克林顿政府后期日趋反对塔利班
大致从1997年下半年开始，美国对塔利班的态度已经由支持与同情变成了批评与反对，美国对塔利班的政策走向新的阶段。“在塔利班没能占领阿富汗北部地区，特别是1997年对马扎里沙里夫的占领失败后，克林顿政府便失去了对塔利班的耐心和信心”，“克林顿政府继续支持塔利班，但也对塔利班施加压力，美国的政策从推动联合国主导的和平计划转变为强烈批评塔利班以及谋求建立一个有广泛基础的政府”。[78]从支持、姑息塔利班到反对乃至制裁塔利班，克林顿政府对塔利班的政策经历了两个几乎截然不同的阶段，不过这两个阶段之间仍然有其内在的联系。
（一）克林顿政府反对塔利班的原因
克林顿政府对塔利班从支持与合作走向批评与反对，这其中有多方面的原因，涉及阿富汗政府的广泛代表性、人权、毒品和恐怖主义等问题。毒品问题和阿富汗政府组成问题在一定程度上影响了克林顿政府对塔利班的政策，但导致美国政策变化的最主要原因其实是人权和恐怖主义问题，克林顿政府对阿富汗人权和恐怖主义问题不断上升的关切导致它对塔利班政策的决定性变化。
第一，塔利班在组建联合政府和禁毒方面的表现令美国不满。最初美国对塔利班占领喀布尔建立政权是非常欢迎的，而且也准备承认塔利班政权为阿富汗合法政府。同时美国也期望塔利班能扩大它的政权基础，一个以普什图人的塔利班为主导的阿富汗联合政府显然最符合美国的利益。然而，在建立政权实现对阿富汗大部分国土的控制后，塔利班并不愿意扩大它的政权基础，也抵制成立一个容纳阿富汗各民族和宗教群体的联合政府。塔利班也不愿意与主导阿富汗斡旋工作的联合国合作，他们认为“联合国与西方国家联合，密谋反对伊斯兰教和他们的伊斯兰教法，指责联合国受地区国家影响，阻止对他们政府的承认”[79]。与美国的期望大相径庭。此外，同塔利班一再承诺查禁毒品不符的现实是，由塔利班控制的阿富汗毒品生产不降反增，阿富汗毒品问题日益严重，这更令美国对塔利班大失所望。在克林顿政府任职的八年间，阿富汗每年都被美国列入世界上主要的毒品生产和过境国的名单中。美国国务院发布的《1996年国际禁毒报告》指出，阿富汗1996年的鸦片产量约占全球产量的30%，超过90%的鸦片都是在塔利班控制的地方生产的，“塔利班领导人告知美国政府官员，在农民能一直有机会获得替代性收入以前，他们不准备执行罂粟种植禁令”。报告对塔利班指责道，“虽然塔利班在1996年底宣布禁止鸦片生产，但它没有努力执行这项禁令”，“没有采取措施限制毒品生产和毒品交易，事实上，依靠鸦片税收还是它非常重要的一个收入来源”。[80]美国国务院在此后几年连续发布的国际毒品控制报告中也都表达了对塔利班在禁毒方面不作为的指责和不满。对阿富汗政府组成和毒品问题的关注推动了美国对塔利班态度的转变，塔利班在这两个问题上的糟糕表现使美国逐渐加强对塔利班的批评力度。
第二，美国政府主要外交决策者及国内民众对塔利班推行的伊斯兰教法统治措施的不满情绪与日俱增。塔利班主要由信奉伊斯兰教逊尼派的阿富汗普什图人以及巴基斯坦普什图人组成，大部分成员是来自巴基斯坦普什图地区宗教学校的学生和难民。塔利班和抗苏战争时期大部分的阿富汗抵抗组织一样，同属于伊斯兰原教旨主义派，但是塔利班又具有自己鲜明的特色，“与创建和经营伊斯兰促进会、伊斯兰党及其他一些穆斯林游击队政党的相对世界性、受过良好教育的穆斯林知识分子相比，塔利班毛拉大多对伊斯兰教的历史、法律和学问一无所知。宗教学校的课程主要是背诵《古兰经》和其他一些经文，反复灌输朴素的救世主思想和想象出来的最初伊斯兰教清教徒式的价值观。开办学校的毛拉经常混淆普什图部落习俗和伊斯兰教法，特别是在性别角色问题上”[81]。因此，塔利班的意识形态是塔利班领导人所理解的原初伊斯兰教法与普什图部落习惯法“普什图瓦里”的糅合与杂烩，充满了愚昧无知和反现代化的因素。
