了共产主义政府，一直到1979年2月美国都同这个政府维持着正常的外交关系，已有的经济援助纽带也得到保持但没有扩大”[73]。时任美国国务卿的万斯（Cyrus Roberts Vance）对此认为：“我们若要在喀布尔保持一定的影响，最好是继续提供有限的经济援助；如果中立援助或者拒绝给予承认，几乎可以肯定，只会削弱我们在喀布尔的地位。”[74]国务院助理国务卿桑德斯（Harold H.Saunders）在给万斯的一份备忘录中也持相同的看法。他就“四月革命”后的阿富汗形势分析道，“我们需要综合考虑新领导层所带有的民族主义和共产主义的因素，努力避免推动新政权进一步拥抱苏联”，“一旦这个政权控制了阿富汗的政府和领土，我们就要借机向它表明我们愿意与之保持外交关系的”，“除了我们的大使馆，我们在阿富汗还有美国国际开发署开展的大量项目，有大约45个美国家庭以及95个和平队志愿者……然而，在当前阶段，我认为我们不应该主动减少美国官方在阿富汗的存在”。[75]阿富汗“四月革命”发生两个月后亦即1978年6月，卡特总统在给美国盟友伊朗国王巴列维（Mohammad Reza Pahlavi）的信中仍然这样认为：“苏联控制阿富汗是对自由世界严重威胁的一个发展……我们接下来要共同致力于确保阿富汗领导人保持不结盟政策……我相信，一定程度上我们能限制阿富汗对苏联的依赖并扩大它同世界其他国家的联系。”[76]万斯和卡特的观点表明，在穆塔基政权初期，卡特政府对阿政策还在延续冷战前中期以来的基本方针，主要还是希望能通过对阿经济援助使它不至于完全倒向苏联。
然而，阿富汗“四月革命”后上台的穆塔基政权对外奉行对苏一边倒的外交政策，对美国和西方更表现出仇视的态度。穆塔基政权的对外政策背离了美国的意愿，尤其是当1979年2月美国驻阿大使阿道夫·杜布斯（Adolph Dubs）被反政府武装分子绑架遇害后，美阿关系彻底恶化。美国就大使遇害一事向苏联和阿富汗提出抗议，同时削减了大部分对阿富汗的经济援助，也拒绝批准新的援助并撤出了和平队，美国驻阿使馆人员也大量裁减，不再向阿富汗派驻大使。阿明上台后，美国同阿富汗进行了接触，但苏联的入侵很快就打断了美阿关系改善的可能。
苏联对阿富汗的侵略引起了国际社会的广泛谴责和抗议，其中美国的反应尤为强烈。由于苏联入侵阿富汗已经威胁到美国在中东地区的战略利益，就在阿明政权被推翻的第二天，卡特通过热线向勃列日涅夫发出了一封措辞强烈的信件，对苏联进行了谴责：“我相信你已经充分权衡了苏联在阿富汗的行动所带来的结果，我们将此视为是对和平的明显威胁。你应该明白这些行动标志着我们的关系根本和长期的转变……我们认识到极大的严重性，这是自入侵匈牙利和捷克斯洛伐克以来，苏联第一次对另外一个国家采取的直接军事行动……我敦促你立刻采取积极行动撤出军队，停止对阿富汗国内事务的干预。如果情势不能马上得到解决，我们两国多年来所推动的更为稳固和富有成效的关系将会受到削弱。”[77]在给卡特的回信中，勃列日涅夫为苏联的入侵行动做了辩解，表示不同意卡特对阿富汗国内事态的评估，并且说“只要阿富汗向苏联提出请求的理由不存在了，我们准备从阿富汗领土全部撤出苏联有限数量的军队”，这就间接拒绝了卡特要求苏联立即撤军的建议。[78]卡特政府内部在苏联侵阿后很短的时间内就如何应对阿富汗局势基本上达成了广泛共识：对苏联的入侵做出强烈反应，采取广泛的措施或政策来对付苏联，“使苏联的卷入尽可能地付出沉重的代价”[79]。至此，卡特政府对阿富汗政策彻底改变了冷战开始以来美国历届政府对阿经济援助的传统做法，代之以秘密援助阿富汗抵抗运动，并从政治、经济等多个方面和层面对苏联施加压力和实施制裁。(https://www.daowen.com)
