美国对阿富汗政策从援“叛”到退出
1988年4月的日内瓦协议为苏联从阿富汗撤军铺平了道路，但“仓促签就的日内瓦协议恰恰在军援问题上留下了致命的空白”，“美苏双方并没有就停止向各自支持的一方提供军援的问题达成一致意见”。[3]由于日内瓦协议相关各方未能就阿富汗的政治前途尤其是阿富汗新政府的组建问题达成一致和做出强有力的安排，阿富汗抵抗力量也不承认这一协议的有效性，美苏双方又承担了继续援助阿富汗交战双方的义务，这是阿富汗在苏联撤军后很快陷入内战的重要根源。随着苏联从阿富汗撤军的完成，新上任的老布什政府也开始对其前任里根政府的阿富汗政策进行了一定的调整，在维持援“叛”政策的基本框架下也积极寻求政治解决阿富汗问题。在纳吉布拉政权垮台以前，老布什政府对阿政策的基本目标就是致力于在阿富汗建立一个中立、温和且有广泛代表性的新政府。然而，在苏联撤军完成后尤其是纳吉布拉政权垮台后，美国对阿富汗事务的关注热情和参与力度远不如前，对原抵抗组织的态度也逐渐转为冷淡，美国对阿政策走向退出阶段，这一阶段持续到90年代中期，此后克林顿政府虽然转向重新关注阿富汗事务，但90年代后期的美国对阿政策仍然呈现出不卷入和观望的基本特征。
（一）老布什政府的对阿富汗政策
1.老布什政府最初延续以援“叛”为主的对阿富汗政策
1989年2月15日，最后一批苏联军队从阿富汗撤出，这标志着自1979年12月以来苏联对阿富汗长达近10年的军事入侵终于结束，但阿富汗的战争并没有结束，纳吉布拉政权和抵抗力量之间很快就爆发了内战。“苏联在撤军前后，给喀布尔政权留下了价值约10亿美元的武器装备和军事设施，并以第二次世界大战后世界最大规模的空运行动继续提供各种新式武器（如飞毛腿导弹）和经济援助”，“此外，约有300名苏联军事顾问留下了帮助喀布尔军队操纵先进装备”。[4]据估计，1989年2月以后苏联每年提供的军援和经援为30亿—50亿美元，达到苏军在阿时的军费规模，而美国对阿富汗游击队的军援为每年6亿美元。[5]与苏联对纳吉布拉政权的援助相比，美国对抵抗力量的援助可谓是相形见绌。苏联在撤军后仍然大力支持纳吉布拉政权，目的在于巩固这一亲苏政权，保持苏联在阿富汗的影响力，至少使纳吉布拉政权在未来新的阿富汗联合政府组建的权力分配中能占有重要席位。
老布什政府继续援助抵抗力量的目的是希望借抵抗力量之手加速纳吉布拉政权的垮台，以清除苏联在阿富汗的影响，建立一个中立、温和的阿富汗联合政府。不过考虑到阿富汗实际的军事僵局以及抵抗力量内部的矛盾重重和其社会基础的相对狭窄，老布什政府在援“叛”的同时也开始调整对阿政策，逐渐倾向于政治解决的方式，对援助抵抗力量的态度也日趋冷淡。
1989年1月20日，老布什就任美国总统。之后在新闻发布会上表示，在苏联从阿富汗撤出后，美国对帮助创造阿富汗的稳定将起到催化作用，他同时也承认这并非易事。[6]1989年2月13日，老布什签署了总统国家安全指令（NSD）3号文件《美国对阿富汗政策》，成为老布什政府前期美国对阿富汗政策的纲领。依此，老布什政府前期美国对阿富汗政策内容有以下这些：
其一是目标：①“鼓励建立一个稳定的、代表阿富汗人民的、对阿富汗人民负责的阿富汗政府”；②“支持和平的政治更替，以推动阿富汗的重建和恢复以及邻国境内阿富汗难民的回归”。[7]