在塔利班政权统治下，阿富汗唯一的法律是普什图传统部落法规“普什图瓦里”支撑下的伊斯兰教法。普什图人长期以来坚守着传统部落习惯法“普什图瓦里”，这也是他们行事的基本准则，它的基础建立在男性的名誉上，以好客、庇护及复仇为原则。在这个习惯法中，女性的地位非常低下，是可以被交易与争夺的财产。“普什图瓦里”还强调男女之间的严格界限，有一套针对女性的“深闺制度”，“深闺制度也被男性认为是控制女性的一种方式”。[82]因此，“普什图瓦里”有着落后、不文明的一面。塔利班始终拒绝驱逐本·拉登的原因，其中就有好客和庇护的因素。塔利班对伊斯兰教法极端而特殊的解释以及对“普什图瓦里”的全盘坚守，决定了塔利班推行的社会政策具有极端的反现代文明价值观的特征。塔利班宣称要在阿富汗建立一个真正的伊斯兰国家，1997年10月，塔利班改国名为“阿富汗伊斯兰酋长国”。
在社会政策方面，塔利班政权推行全面而严格的伊斯兰教法，实行极端宗教统治，要求阿富汗人必须严格遵守《古兰经》对穆斯林的要求。这些社会政策主要包括：禁止演奏、跳舞、看电视、听音乐、放风筝、踢足球和养鸟等；全面禁止为人或动物拍照；要求女性在公共场合从头到脚遮盖，禁止穿白袜子、梳妆打扮和修饰指甲；禁止女性在没有男性家庭成员的陪伴下出门；禁止对女孩子的大多数教育；几乎禁止所有的女性出门在外工作；印度教徒和犹太教徒须穿特殊标识的服装；男性要缠头巾、留大胡子、不沾烟酒；公共交通上实行男女隔离，禁止男医生为女病人看病，反之亦然；以石头砸、剁手足和当众处死为惩罚手段。[83]为了监督伊斯兰教法的执行，塔利班还专门建立宗教警察。塔利班政权推行的这些极端政策违背了国际社会公认的行为准则，也是对基本人权的严重侵犯，以至于许多国际机构和非政府组织都主动或被迫地暂停或中止在阿富汗的人道主义援助项目。在塔利班政权统治下，女性尤其受到了最不公正和不人道的对待。塔利班高级官员为塔利班推行的伊斯兰教法措施辩护说，“我们正在建立一个世界上前所未有的伊斯兰教”，“我们教育人民执行伊斯兰法律，重新塑造一代新人，我们建立的是一个真正的伊斯兰国家”。对于国际社会特别是西方国家对塔利班压制女性权利的普遍批评，塔利班回应说，“阿富汗不同于西方社会，在阿富汗，妇女不可能像西方社会中的妇女那样生活。我们正是从阿富汗社会和伊斯兰的角度来处理妇女的权利问题”[84]。对向来以民主、自由和人权维护者的美国来说，塔利班不尊重人权的做法既难以接受，也应受到谴责。