2.苏联入侵阿富汗后卡特政府对阿富汗政策的内容
苏联入侵阿富汗以后，卡特政府通过政治、外交、经济以及准军事等手段进行回应，这样就构成了其对阿富汗政策的总体框架：在政治和外交方面对苏联进行谴责和施压，谋求政治谈判解决阿富汗问题；在经济方面对苏联进行制裁；采取准军事行动，秘密援助阿富汗抵抗运动抗击苏联和阿富汗政府。如果说对苏制裁是卡特政府对阿政策的公开外交手段，那么援助抵抗运动就构成了对阿政策的隐蔽行动方略。卡特在1980年1月26日致勃列日涅夫的信中重申了美国对阿富汗的政策态度，他指出：“对于喀布尔政府敌视苏联或者与美国结盟，我们都没有兴趣，一个中立、不结盟和独立的阿富汗符合我们彼此的利益，也有助于地区平衡。”[80]卡特政府对苏制裁以及援助阿富汗抵抗运动就是致力于迫苏撤军和恢复阿富汗独立、不结盟地位的手段，也符合美国对阿富汗政策的一贯目标。
（1）卡特政府对苏联施压和实施制裁：
面对苏联对阿富汗的入侵和占领，美国政府内部以国家安全委员会为主进行了多次讨论，最终确定了应对苏联入侵阿富汗的三种基本形式，包括“对苏联进行制裁；制定一项原则，把该地区的安全与美国的安全相联系，并且为形成一项地区性安全结构做出美国方面的努力；在原则和国防预算两个方面加强美国力量的更新”[81]。为迫使苏联从阿富汗撤军，卡特政府一方面与苏联进行政治谈判，寻求政治解决阿富汗问题，另一方面对苏联实施了广泛且严厉的制裁，并推动国际社会共同对苏联进行谴责和施压。
第一，卡特政府积极争取国际合作，发动对苏联的舆论攻势，给苏联施加道义压力。卡特政府不仅和欧洲盟国进行磋商，还与罗马尼亚、南斯拉夫和巴基斯坦以及一些伊斯兰国家领导人交换看法，卡特政府还有意夸大苏联侵阿所带来的威胁，以争取国际社会对美国立场的支持。同时美国还推动在联合国对苏联进行谴责。联合国安理会召开紧急会议，提案要求外国军队立即无条件撤离阿富汗。联合国还举行紧急特别会议讨论苏联对阿富汗的入侵，大会以104票赞成、18票反对通过了谴责苏联行动的《阿富汗局势及其对国际和平与安全的影响》的决议，其中内容包括“呼吁所有国家尊重阿富汗的主权、领土完整、政治独立和不结盟性质，不对该国内政进行任何干涉”，“要求立即无条件地从阿富汗完全撤出外国军队，使阿富汗人民能够在没有任何外来干涉、颠覆、胁迫或限制的情况下决定他们自己的政体和选择他们的经济、政治和社会制度”。[82]很明显，这个决议非常符合美国的意愿。1980—1987年，联合国每年都通过类似的决议。[83]苏联对阿富汗的侵略还招致伊斯兰世界的普遍谴责。
第二，卡特政府宣布对苏联实行全面制裁。对于苏联的侵略行为，卡特政府内部基本都支持对苏联采取严厉和全面的制裁、惩罚措施，仅在个别制裁措施上存有争论。在反击苏联侵阿问题上，布热津斯基被公认为对苏强硬的鹰派，他在日记中这样写道：“假如我们能早一点采取强硬态度，假如我们把我们的界线划得更清楚一点，假如我们进行我多次建议过的那种谈判，也许苏联不至于会采取这种估计错误的行动。形势发展到今天，在今后相当长的一段时间内美苏关系不能不受到挫折。已经发生的事无可挽回，但是如果在最初阶段我们能让苏联更好地看到我们的决心，从而阻止他们的行动，那么局面会更好些。”[84]布热津斯基所说的向苏联展示美国的决心，主要体现在美国对苏采取的一系列制裁措施上。