其二是措施：①“与巴基斯坦合作，美国应该利用它的影响力和资源去推动抵抗力量的团结；推动和平的政治更替，而不是支持任何个人或派别；避免爆发内战；阻止出现一个亲苏的、亲伊朗的或伊斯兰原教旨主义的新阿富汗政府。”②“美国应该向苏联申明，2月15日以后苏联对阿富汗境内目标的轰炸将被视为对日内瓦协议的严重违背，这将影响到更广泛的美苏关系。”③“如果苏联主动将目标集中在要求美国切断对抵抗力量的援助或就政治更替进行合作，美国应该做好与之磋商的准备，但在苏联支持的阿富汗政府倒台前，美国不应采取任何会限制自己选择权的行动。同时，要使苏联放心，美国寻求的是在阿富汗建立一个中立的、不结盟的且对苏联没有敌意的政府。”④“与巴基斯坦和抵抗力量合作的、由美国国际开发署或美国政府其他部门监管的人道主义项目应该继续。美国应该支持联合国向阿富汗运送食物的人道主义行动，只要这种努力是全国性的，并且是与抵抗力量合作或在其默许下实施的。”⑤通过巴基斯坦每年继续向阿富汗抵抗力量提供7亿元的美国援助。
NSD3号文件阐明了苏联撤军后老布什政府对阿政策的基本思路，即通过援助抵抗力量的军事行动或可能的政治磋商两种方式，旨在建立一个中立、温和并有广泛代表性的阿富汗联合政府。对于美国而言，新的阿富汗政府即便不是亲美的，但至少应是中立的、不结盟的，绝不能是亲苏的、亲伊朗的或者反美的伊斯兰极端主义性质的政权。NSD3号文件还显示出，美国虽然会继续援助和支持抵抗力量，但正如文件所说的“不支持任何个人或派别”，说明它对抵抗力量的援助已开始有些许保留，这既是美国为寻求政治解决阿富汗问题铺路，也反映出它对抵抗力量缺乏信任。因此，美国并没有承认白沙瓦七党联盟在苏联撤军后主导成立的阿富汗临时政府，因为该政府不仅内部各派别四分五裂，而且缺少广泛的代表性，还有着强烈的伊斯兰原教旨主义色彩。
在苏联从阿富汗全部撤军的第二天，老布什接受记者提问时表示：美国呼吁苏联停止在阿富汗事务上制造干扰，希望苏联慷慨地支持国际社会重建阿富汗的努力；美国希望阿富汗各派系能就创造一个和平的、不再有大屠杀的阿富汗提出建议并达成一致。他还针对苏联提出的在阿富汗实现停火和武器禁运的要求表态道，美国关注苏联在阿富汗留下的大量武器装备，苏联要求切断对抵抗力量的援助，这是不公平的，将会导致阿富汗政府和抵抗力量之间出现不可接受的力量失衡。[8]很显然，由于苏联在阿富汗留下大量武器装备和继续援助纳吉布拉政权，美国是不会轻易放弃对抵抗力量的支持的，美国援助抵抗力量不仅是要在阿富汗对立双方间维持力量平衡，更是为了实现推翻纳吉布拉政权的目标。1989年3月18日，老布什签署国家安全指令5号文件，主题是“授权向美国国际开发署调拨资金以支持对阿富汗的人道主义援助”，文件指出：苏联撤军后，可以预期未来一段时间内阿富汗傀儡政权将会倒台，对于阿富汗的重建和恢复以及一个合法的阿富汗政府的成立而言，人道主义援助都是至关重要的。国会应批准对阿富汗的人道主义援助并授权向国际开发署调拨资金和其他资源，政府其他部门应该支持国际开发署的工作。[9]
1989年6月，巴基斯坦总理贝·布托访美，美巴双方确认继续支持抵抗力量争取阿富汗人民自决权的斗争，鼓励政治解决阿富汗问题。老布什在和贝·布托会谈后发表谈话说：当最后一批苏联军队撤出阿富汗时，美国和巴基斯坦采取的共同政策被证明是有成效的，“然而，我们一致认为，任务并没有结束。穆斯林游击队为实现民族自决的斗争仍然在进行，美国和巴基斯坦都会继续支持这一斗争目标”。美国和巴基斯坦致力于推动在阿富汗“建立一个不结盟的、有代表性的、与邻国和平相处的政府，以取代喀布尔的非法政权”，贝·布托也表示“巴基斯坦仍然致力于阿富汗问题的政治解决”。[10]此次美巴领导人会晤使双方在苏联完成撤军后首次就政治解决阿富汗问题达成一致，这也反映出美国对阿政策正逐渐趋向于政治解决的方式，虽然美国仍然继续向阿富汗抵抗力量提供援助。以至于有评论认为美国和巴基斯坦准备推行新的阿富汗政策，选择政治解决意味着对阿富汗抵抗力量的抛弃。参议员戈登·汉弗莱（Gordon J.Humphrey）在美国众议院外交事务委员会作证时批驳了这种看法，他认为美国和巴基斯坦提出的政治解决方式并不是新的，因为美国长期坚持的政策就是要寻求政治解决，使用军事手段恰恰就是为政治途径提供保证。[11]同年7月，老布什发布5996号公告，他宣称“在阿富汗，苏联占领的噩梦般的日子已经结束，阿富汗人民的自决要求正接近现实。不幸的是，要彻底结束阿富汗人民长期遭受的折磨仍然遥遥无期。喀布尔的傀儡政权仍然继续代理战争，破坏他们饱受战争蹂躏的家园”[12]。老布什的态度表明，美国依然将纳吉布拉政权视为苏联的傀儡和代理人。即便美国寻求政治解决的方式，也不会容许这个政权继续存在或参加新组建的阿富汗政府。