不过如前所述，在1997年以前，克林顿政府对塔利班的政策并没有受到人权问题的太多影响。但是在塔利班建立政权后，美国国内旨在反对塔利班压制妇女政策的女权主义运动发展起来，“三百个妇女组织、贸易联盟和人权组织在动员支持阿富汗妇女的运动上签名，要求克林顿政府对塔利班采取强硬立场”[85]。甚至连第一夫人希拉里也发言说：“当这些妇女因为没有完全遮盖自己或走路发出声响而被所谓的宗教警察野蛮地鞭打时，我们知道这不仅是客观上对她们身体的打击，还是对她们精神的摧残。”[86]国内的女权主义运动给克林顿政府施加了极大的压力，深得女性选民支持的克林顿总统本人也不能不考虑国内强大的民意，克林顿政府想要保持对塔利班的同情立场已经变得非常困难。此时亦即1997年初，克林顿政府负责外交领域的决策层的更替为美国对塔利班政策的调整提供了契机。新上任的美国国务卿奥尔布赖特以及南亚事务助理国务卿卡尔·因德弗斯的个人经历和看法与前任有所不同，奥尔布赖特“在中欧的童年经历使得人权问题在她的议事日程中占有突出的重要地位，在华盛顿和伊斯兰堡有一批新的美国外交官开始与塔利班打交道，作为记者出身的新的美国南亚事务助理国务卿卡尔·因德弗斯也了解阿富汗，他与奥尔布赖特的关系要比拉斐尔与克里斯托弗的关系密切得多”[87]。仅从人权角度来看，需要同时满足两方面的条件，美国对塔利班的政策才会发生变化，一是塔利班继续推行侵犯人权的政策，二是美国国内因素的改变，包括外交决策者观念的变化和持续上涨的民意压力。而在1997年的时候，这两个条件已然同时具备，所以1997年成为克林顿政府对塔利班政策的转变年份也就不足为奇。
第三，塔利班支持和庇护反美的本·拉登及其基地组织，并且逐渐与恐怖主义势力合流。本·拉登与阿富汗有着不解的渊源。早在80年代，来自沙特阿拉伯的他就参与到阿富汗的抗苏圣战活动中，他动用自己家族的巨额财富“以慷慨资助抵抗苏联的圣战而闻名”，他还参与创建了一个招募和训练穆斯林圣战者的组织——后勤部，此举也得到了巴基斯坦三军情报局和美国中央情报局的认可和支持。苏联从阿富汗撤军时，本·拉登正式创建所谓的基地组织，致力于将圣战战士引向世界各地的伊斯兰斗争。以海湾战争为标志，本·拉登开始逐渐走向反美道路，他强烈抨击美军进驻沙特阿拉伯。1992年初，基地领导层发表了一份“法特瓦”（Fatwa）[88]，号召进行圣战，抵抗西方对伊斯兰土地的“占领”。这份“法特瓦”明确地把美军作为攻击目标。[89]1991—1996年，本·拉登在苏丹避难，在此期间，他与许多国家的恐怖主义和极端主义组织建立联系，逐渐形成了一个以基地组织为中心的全球恐怖主义网络。1996年5月，本·拉登被受到美国和联合国压力的苏丹政府驱逐出境迁往阿富汗，此后不久，塔利班攻占喀布尔建立起新政权，基地组织在阿富汗重新勃兴起来。塔利班与本·拉登的基地组织逐渐走向合流，形成一种特殊的联盟关系。本·拉登与塔利班领导人奥马尔有着相似的价值观，本·拉登能够为奥马尔提供经济及军事等方面的支持，奥马尔则允许本·拉登在阿富汗开设训练营培训战斗人员和恐怖分子，本·拉登和基地组织成员在阿富汗拥有相对自由行动的权利，塔利班政权统治下的阿富汗成为本·拉登及基地组织的安全庇护所。受本·拉登及基地组织影响，塔利班的意识形态也发生了一些变化，开始在言辞上反对美国和西方国家，有走向恐怖化的迹象。“据美国情报机构估计，1996年到2001年9月11日之后，在阿富汗本·拉登资助的训练营中接受训练的武装分子共有10000—20000人”[90]，由于基地组织与塔利班的合流及共同推动，阿富汗逐渐成为伊斯兰极端主义和恐怖主义的全球圣战中心和大本营。1996年8月，本·拉登在阿富汗发表圣战宣言（即“法特瓦”），号召抵抗正“占领”沙特阿拉伯的美国人，宣称“只有在枪林弹雨中，才能将压迫和耻辱之墙摧毁”。[91]从1992年起，本·拉登的基地组织开始策划或发动多起针对美国目标的恐怖袭击，比如1992年12月针对也门亚丁港美军的袭击、1993年10月索马里民兵击落两架美国“黑鹰”直升机、1996年6月针对沙特阿拉伯达兰市美军军营的袭击[92]，本·拉登还被美国指控涉嫌卷入其他多起恐怖袭击事件。
