奥巴马政府对阿富汗政策的影响及其前景展望
（一）奥巴马政府对阿富汗政策的影响
奥巴马政府上台以来，根据情势变化通过政策宣示和实际操作两个层面对其阿富汗政策进行不断的调整，形成了希拉里所概括的由三个部分组成的战略：“对基地组织和塔利班反叛分子发动的军事攻势；增强阿富汗和巴基斯坦政府、经济和公民社会的民事运动以削弱反叛活动的影响；以及加强外交努力以结束阿富汗冲突并为该地区规划一个新的、更加安全的未来。”[129]总的来看，从2009年至今，美国对阿富汗政策的推行取得了一定的甚至比较明显的成果，阿富汗重建进程出现了积极的变化。从美国全球战略布局看，美国在阿富汗的退出战略也为其重返亚太创造了有利条件。
1.奥巴马政府对阿政策对阿富汗的影响
从阿富汗的角度来看，奥巴马政府对阿富汗政策的影响主要表现在安全重建、政治和解以及经济重建这三个方面。
第一，阿富汗的安全重建有明显起色。从2009年以来，阿富汗安全部队建设加快，安全防务移交也在按计划推进。2012年11月，阿富汗国防部表示：阿富汗安全部队的人数已达到预定目标，将在2013年年底从北约领导的国际安全援助部队手中接管全国的安全防务。到2014年年底，阿富汗将拥有35万名装备精良、训练有素的安全人员。[130]按照原先美国和北约制定的防务移交计划，北约向阿富汗移交防务于2011年7月开始，共分五个阶段，将在2014年年底前完成。2013年1月，阿富汗国防部表示：“待第四阶段移交完成后，阿87%的人口将在阿安全力量保护之下。”[131]在阿富汗安全重建方面最为明显的成果是，塔利班等极端势力的反叛和恐怖活动受到一定的遏制，力量有所削弱，一大批头目和指挥官被击毙或被逮捕，这其中包括本·拉登、奥马尔、曼苏尔以及巴基斯坦塔利班领导人贝图拉·马哈苏德、哈基穆拉·马哈苏德和哈卡尼网络负责人巴德尔丁·哈卡尼，等等。
第二，阿富汗的政治和解艰难前行。不仅阿富汗政府加大了同塔利班和谈的力度，美国也与塔利班亲自进行接触。塔利班内部也发生了一些分化，甚至还出现了塔利班中下层成员向阿富汗政府投诚、接受招安的现象。虽然塔利班仍坚持以外国军队必须撤出阿富汗为和谈前提，还要求释放被关押的塔利班成员以及将塔利班领导人从恐怖分子名单中删除，但塔利班对和谈的态度也出现一定的松动，并未完全关闭同阿富汗政府和美国对话的大门。2013年1月，卡塔尔首相兼外交大臣哈马德表示，阿富汗塔利班近期将在多哈开设办事处。[132]
第三，阿富汗的经济重建渐有起色。根据世界银行报告显示，阿富汗2008—2009财年GDP增速从2007—2008财年的16.2%骤降至2.3%，跌入2001年战后以来的谷底。[133]阿富汗2009—2010财年GDP增速达22.5%，创2003年以来新高。[134]2011年前9个月阿富汗财政收入已达814亿阿富汗尼，同比增加了30%，至2011年年底有望突破1000亿阿富汗尼。2012年阿富汗投资总额达5.85亿美元，比2011年的4.63亿美元上升26%。2012年阿富汗经济增长率达11%，较2011年的7.3%有明显提高。[135]上述一系列数据表明，阿富汗自2009年以来经济取得了较快的发展。此外，阿富汗的重大基础设施如公路、铁路和电力建设都有明显的进展，阿富汗正逐渐融入中南亚地区经济合作的进程中。
2.奥巴马政府对阿政策对美国的影响
从美国的角度来看，奥巴马政府对阿富汗政策的推行对美国最大的影响表现在其全球战略调整上。根据奥巴马政府对阿政策的调整不难发现，它奉行的是“以进为退”的战略。在军事层面，美国对阿政策明显地分为先增兵后撤军两个阶段，这意味着在对阿富汗保持战略重视的前提下，美国在阿富汗执行的是退出战略。从奥巴马政府的全球战略布局来看，美国在伊拉克和阿富汗的退出是为了将更多的精力和资源投入到亚太地区，重塑美国在亚太的“领导地位”，这就是近年来美国积极推动的重返亚太战略或者说是亚太再平衡战略。正如2011年11月希拉里在《美国的太平洋世纪》一文中指出的，亚太地区已成为全球政治的一个关键驱动力。随着伊拉克战争接近尾声以及美国开始从阿富汗撤军，美国现在处于一个转折点。在过去10年中美国向伊拉克和阿富汗投入了巨大的资源。在今后10年，美国外交方略最重要的使命之一是大幅增加对亚太地区外交、经济、战略和其他方面的投入。[136]无疑，亚太地区之于美国的战略意义和重要性要远甚于阿富汗以及中南亚地区，这是美国将全球战略重心从中东向亚太转移的根本原因。因此，如果美国能顺利结束阿富汗战争，从阿富汗实现战略退出，那么将有利于美国重返亚太的进程，从而对亚太地区格局造成重大冲击。