总之，老布什政府初期延续了里根政府的援“叛”政策，致力于推翻仍然受到苏联援助和支持的纳吉布拉政权，一方面继续援助抵抗力量，另一方面通过巴基斯坦向抵抗力量施加影响，为寻求政治途径创造条件。
2.老布什政府对阿政策的调整(https://www.daowen.com)
从1989年下半年开始，老布什政府的阿富汗政策发生了明显的变化，无论是在援“叛”问题还是在寻求政治途径方面。一方面，美国不再向原教旨主义的抵抗组织派别提供援助，而只援助阿富汗的地方游击队武装，特别明显的转变是，美国逐渐冷淡和抛弃了长期以来扶持的希克马蒂亚尔派别；另一方面，美国对政治解决阿富汗问题的兴趣渐浓，而对采用军事手段推翻纳吉布拉政权的热情逐渐降低，美国和苏联就阿富汗问题多次进行富有一定成效的磋商，对联合国调解阿富汗问题的努力也给予了积极支持。正如美国一位官员所说，“阿富汗战争是五六场‘里根主义战争’中的一场，新上台的老布什政府急切地想结束它”[13]。老布什政府已不像里根政府那样热情地专注于阿富汗事务。
1989年9月，老布什政府的援“叛”政策从过去援助白沙瓦的七党联盟改为直接援助阿富汗战场上政治发言权不断增长的战场游击队，同时老布什政府派代表会晤了在意大利罗马流亡的前国王查希尔，希望由查希尔出面组建阿富汗新政府。长期以来，美国对阿富汗抵抗力量的援助物资主要是通过巴基斯坦来分配的，由于美国尤其是巴基斯坦的偏爱，大部分援助物资都落到了七党联盟中的原教旨主义派别手中，其中希克马蒂亚尔和萨亚夫领导的两个派别获利最多。然而，老布什政府在苏联撤出阿富汗半年后就调整了援助对象。中央情报局通过向巴基斯坦政府施压迫使巴同意美国向单独的阿富汗战场游击队直接发放援助，美国也切断了对希克马蒂亚尔和萨亚夫派别的补给。同年12月，在沙特阿拉伯和巴基斯坦的支持下，希克马蒂亚尔秘密联络纳吉布拉政权的国防部长，试图发动政变，里应外合夺取政权，“组建一个‘人民派—伊斯兰党联合政府’，激进的共产主义者和激进的伊斯兰主义者合作，连接他们的唯一纽带是，他们都属于吉尔扎伊普什图人”，然而由于“美国怂恿其他穆斯林游击队停止对他们的支持”等原因，这次政变以失败告终。[14]老布什政府对以希克马蒂亚尔为代表的原教旨主义派别态度的转变表明，苏联从阿富汗撤出后，原教旨主义抵抗组织力量的壮大及其未来有可能主导阿富汗新政府的组建已不符合美国的利益，由此政治解决方式愈加受到老布什政府的重视。
从支持抵抗力量推翻纳吉布拉政权到逐渐转向重视政治方式解决阿富汗问题，这是老布什政府前期对阿政策的重大调整。老布什政府转向重视政治途径的主要基于它对纳吉布拉政权前景黯淡的判断。美国驻阿富汗抵抗组织的特使彼得·汤姆森（Peter Tomsen）于1989年7月在众议院专责委员会作证时表示，“时间在抵抗力量一边，它将会获胜。阿富汗人民拒绝接受由强大的北方邻国扶持的纳吉布拉政权，这个政权最终会遭到同样的命运，就像过去几百年来由外部势力操控上台的阿富汗政权那样”。他还进一步展望美国政策的前景说道：“我们对美国致力于政治解决同时继续支持抵抗力量的政策充满信心，只要我们对这一事业保持耐心和执着，这一政策将会取得成功。”