本·拉登的反美恐怖活动逐渐引起美国的注意，不过在“1996年之前，美国政府内几乎没有人知道奥萨马·本·拉登是新型恐怖主义的煽动者和组织者”，“直至1997年，即使是中情局的反恐中心仍然把本·拉登仅仅列为‘极端分子的资助者’”。为了加强对本·拉登的情报收集和研究工作，中央情报局于1996年成立本·拉登专案组。截至1997年，专案组已经认识到，本·拉登绝非仅是一个恐怖分子的资助者。他们了解到，基地组织正计划在世界范围内发起袭击美国利益的行动，并且积极谋求制造核武器的原料。[93]美国国务院发布的《1996年全球恐怖主义形势报告》指出，占领喀布尔的塔利班已经允许伊斯兰极端分子继续在它控制的领土上进行训练，虽然它声称已经关闭了训练营。它没收的训练营是属于敌对派别的，而且被它转让给像巴基斯坦克什米尔恐怖主义组织那样的派别。报告还描述说，本·拉登在1996年中期从苏丹迁移到阿富汗由塔利班控制的一个地方。[94]这份报告并没有将本·拉登明确定性为恐怖分子，而是称他为“极端分子”和“恐怖主义金融家”。报告显示出塔利班与某些恐怖主义组织存在一定的联系，本·拉登迁至塔利班控制区则为二者走向结盟创造了有利条件。在《1998年全球恐怖主义形势报告》中，美国首次将基地组织列入恐怖主义组织名单中。[95]从1996年5月本·拉登进入阿富汗起，美国就一直努力寻找他的踪迹并且多次与塔利班接触，希望塔利班放弃支持本·拉登并将他驱逐出境。如前文所述，在塔利班建立政权后，美国就向塔利班询问本·拉登的下落，还劝告塔利班“本·拉登的存在不符合阿富汗的利益”。对此，塔利班告知说“本·拉登和其他的‘阿拉伯人’不在塔利班控制区”[96]。1997年1月，美国驻巴基斯坦大使西蒙斯（Thomas W.Simons Jr.）在助理国务卿罗宾·拉斐尔访问伊斯兰堡前向她表示“阿富汗已成为恐怖主义分子的天堂”，他还建议拉斐尔在会谈中提出让塔利班“关闭好斗分子训练营，抛弃或驱逐本·拉登”的要求。[97]由于1997年期间本·拉登在电视上对美国发出威胁的次数和恐怖程度都大大增加，在克林顿的白宫同意下，中央情报局将任务从监视本·拉登改为制定计划抓捕他。[98]在1997年底和1998年初美国打击本·拉登的计划渐趋成型时，美国对庇护本·拉登的塔利班政权也加大了施压力度。然而塔利班与本·拉登已结成休戚与共的命运共同体，这就使它的对外政策被后者无形中绑架。
对于美国将本·拉登驱逐出境的要求，塔利班从一开始就采取不合作的态度，一再以“本·拉登是塔利班的客人”或“证据不足”等多种理由予以拒绝。塔利班多次表示，“在拉登问题上，决不屈从来自任何方面的压力。他们一再强调，拉登是‘阿富汗的客人’，他决不会被引渡或交给任何国家、任何人，也决不会被驱逐出阿富汗。拉登本人也表示，他尊重和服从塔利班最高领导人奥马尔的领导，并认为塔利班是当今世上最纯正的伊斯兰政权”[99]。塔利班不愿与本·拉登划清界限和拒绝驱逐本·拉登，这就不可避免地激起美国的强烈不满，因此美国对塔利班的态度趋向强硬，双方的关系也变得恶化起来。本·拉登及基地组织逐渐成为双方关系的核心议题和主要障碍。