这些制裁措施主要包括：召回美国驻苏大使，延缓新领事馆的开放，暂时停止美苏之间的一切官方交往，包括已达成的文化、科技和经济交流；参议院推迟审核美苏第二阶段限制进攻性战略武器条约；对苏实行部分粮食禁运；削减苏联在美国海域内捕鱼的特权；严格限制向苏联出口可能用于军事范围的高技术项目；退出1980年7—8月将于莫斯科举行的奥运会，游说其他国家效仿美国抵制这一届奥运会。此外，卡特政府还采取措施加强美国的军事实力，并积极筹建对付波斯湾危及的快速反应部队，试图加强美国在波斯湾地区的军事存在。卡特政府为制裁苏联所采取的一系列措施以及在国际社会广泛开展的宣传工作，使美苏关系急剧恶化，也没有取得美国所希望看到的效果。直到卡特总统任期结束，苏联也没有从阿富汗撤军，反而继续增兵，同阿富汗政府军一起镇压抵抗运动游击队，阿富汗政府对苏联的依附也大大加深。
（2）卡特政府向阿富汗抵抗运动提供援助：
在对苏制裁、谴责和施压的同时，卡特政府又以武器和资金秘密支持阿富汗抵抗运动，希望借抵抗运动之手打击苏联，迫使苏联从阿富汗撤军。卡特政府多次重申要让苏联为它的侵略行径付出代价，对阿富汗抵抗运动提供援助就是美国旨在让苏联付出代价的重要行动。援助阿富汗抵抗运动是卡特政府对美国在冷战前中期所奉行的对阿经援政策的重大调整，阿富汗因此成为美苏冷战较量的一个热点。
在卡特政府时期，援“叛”抗苏政策的形成经过了一个比较短暂的时期，这一政策最早在阿富汗“四月革命”后不久就已经酝酿了。如前所述，卡特政府在阿富汗“四月革命”后仍然继续向阿富汗提供经济援助，试图确保新上台的人民民主党政权能坚持阿富汗的中立外交传统。但同时在布热津斯基的主张和推动下，美国也开始对阿富汗的反政府力量提供秘密援助。布热津斯基坚持认为，“四月革命”这一政变事件是苏联实现其在西南亚霸权计划的步骤，接下来苏联会将阿富汗纳入苏联的轨道并通过政治和军事行动使波斯湾产油国屈服，因此他极力主张采取隐蔽行动挫败苏联在阿富汗和西南亚的野心。[85]卡特政府推行的两手策略其实正是万斯和布热津斯基在对阿政策制定上产生分歧的结果。1978年9月，美国参议院通过的一项修正案规定，禁止向阿富汗提供财政援助。同年年底，布热津斯基说服卡特赋予他领导的国家安全委员会特别协调委员会以独立于中央情报局的司法管理权，这使他得以采取许多秘密步骤在阿富汗同苏联相对抗。[86]1979年1月美国驻阿大使杜布斯在发给国务院的一封电报中，就向国务院提出支持阿富汗反政府组织力量的请求。[87]
随后杜布斯的遇害直接推动了卡特政府对阿富汗反政府武装和阿富汗政府即人民民主党政权的态度的转变。“卡特总统在1979年7月3日签署了一项指令，批准援助阿富汗共产主义政权的反对者”[88]，这就是所谓的“旋风行动”计划，不过此时的援助仅限于医疗和宣传等方面，不涉及军事援助。布热津斯基在1998年接受采访时对这项隐蔽行动做过这样的评价，他说：“我们并没有推动俄罗斯人去干预，但我们故意增加了他们如此行动的可能性……这项秘密行动是一个绝妙的主意。它产生了吸引苏联人进入阿富汗陷阱的效果……苏联军队一正式越过苏阿边界，我就给卡特总统写道，‘我们现在有机会给苏联一个越南战争了’。”[89]杜布斯大使的遇害不仅使美阿关系严重恶化，而且在一定程度上导致了卡特政府对阿富汗政策的调整，卡特政府加强了在阿富汗的隐蔽行动，援助反政府武装对抗阿富汗政府的政策思路开始形成，12月的苏联侵阿事件则使这一政策得到进一步强化，并从援助反政府武装对抗、颠覆阿富汗政府发展为抵抗苏联侵略，从在非军事方面提供援助扩大到提供武器援助。正如评论所说，“鉴于美国对阿富汗穆斯林游击队的支持在（苏联）侵略以前就已经出现，那么对于侵略本身导致的（美国对游击队）军事援助项目的迅速增长的情况，这就不足惊讶了”[90]。