（二）奥巴马政府对阿富汗政策的前景
虽然奥巴马政府对阿富汗政策的推行取得了一定的效果，阿富汗的重建进程发生了一些积极的变化，自2005年以来不断恶化的安全形势也有了一定的好转。但总的来看，奥巴马政府推行的对阿政策取得的成绩是很有限的，美国的“阿富汗困境”依然存在：阿富汗的安全重建仍面临着来自极端势力的严峻挑战，阿安全部队的战斗素质亟待提高；政治和谈进程步履蹒跚，一波三折；经济和社会建设任重道远，困难重重。下面一系列相对客观的统计数据从多个侧面证明近年来阿富汗的总体状况依然不容乐观，也说明奥巴马政府对阿政策的推行效果并不明显。
根据由美国《外交政策》杂志和美国和平基金会（The Fund for Peace）所编制的“失败国家指数排行榜”来看（见表4-10），阿巴两国近四年来高居排行榜的前列并无明显变化。表4-11则反映出，2009年驻阿美军死亡人数是2008年的两倍，2010年的死亡人数较前两年均有较大幅度增加，而2011年上半年的死亡人数几乎是上一年死亡总和的一半，2012年美军死亡人数和2009年基本持平，这说明阿富汗的安全形势依然严峻。此外，根据澳大利亚经济与和平研究所（Institute for Economics and Peace）近年来发布的“全球和平指数排行榜”，阿富汗和巴基斯坦在所有参与评估的国家中的排名一直位居最后几位，尤其是阿富汗近乎倒数第一，这说明阿富汗和巴基斯坦均为“最不和平国家”，见表4-12所示。澳大利亚经济与和平研究所自2002年每年都发布“全球恐怖主义指数”排行榜，该排行榜是根据世界上158个国家受恐怖主义影响的程度而做出的。根据表4-13，阿富汗的恐怖主义指数自2002年至2005年逐年升高，自2006年以后一直稳居排行榜的第3位。阿富汗、巴基斯坦和伊拉克这三国是近年来受恐怖主义之害最严重的国家。根据亚洲基金会发布的阿富汗民意调查报告，从2008年至2012年认为阿富汗沿着正确方向发展的人数所占的比例在逐年提高，但幅度不大，认为阿富汗沿着错误方向发展的人数比例虽有所下降，但基本保持不变。[137]通过以上一系列数据可以看出，奥巴马政府对阿富汗政策的推行对阿巴两国产生的成效并不显著，阿富汗的安全形势和发展状况依然不容乐观。
表4-10 失败国家指数排行榜：阿富汗和巴基斯坦
(https://www.daowen.com)
（资料来源：http：//www.foreignpolicy.com/failedstates2012。）
表4-11 2008-2012年驻阿美军死亡人数（单位：人）
（资料来源：http：//icasualties.org/OEF/index.aspx。）
表4-12 全球和平指数排行榜：阿富汗和巴基斯坦
（资料来源：http：//www.visionofhumanity.org/gpi-data/#/2008/OVER/。）
表4-13 全球恐怖主义指数排行榜：阿富汗、巴基斯坦和伊拉克
（资料来源：http：//www.visionofhumanity.org/globalterrorismindex/#/2005/OVER/。）