（二）以“反塔”为主美国对阿富汗政策的内容
自1997年下半年开始，克林顿政府在人权问题上对塔利班进行公开谴责，同时本·拉登及恐怖主义问题也逐渐上升为双方关系变化的主导因素。人权和恐怖主义问题的凸显，意味着美国对阿富汗政策将出现大的调整，主要表现在美国对塔利班态度和政策的变化上。1997—2001年初克林顿政府任期结束，美国对阿富汗政策可以概括为：有限度地调解阿富汗内战，打击本·拉登，对塔利班软硬兼施并日趋反对塔利班，加强与阿富汗反塔北方联盟及俄罗斯、伊朗等国的合作。在这一时期，美国对阿富汗的主要关注点是本·拉登及恐怖主义，人权问题也受到重视，而阿富汗的稳定和毒品问题以及美国能源管道利益问题对美国政策的影响日渐式微。美国对阿政策的主要目标是打击本·拉登及基地组织等恐怖主义势力。为了达到将本·拉登驱逐出境的目的，美国对塔利班可谓是多管齐下，软硬兼施。一方面，美国并没有放弃与塔利班的直接沟通，希望以柔性方式推动塔利班改变在驱逐本·拉登问题上的强硬态度，同时美国还以间接手段利用巴基斯坦和沙特阿拉伯对塔利班施压和劝诱。另一方面，美国对塔利班的反对力度也逐渐加强，除了对塔利班公开谴责，美国还对塔利班进行制裁并且推动联合国安理会制裁塔利班，在反对塔利班方面，美国更是打破一贯的政策传统与俄罗斯、北方联盟甚至伊朗等各反塔力量进行合作，美国还为北方联盟提供了一定的援助。美国对塔利班采取强硬措施既是为了逼迫塔利班在驱逐本·拉登问题上就范，也隐含着推翻塔利班政权的意图。
1.不承认塔利班政权并公开谴责塔利班的人权问题
以1997年底美国国务卿奥尔布赖特公开谴责塔利班的性别政策为标志，克林顿政府对塔利班的态度开始从姑息与支持转向日趋反对。1997年11月，奥尔布赖特在访问伊斯兰堡时对塔利班进行了严厉的谴责，这也是克林顿政府时期美国外交领域最高级别的决策层代表第一次公开谴责塔利班。对记者关于“美国为什么不承认塔利班”的提问，奥尔布赖特回应说，“对于我们为什么反对塔利班，我认为那是很清楚的。由于他们对待人权的方式，他们卑劣地对待妇女和小孩，他们普遍缺少对人的尊严的尊重”[100]。奥尔布赖特还鼓励阿富汗女性争取受教育权和追求那些平等的却被塔利班的伊斯兰教法否定的机会，她说道，“如果一个国家有一半或一半以上的人口被抛弃，那么它是不可能成为一个现代化国家的”，“如果一个社会要前进，妇女和女孩必须有机会接受教育和医疗保健，她们应能够参加经济活动，她们还应该受到保护以免遭身体暴力”。除了表达对人权问题的严重关切外，奥尔布赖特还表达了不承认塔利班政权的立场，她说道，“让我再次陈述，我们并不认为塔利班处于完全控制整个阿富汗的地位，（在阿富汗）其他需要被承认的党派，需要有一个容纳这些党派的政府”[101]。奥尔布赖特的上述表态与以往美国对塔利班政策相比有两点明显的不同：其一，它是美国政府首次公开就人权问题对塔利班进行严厉谴责；其二，它是美国政府首次公开表态对塔利班政权不予承认。而在此之前，美国对塔利班的人权问题虽然也表达关切，但却从未公开予以谴责；美国在承认塔利班政权问题上的立场此前也是摇摆不定，虽然美国一直没有做出承认的决定但也并未公开表态不予承认。