面对苏联对阿富汗的侵略，卡特总统很快就要求中央情报局局长特纳（Stansfield Turner）制定支援阿富汗穆斯林游击队抵抗苏联侵略的隐蔽行动计划，据此美国开始向阿富汗反政府武装提供武器装备和其他军事设备。苏联入侵阿富汗的第二天，布热津斯基在给卡特的备忘录中就表达了将阿富汗变为苏联的越南的想法：“然而，我们对于阿富汗成为苏联的越南也不要太乐观，这是因为：阿富汗游击队员组织性差，缺乏领导；不像北越那样，他们没有避难所，没有有组织的军队，也没有中央政府；他们也几乎没有外国的援助，相反苏联和中国的武器大量流入到越南人手中……”[91]为了改善阿富汗抵抗运动的处境，布热津斯基在备忘录中进一步提出了几点初步措施：“让阿富汗抵抗运动继续下去是必不可少的，这意味着向叛乱者提供更多的资金、武器装备以及技术建议；为了使上述措施成为可能，我们必须让巴基斯坦安心，鼓励它帮助叛乱者。我们需要重新审视对巴基斯坦的政策，给它提供更多的保证和武器援助，我们对巴基斯坦的安全政策不能受我们的防止核武器扩散政策的限制；我们还要鼓励中国去帮助叛乱者；在宣传战方面以及援助叛乱分子的隐蔽行动上，我们还应该与伊斯兰国家保持合作……”[92]以后的事实证明，布热津斯基提出的这几点措施成为美国援助阿富汗抵抗运动的指导性纲领，也是卡特政府阿富汗政策调整的重要文件，以沙特阿拉伯、埃及为代表的阿拉伯国家和巴基斯坦以及美国的西方盟国都成为美国援“叛”抗苏政策的重要依靠力量。在美国援助阿富汗抵抗运动的行动中，需要同时解决三个紧密联结的问题：武器运输通道问题、资金赞助问题和武器供应问题，而巴基斯坦、埃及和沙特阿拉伯三国对于美国解决上述问题发挥了至关重要的作用。
第一，沙特阿拉伯扮演了重要的资金赞助者角色。沙特阿拉伯与美国自二战期间建交以后，两国在政治、军事和经济领域的关系发展迅速，富含石油资源且与共产主义意识形态对立的沙特阿拉伯逐渐成为美国在中东举足轻重的战略伙伴，作为石油富国的沙特阿拉伯对美国在阿富汗隐蔽行动的支持主要体现在资金援助上。在布热津斯基的推动下，美国和沙特阿拉伯达成了一项协议，“沙特阿拉伯同意提供和美国对阿富汗穆斯林游击队援助等额的资金”[93]，这项协议可以说奠定了卡特和里根政府援“叛”抗苏政策的经济基础。
第二，埃及扮演了重要的武器供应者角色。卡特政府秘密要求埃及总统萨达特打开60—70年代苏联存留在埃及的武器仓库，以做好准备将各种苏式武器运给阿富汗抵抗组织。1970年代以前，纳赛尔总统时期的埃及与苏联关系友好亲密，苏联向埃及提供了大量军事援助，但20世纪70年代以后两国关系严重恶化，1976年，“苏、埃友好条约的废除，使两国关系完全破裂”[94]。埃及转而向美国靠拢，基本上享受到美国盟友一样的待遇，成为美国在中东的又一战略支柱。由于埃及长期以来接受苏联的军事援助，储存了大量来自苏联的武器装备，因此埃及成为美国援助阿富汗抵抗运动不可或缺的武器来源国。面对苏联在阿富汗的侵略，埃及政府采取强硬的态度予以回应，不仅提议向阿富汗反叛者提供军事训练和援助，还降低了与苏联的外交关系。[95]当时的埃及总统萨达特就认为，阿富汗人是抵抗苏联的伊斯兰兄弟民族。他公开宣称，只要有必要，埃及人必将援助阿富汗人到底。[96]美国之所以重视埃及的作用，原因是卡特政府在向阿富汗抵抗运动提供武器装备问题上非常谨慎，尽可能不提供美国自己制造的武器，而是在国际军火市场上购买苏式武器或其他武器，显然埃及很符合这一条件。