[15]同年11月，美国中央情报局的一份情报评估文件也指出，“喀布尔政权是脆弱、不受欢迎的，而且已四分五裂”，“战争已处于僵局状态”，该文件断言：“打破僵局的方式是改变外国援助的模式：美国单边切断对抵抗力量的援助将会改变军事平衡，有利于喀布尔政权，使它在政治安排中处于优势；苏联单边切断对喀布尔政权的支持将对该政权造成毁灭性的影响；美苏共同切断援助会不受抵抗力量的欢迎，但这将给喀布尔政权造成更大的危害。”[16]1990年2月，美国甚至同意在阿富汗过渡阶段初期纳吉布拉仍可担任名义上的总统，而竞选期间由中间派人物控制政府。之后，美国接受了苏联的修改方案，同意纳吉布拉在选举期间继续保留总统职务，但坚持他必须把对军队和情报机关的控制权交给一个基础广泛的选举委员会。[17]美国除了与苏联就阿富汗问题的政治解决进行协调外，还支持联合国调解阿富汗问题的努力。1989年11月，联合国第44届大会通过一项关于阿富汗问题的决议，决议“要求所有有关各方努力紧急设法达成全面政治解决办法、停止敌对行动，并创造必要的和平与正常环境，使阿富汗难民能安全和体面地自愿回返家园；强调阿富汗必须早日开始内部对话，以期建立一个基础广泛的政府，确保得到所有各部分阿富汗人民的最广泛的支持和直接参与”[18]。此后，联合国第45和46届大会也都通过了类似的决议。1991年5月，联合国秘书长德奎利亚尔提出一个阿富汗和平计划，呼吁各方停火、停止运输武器及由过渡政府引导大选。[19]对于联合国政治解决阿富汗问题的一系列努力，美国都给予了支持和认可，苏联、巴基斯坦和伊朗等重要相关方也都表达了相同的立场。
苏联“八一九”事件后，面对国内更加动荡混乱的政治社会形势以及叶利钦日趋强劲的权力争夺，戈尔巴乔夫只能关心自己的命运和苏联的前途，对外政策方面再也无心、无力支持摇摇欲坠的纳吉布拉政权。苏联对阿政策的转变为政治解决阿富汗问题创造了极其有利的条件，也符合美国的意愿，老布什政府借此彻底改变了对阿富汗抵抗力量的援助政策。1991年9月，美国和苏联签订协议，宣布从1992年1月1日起，停止向阿富汗交战双方提供军事援助。[20]此举不仅填补了“日内瓦协议”留下的空白，而且标志着美苏在阿富汗长达近半个世纪的竞争宣告结束，也说明两个超级大国同时抛弃了各自长期支持的力量。
美国和苏联达成同时停止援助的协议，既是美国为寻求政治解决创造条件，也是美国基于纳吉布拉政权前景黯淡这一判断采取的行动。老布什政府认为，没有苏联援助的纳吉布拉政权势必会迅速垮台，而由联合国主导的政治进程正逐步推进，因此未来阿富汗将会出现一个如美国所愿的政府。以后的事实证明，无论是停止援助阿富汗抵抗力量，还是寻求阿富汗问题的政治解决，都是美国逐渐退出阿富汗的初步表现，更为美国对阿政策步入退出阶段创造了必要条件。不过，正是由于老布什政府在其任期前三年内继续坚持援“叛”政策，加上来自苏联援助的消失，纳吉布拉政权的垮台命运就被注定了。
总结老布什政府对阿富汗政策的影响，可以概括为两点：其一是坚持援助阿富汗的反纳吉布拉政权力量有助于加速这一政权的垮台，终结了阿富汗十多年的共产主义统治；其二是开启了美国对阿政策的退出阶段，导致整个20世纪90年代美国对阿富汗都缺乏重视，是此后阿富汗长期陷入内战并成为极端主义和恐怖主义渊薮的重要外因。
（二）美国对阿富汗政策步入退出阶段