很显然，奥尔布赖特的此次伊斯兰堡之行是美国对塔利班态度改变的转折点。在此之后，美国对塔利班的态度渐趋强硬，90年代中期亲塔利班的那股热情已经消退。在优尼科公司的支持下，1997年12月塔利班官员在华盛顿与美国国务院南亚事务助理国务卿卡尔·因德弗斯会谈。塔利班官员表达了希望改善与美国关系的看法，要求美国重开在喀布尔的大使馆。塔利班官员还对拉巴尼政权继续在联合国占有席位表达了不满。因德弗斯则对塔利班的性别政策提出强烈质疑。他说：“塔利班在对女性的医疗、教育和就业机会上的表现会影响我们对它的态度。”[102]塔利班官员对此辩解说，他们的政策是受欢迎的，反映了阿富汗的传统，美国有关他们对妇女政策的许多信息都是错误的。
2.力图结束阿富汗内战
由于美国不承认塔利班政权，加上美国对塔利班的态度日趋走向反对，因此美国对结束阿富汗内战和成立一个具有广泛代表性的政府抱有一定的兴趣，这样塔利班政权就将不复存在而被一个新政府所取代。1997年12月，卡尔·因德弗斯在与塔利班官员的会谈中敦促塔利班与联合国合作，与反对派别进行谈判，他说：“塔利班在任何政府中都会是一个主要的角色，但它不能是唯一的角色，它也不能得到美国的承认。”[103]双方在此次会谈中还谈及跨阿富汗油气管道项目，都认为阿富汗的和平对项目建设很重要，美国方面希望阿富汗结束内战以免失去管道项目创造的经济利益。[104]就在1997年下半年美国对塔利班态度开始转变的时候，在联合国秘书长安南的倡导和推动下，阿富汗的六个邻国巴基斯坦、伊朗、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦和塔吉克斯坦等与俄罗斯和美国一致同意创建阿富汗问题“6+2”联络小组，负责向塔利班和反塔联盟施压，以迫使它们组建联合政府。对于美国来说，这是极其重要而又具有决定性意义的一步，因为“在1979年伊朗伊斯兰革命胜利后，这还是华盛顿和德黑兰第一次携手努力解决具体的外交政策问题——阿富汗问题”[105]，这也是美国对阿富汗政策变化的明显信号，说明美国已经意识到同遏制伊朗和俄罗斯相比，政治解决阿富汗问题更加重要。1998年4月，美国驻联合国大使比尔·理查德森率代表团出访南亚，其中包括阿富汗。他此行的首要目的是要推动阿富汗各方进行谈判，以结束内战。[106]
3.将驱逐和打击本·拉登作为对阿政策的核心关注点
对于美国来说，打击在阿富汗活动的本·拉登大概有四种方式：一是直接由中央情报局在阿富汗采取秘密行动抓捕或击毙本·拉登，不过风险较大；二是对本·拉登进行导弹袭击，这种方式成功的把握也难说；三是出动地面部队入侵阿富汗，这又不可避免地引起国际争议；四是由控制阿富汗大部分国土的塔利班将本·拉登驱逐出境或移交给美国。综合比较来看，最后一种方式显然是相对较优的选择项，毕竟美国有过类似的成功先例——美国此前曾向苏丹政府施压，成功地将本·拉登驱逐出苏丹。然而，美国与塔利班对彼此的首要关切既不一致，也相冲突，以至于几乎不存在拿彼此的需求进行交易的可能。塔利班对美国的首要关切是要求美国必须承认塔利班政权的合法性，将得到美国和国际社会的承认与驱逐本·拉登直接挂钩。美国对塔利班的首要关切是塔利班放弃支持本·拉登并将他驱逐出境，但美国自1997年下半年开始就已经失去了承认塔利班政权的兴趣。