第三，巴基斯坦扮演了提供武器运输通道和进行物资分配的关键角色。除了资金供应和武器提供的问题，美国还面临着如何将武器装备运送到阿富汗游击队手中以及怎样更好地为游击队提供军事和技术培训的问题，由此巴基斯坦的角色得到凸显。阿富汗与苏联、中国、伊朗和巴基斯坦四国毗邻。如前所述，1972年2月以后的伊朗霍梅尼政权与美国关系非常紧张，美伊之间还爆发了人质危机事件，迟迟没能解决。虽然伊朗对苏联一样敌视并且伊朗也大力支持阿富汗抵抗运动，但美国要从伊朗开辟武器运输通道是根本不可能的。中国与阿富汗的边界线太短，且紧邻苏联，交通不便，安全风险大，中阿边境也不适合作为向阿富汗抵抗运动提供武器的通道。从任何方面来看，巴基斯坦都最适合作为阿富汗抵抗运动的后方基地和运输通道，况且苏联入侵阿富汗以及一个敌对的阿富汗亲苏政权的存在本身就对巴基斯坦的安全构成极大的威胁。不过此时的美巴关系正陷入僵局。美巴关系从60年代中期逐渐走向恶化。及至卡特政府，美国对巴基斯坦的人权状况和齐亚·哈克（Muhammad Zia-ul-Haq）军政府的上台都极为不满和反感，美国也极力反对巴基斯坦的核研发并对之施加制裁，终止了对巴基斯坦的所有经济与军事援助，同时期美国和巴基斯坦的敌对国印度的关系却得到了迅速提升，这些因素也反过来刺激了巴基斯坦对美国的不满情绪。就在苏联入侵阿富汗的前一个月，美国驻巴大使馆和两个文化机构被巴基斯坦民众焚毁，美巴关系几乎降到低谷。苏联对阿富汗的入侵以及阿富汗人民民主党政权的亲苏政策对巴基斯坦构成了严重的安全威胁，因此巴基斯坦对阿富汗抵抗运动持支持态度，这使得巴基斯坦成为唯一能直接服务于美国利益的国家。可以说，苏联对阿富汗的侵略为美巴关系改善提供了契机，双方在抵制苏联势力扩张上再次找到了利益交汇点。美国为了获得巴基斯坦对美国主导的援“叛”抗苏政策的支持，主动采取了改善美巴关系的措施。就在苏联入侵阿富汗的第二天[97]，卡特就致电巴基斯坦总统齐亚·哈克表示要向巴提供援助。不过据报道，哈克对此反应惊讶和冷淡。[98]两天后，布热津斯基在一个电视节目上公开表示，他被授权重新确认美巴1959年签署的双边协定的效力。根据该协定，如果巴基斯坦受到攻击，美国可采取适当行动“包括动用武力”去保卫巴基斯坦。卡特在1980年1月4日的电视讲话中又表示说，“我们将向巴基斯坦提供军事装备、食物和其他援助以应对来自北方急剧上升的威胁、保卫它的独立和国家安全”[99]。随后美国提出在1980年和1981年两年内向巴提供4亿美元的一揽子援助计划，不过这个数额显然很令巴方感到失望。齐亚·哈克将这个援助计划称为“几粒花生”，他还表示，“4亿美元换不来巴基斯坦的安全，只会招致苏联对巴更多的敌意，毕竟苏联在这一地区的影响力要比美国大得多”[100]。
为了尽快改善美巴关系、争取巴对美国援“叛”抗苏政策的有力支持，1980年1月底，布热津斯基率代表团前往巴基斯坦会见齐亚·哈克。双方几经讨论，最后哈克终于答应了为美国提供运输通道的要求，美国也同意哈克提出的条件：在此后的6年中向巴基斯坦提供32亿美元的援助，并且这些武器装备、军需物资到达巴基斯坦后，要由巴基斯坦的“混合军事情报委员会”[101]全权负责将其分发给阿富汗抵抗运动游击队。[102]美巴两国在援助阿富汗抵抗运动问题上达成一致为卡特政府援“叛”抗苏政策顺利付诸实施创造了最重要的条件，在接下来对阿富汗抵抗力量的国际援助行动中，美国和巴基斯坦在其中发挥的作用无疑也是最主要的。