1989年1月，老布什政府刚刚上台就关闭了驻阿富汗大使馆，直到2002年1月美国才重开大使馆。老布什政府选择在苏联军队完全从阿富汗撤出前就关闭大使馆，这主要是因为阿富汗未来的局势具有不确定性，美国担心使馆人员的安全问题，不过这也成为美国初步打算从阿富汗抽身而退的象征。1992年初，伴随苏联解体而独立的俄罗斯停止对纳吉布拉政权的军事援助和食品、燃料供应，并撤回在阿的军事顾问。美国和巴基斯坦则切断了对抵抗力量的所有援助，美国还加快了收回在阿富汗的“毒刺”导弹的步伐，这一行动在苏联从阿富汗撤出后就已经开始。不仅如此，美国对阿富汗的民间援助也逐步取消。1992年4月，纳吉布拉政权垮台。在联合国和巴基斯坦的斡旋下，阿富汗抵抗力量各派别在白沙瓦达成协议，成立临时委员会并接管阿富汗政权，“阿富汗伊斯兰国”宣告成立。对于阿富汗形势的变化，老布什表态道：“我们欢迎阿富汗取得进展的迹象。联合国秘书长加利已经宣布了一个产生临时政府的公正的过渡进程。我们长期以来支持阿富汗问题的政治解决。”[21]同年6月，拉巴尼接任临时总统并于年底被推选为正式总统。不过伴随旧政权垮台而来的是抵抗组织各派别之间爆发的激烈内战，这场内战一直延续到2001年塔利班政权垮台才告结束。在临时委员会基础上成立的拉巴尼政权内部依然是矛盾重重，阿富汗国内政治武装派别彼此之间对立严重，不断发生着分化组合。不同地区、民族和教派的地方实力派军阀拥兵自重，为争夺地盘和中央权力相互之间冲突频仍，阿富汗进入所谓的“军阀混战”时期，而拉巴尼政权却没能成为一个强有力的、能对全国实现有效管理和控制的中央政府。不过，新成立的拉巴尼政权获得了联合国、美国和世界上大多数国家的承认，具有政治合法性。
然而自纳吉布拉政权垮台后，美国就彻底从阿富汗事务中抽身。美国不仅拒绝在阿富汗抵抗力量之间进行斡旋，以促使各派别就阿富汗政治前途达成解决方案，而且任由盟友巴基斯坦、沙特阿拉伯以及伊朗等国插手阿富汗事务。阿富汗伊斯兰国成立后，美国却取消了自1989年起就一直担任美国驻阿富汗抵抗组织大使级特使彼得·汤姆森的职务，而本来他应该顺理成章地成为美国驻阿富汗伊斯兰国的大使，此后美国都没有同阿富汗伊斯兰国建立外交关系。美国虽然承认了拉巴尼政权，但却不愿意支持和援助这个具有政治合法性的阿富汗新政权，更谈不上参与阿富汗国家重建了。最重要的是，美国老布什政府对阿政策已步入实质性的退出阶段，1993年1月上台的克林顿政府延续退出政策，对阿富汗事务依然保持不干预、不卷入的旁观态度。从1990年代中期开始，克林顿政府又对阿富汗事务给予有限的关注，美国对阿政策开始有所调整。表3-1反映的是1990年代美国总统关于阿富汗问题的历年公开文件的数量统计情况。本研究以“Afghanistan”为关键词并将时间段限定为1989—2000年，对“美国总统项目”中的总统公开文件数据库（Public Papers of the Presidents）进行检索，由此统计出这一时间段内历年总统公开文件的数量。本研究认为，文件数量的多寡可以作为衡量美国总统对阿富汗重视程度的一个有意义的参考标准，由此也可以管窥美国政府对阿政策的演变态势。表3-1显示出，从1992—1997年，美国总统公开文件涉及阿富汗的数量非常之少，而1992年前和1997年后的数量则较多。这也大致反映了美国在90年代中期对阿富汗的关注度较低，参与阿富汗事务的力度比较有限，说明美国对阿政策处于典型的退出阶段。
表3-1 1989—2000年美国总统涉及阿富汗公开文件的数量统计（单位：份）
（说明：本表系根据对美国总统项目中的总统公开文件数据库进行检索和数量统计而得出的结果。）
相较于对抵抗力量提供军事和经济援助，老布什政府转向重视政治解决阿富汗问题本身就表明它对阿富汗事务的干预力度在下降，美国对阿政策开始步入退出阶段。其实，美国退出阿富汗并非始自纳吉布拉政权垮台后，在苏联从阿富汗撤出后美国就已经显露出退出的迹象。2001年“9·11”事件后，美国以军事力量为凭借又大举重返阿富汗，阿富汗问题再次成为美国外交政策的重点。如果将整个90年代美国对阿富汗的重视程度与此前和此后两个时期相比，那么用“退出”和“观望”两个词来概括这一时期美国对阿政策的基本特征可能是最恰当不过了。