无疑，得不到美国外交承认的塔利班政权也不会满足美国所提的将本·拉登驱逐出境的要求。值得一提的是，虽然美国也曾经提出愿意承认塔利班政权，但美国国内又存在着强大的反塔利班民意，最重要的是，塔利班却又屡屡变卦，在本·拉登问题上还是不肯合作。相对于美国的政策，塔利班的对外政策显得更加混乱无章、难以捉摸。在克林顿政府最后三年多的任期内，美国对阿富汗政策基本上被本·拉登因素所左右，美国与塔利班的关系也主要由于本·拉登这一争端因素而走向敌对。以本·拉登为中心关注点而日趋反对塔利班是这一时期美国对阿富汗政策的基本特征。(https://www.daowen.com)
4.与塔利班接触要求其驱逐本·拉登
为了将本·拉登驱逐出阿富汗，克林顿政府多次与塔利班进行接触和谈判。从1996年塔利班攻占喀布尔到2000年底长达四年的时间里，克林顿政府直接与塔利班接触并敦促塔利班驱逐本·拉登的次数一共有37次，但所有的接触和谈判都毫无结果。1996年9月18日即塔利班攻占喀布尔前夕，美国驻巴基斯坦大使馆官员在与塔利班外交官员会谈时就敦促塔利班将本·拉登列为不受欢迎的人。1997年3月，美国驻巴基斯坦大使馆官员告知塔利班驻巴基斯坦大使：塔利班应该尽快将本·拉登从塔利班控制区内驱逐出去。[107]同年12月，美国国务院官员在与塔利班官员的会谈中表达了对阿富汗恐怖主义问题的关切，要求塔利班更新原来的承诺，即保证阿富汗领土不被用作攻击他国的基地。塔利班官员对此做了重申并且表示，塔利班没有邀请本·拉登来阿富汗，而且已经不允许他接受公开采访。但塔利班官员也说“如果驱逐本·拉登，他将会前往伊朗，那将导致更大的麻烦”[108]。1998年4月，美国驻联合国大使比尔·理查德森在访问阿富汗时要求塔利班将本·拉登驱逐出境，而塔利班的答复是他们对本·拉登的行藏一无所知，但塔利班称，本·拉登不会对美国造成威胁。然而就在此前不久，本·拉登发表“法特瓦”宣称，美国已经向真主和他的使者宣战。他发出号召：无论在任何地方，无论对任何美国人，都应该将其杀死。只要可能，这是每个穆斯林的义务。[109]本·拉登变本加厉地发动反美宣传攻势产生的影响之一就是，推动了美国加大向塔利班施压的力度，美国对阿富汗的关注越来越以本·拉登为中心。
1998年8月，美国驻东非国家肯尼亚和坦桑尼亚的大使馆几乎同时遭到炸弹袭击，本·拉登成为主要怀疑对象，克林顿将他称为美国的“头号公敌”。奥尔布赖特要求塔利班交出本·拉登，并以此作为对其政权承认的条件，但奥马尔拒绝了有关本·拉登卷入爆炸案的指控，并要美国拿出证据。[110]美国随即对本·拉登在阿富汗的基地进行导弹袭击，但未能击毙本·拉登。美国对阿富汗的导弹袭击也影响到优尼科公司的跨阿富汗管道项目，这一项目因此被搁置并最终被取消，这意味着能源利益因素对这一时期美国对阿富汗政策影响的消失。1998年8月美国东非使馆爆炸案将为本·拉登提供庇护的塔利班直接推到了与美国正面对立的前台，美国对塔利班的反对态度变得更加强硬。