在卡特政府最后一年任期内，美国援“叛”抗苏政策已经形成并真正付诸实践。具体来讲，在这一政策指导下的秘密行动主要由美国中央情报局负责执行，美国和沙特阿拉伯主要提供资金、埃及等国主要提供武器、巴基斯坦则为阿富汗抵抗运动提供庇护所和运输通道，首先是中央情报局利用美国和沙特阿拉伯等国提供的资金在国际军火市场上购买武器装备，其中也包括埃及等国储存或生产的苏式武器，中央情报局再将这些武器装备转运至巴基斯坦，最后由巴基斯坦军事情报部门负责运送、分发给各抵抗组织。在美国精心编织的援助阿富汗抵抗运动的网络中，有许多国家都不同程度地参与或卷入其中，不过美国、巴基斯坦、沙特阿拉伯和埃及四国是这一网络能得以顺利运转的四个最重要的支柱。借助这一网络，美国等国向阿富汗抵抗运动提供了大量的武器装备、资金以及其他方面的援助，中央情报局还同巴基斯坦军事情报部门一起为游击队员提供军事指导和作战培训，美国还积极插手阿富汗抵抗运动的内部矛盾问题，推动各抵抗组织和党派间的联合、壮大抗苏力量。到1980年7月，美国对阿富汗反政府武装的援助金额已经从苏联入侵前的50多万美元增加到几千万美元，到1981年初卡特任期结束时，美国提供的武器装备等的援助已上升到近1亿美元。[103]
（三）关于卡特政府对阿富汗政策的评价
在卡特政府任期内，美国对阿富汗政策发生了重大变化。整个冷战期间，美国对阿政策就是以卡特政府时期为分水岭。卡特政府一改对阿经济援助的传统政策，转而推行援“叛”抗苏政策，这符合当时阿富汗形势的变化。这一政策也被继任的里根政府采纳和发展，特别是由于美国对苏推行的政治、经济等方面的诸多措施并没能实现使苏联撤出阿富汗的目的，援助阿富汗抵抗运动就成为80年代美国在阿富汗问题上的主要政策。卡特政府时期的美国对外政策具有过渡性特征，在70年代末至80年代初，美苏关系的基本格局已由缓和转变为对抗，阿富汗则成为美苏对抗的一个重要战场，卡特政府时期美国前后截然不同的阿富汗政策也是美苏关系演变的体现和结果。
卡特政府援助阿富汗抵抗运动是策略性而非战略性的政策选择，因为它对抵抗力量击败苏联的入侵这种结果并没抱多少希望，“从当时的情况来看，胜利不仅仅是一种遥远的幻想，而且是一个残酷的玩笑。美国政府还担心如果在阿富汗太过咄咄逼人，那就有可能激怒莫斯科”[104]，因此卡特政府向阿富汗抵抗运动提供援助，就是希望借抵抗运动之手对苏联的占领进行“袭扰”，使苏联面临更多的困难和麻烦。卡特政府给抵抗运动供应的武器大多是在国际军火市场上购买的苏式武器，并且是通过第三国输送和转交给抵抗运动的，这说明美国并不愿意给抵抗运动提供相对先进的美式武器，甚至也不希望同抵抗运动发生直接联系，这反映出美国不愿意为了一个非盟友的第三世界小国而同苏联发生直接的军事对峙。美国国务卿万斯关于阿富汗问题的谈话对此做了最好的说明：苏联入侵阿富汗对该地区构成潜在威胁，严重威胁到美国及其盟国来自这个地区的石油供应通道。这个地区的和平与稳定对于美国及其盟国极其重要。美国谋求的是要苏联撤出阿富汗并制止其做出新的冒险行为。但对苏联采取的行动完全不应影响美国为和平解决区域性紧张局势而进行的谈判。[105]从万斯的谈话中不难看出，卡特政府在援助阿富汗抵抗运动的同时，又力图不过分刺激苏联、努力确保美苏关系基本格局的稳定，即要同苏联“寻求建立共同的行为准则以降低发生冲突的风险”[106]。
就当时来看，卡特政府任期最后一年推行的对阿政策并没有取得成效，无论是对苏联施压、制裁还是援助抵抗运动，都未能迫使苏联从阿富汗撤军，阿富汗政府对苏联的依赖却日益加深，阿富汗完全沦为苏联的附庸国。卡特在1980年总统大选中的失利也与其在处理阿富汗问题上的效果不佳有一定关系。不过，卡特政府对阿政策的基本方针为里根政府所继承，奠定了80年代美国对阿政策的基调。