在此形势下，奥巴马政府在阿富汗执行退出战略无疑是一个冒险的赌注。不过，对于美国的撤军计划应该“听其言，观其行”。奥巴马指出，美国将以负责任的方式逐步撤出军队，以使阿富汗有能力保卫自己的国家，并给予美军继续在那里行动的能力，以便彻底击溃基地组织网络[138]，这就暗含了美国不会全部撤军的可能性。而与撤军计划同时进行的是，美国还在推动阿富汗与其签订一系列战略协议，其中包括美军在阿富汗建立多个长期军事基地。2012年5月，奥巴马访问阿富汗，与卡尔扎伊签署了美阿战略伙伴关系协议。根据美阿战略伙伴关系协议，美国将阿富汗定位为“非北约主要盟国”，承诺在2024年前在社会经济、国防安全、制度建设等方面为阿富汗提供长期协助，阿方则承诺美国可以在2014年撤军期限之后，继续在阿驻扎部队训练阿军并打击基地组织。协议没有确定向阿富汗提供援助的具体金额，而是规定美国政府将每年就此与国会协商。为换取美国合作，阿富汗方面承诺加强政府反腐与民主建设，并允许美国在2014年后继续在阿驻军和使用相关设施，具体驻军规模将在今后商定。为此，美阿双方将重启双边安全协议谈判，签订新协议以取代当前的驻军地位协议。此外，美阿战略伙伴关系协议在2014年到期后，双方可协商续签。[139]美阿战略伙伴关系协议的签署为美国在阿富汗未来继续保持一定的军事存在提供了有力保障。2013年1月，奥巴马和卡尔扎伊就驻阿美军提前退出在阿作战任务达成一致，双方同意将美军向阿富汗安全部队移交作战任务的期限由原定的2013年夏天提前至春天。奥巴马明确表示，美军“交权”后，将转为向阿富汗部队提供培训、建议和协助。在2014年之后，美军在阿富汗的存在将“非常有限”。如果2014年后在阿富汗保留驻军，那么美军必须拥有司法豁免权。[140]因此，2014年以后美国能否在阿富汗保留驻军很大程度上取决于阿富汗对美军司法豁免权的态度。此前，美国未能在伊拉克保留部分驻军就是由于伊拉克不同意给予美军司法豁免权。2016年12月，美国国防部长阿什顿·卡特在访问阿富汗时表示：2017年美国将在阿富汗保持驻军8400人，而不是之前计划的5500人。他还重申，为支持阿富汗安保力量，美国和北约将在2020年前每年向阿富汗提供50亿美元的资金援助。鉴于新任总统特朗普的对阿富汗政策尚不明朗，卡特的这一表态无疑向阿富汗和国际社会表明，美国驻军阿富汗的政策不会改变。
对于美国而言，无论从阿富汗形势还是从地区权力结构来看，未来在阿富汗保持适度的军事存在都是非常必要的。一方面，美国绝不会让其在阿富汗长达十余年的反恐成果付诸东流，保持一定的军事存在将有助于帮助阿富汗政府巩固政权，稳定阿富汗安全形势，以防塔利班等极端势力反扑，并且可以继续阻止基地组织在阿富汗重新崛起。奥巴马政府在结束伊拉克战争时未留下驻军，此后伊拉克局势的动荡以及美国在伊拉克影响力的削弱导致其受到批评。[141]美国在伊拉克完全撤军的教训将会对阿富汗撤军计划产生一定的影响。另一方面，美国对阿政策是其中亚战略框架的重要组成部分，隐藏着美国意欲主导中南亚地区事务、与俄罗斯和中国争夺地区影响力和控制力的盘算。阿富汗问题对美国形同鸡肋，要解决阿富汗问题绝非易事，甚至永远都难有成效，但完全放弃阿富汗也不可能。阿富汗是美国推行中亚战略的重要支柱，遏制俄中崛起以及阻控二者通过上海合作组织机制主导和分配中亚事务是美国政府长期不变的战略目标。即便是为了服务于美国重返亚太的全球战略调整，美国也不会完全放弃阿富汗不管。肇始于反对恐怖主义的阿富汗战争已持续十余年之久，成为美国历史上最长的战争。从某种意义上说，阿富汗已从美国期待的战略楔子变为意欲摆脱的战略负资产，在阿富汗保持适度的有限的军事存在无疑是最好的处理之道。
可以预见的是，随着美国在阿富汗退出战略的开展，直接的军事打击和武力清剿将逐渐减少，民事手段和间接的军事与安全援助将会成为美国对阿政策的主导手段，正如有学者指出的，“阿富汗战略的根本问题不在于战场上的胜败，美军可以轻易击败对手，但很难取得最终胜利”，“新战略成功的关键还是‘三分军事、七分政治’”。[142]只要暴力极端主义在阿富汗和巴基斯坦不被彻底剿灭，只要阿富汗和巴基斯坦的暴力极端主义仍然威胁美国的安全，美国就会继续向阿富汗和巴基斯坦提供援助和支持。奥巴马政府的退出战略并不意味着美国今后不再重视阿富汗，这与90年代前期美国基本从阿富汗事务中完全退出的情形也有天壤之别。阿富汗问题的解决不能没有美国的参与，美国也不可能将阿富汗问题从其对外政策议题中排除出去。未来奥巴马政府的对阿政策将以向阿富汗政府提供力所能及的安全援助和经济援助为主，并且会继续与美国盟友以及地区国家和国际社会一道支持和推动阿富汗重建。在2017年奥巴马政府第二届任期结束后的一段时期内，美国对阿政策的这一基本框架可能也会保持不变。