美国对阿富汗的导弹袭击进一步恶化了塔利班与美国的关系，而且在此之后，塔利班开始在口头上激烈反美，并一再拒绝美国提出的将本·拉登驱逐出境的要求，因此美国的导弹袭击可以说是失败的，它既没有实现击毙本·拉登重创基地组织的目标，又将塔利班推向了美国的对立面。虽然自1997年底美国对塔利班的态度就转向批评和反对，但塔利班除了在驱逐本·拉登问题上不与美国合作外，在其他问题上并没有表现出明显的反美倾向，更没有卷入针对美国目标的恐怖袭击活动中。在导弹袭击后，塔利班对美国表达了强烈的谴责和声讨，要求美国就导弹袭击进行道歉。在交出本·拉登的问题上，塔利班的态度虽然一度有所松动甚至自相矛盾，但始终没有交出本·拉登的实际行动。塔利班再三宣称，本·拉登是“塔利班的朋友，阿富汗人民的客人”，在美国拿出本·拉登犯罪的确凿证据前，塔利班不会交出自己的“阿拉伯兄弟”，塔利班将不惜一切代价保护这位“客人”。奥马尔还就克林顿与莱温斯基的绯闻表态说：“与这样的人谈判是绝对不可能的。”他还声称，克林顿“应被罢免总统职务，用石头砸死”。对于美国要求将本·拉登引渡至第三国受审的要求，塔利班也予以拒绝并且表示，对本·拉登的审判应在阿富汗境内进行，由阿富汗人和非阿富汗人组成的联合陪审团来完成。[111]塔利班在本·拉登问题上的强硬态度和不合作立场反过来又促使美国对塔利班政策走向强硬化。
5.美国单独对塔利班进行制裁
从1998年下半年起，美国开始在言辞上对塔利班提出警告：如果塔利班继续庇护本·拉登并听任其再次发动袭击，那么塔利班将会面临包括军事打击在内的严重后果。塔利班在本·拉登问题上的做法与美国的意愿和利益显然是背道而驰的，这就注定了美国走上制裁塔利班的道路。对于美国来说，军事打击是最后的选项，只有在制裁无效的情况下才会考虑动用武力。克林顿政府处理阿富汗问题主要有两个方案：第一种方案是采取外交手段结束阿富汗内战，并建立一个全国统一政府；第二种方案是将塔利班列为恐怖组织，并最终向其主要敌人——北方联盟——提供秘密援助。[112]对这两种方案的讨论最终促成了1999年7月克林顿签署一项制裁塔利班的总统决策指令。1999年7月，克林顿签署名为《冻结财产和禁止与塔利班交易》的总统决策指令。
在签署指令时，克林顿还向国会领袖致信解释了制裁塔利班的理由。他指出：“阿富汗塔利班的行为和政策对美国的国家安全和对外政策构成了严重的威胁。塔利班继续为奥萨马·本·拉登提供安全港，允许他和基地组织在塔利班控制的领土上运作一个恐怖主义训练营的网络和以阿富汗为基地发起针对美国的恐怖主义行动。”[113]克林顿还在信中表达了对塔利班在本·拉登问题上长期不合作的不满。他对塔利班的过往表现做了回顾和总结：“至少自从1998年起到这份行政指令出台的时间里，塔利班一直为本·拉登提供安全港和安全保护，容许他自由行动。美国反复努力劝说塔利班将本·拉登驱逐至第三国以接受审判，但都失败了。美国也尝试直接地或通过能影响塔利班行为的前线国家间接地向塔利班施加压力。尽管做了这些努力，但塔利班不仅继续我行我素，而且还加深了对本·拉登和相关恐怖主义网络的支持以及与他们的关系。”[114]
根据这项指令，克林顿政府冻结了塔利班在美国的一切财产，禁止同塔利班控制下的阿富汗地区进行一切交易活动，美国公司不得在这些地区投资。这份指令分为七个部分，其中第一和第二部分涉及具体的制裁措施。第一部分罗列了美国冻结塔利班财产的具体范围。简言之，美国所冻结的对象包括在美国或以后在美国的所有与塔利班有关的财产以及与塔利班有关联的人员的财产，也包括与之有关联的美国公民的财产。指令的第二部分罗列了禁止与塔利班交易的一些具体措施，要求禁止本国与塔利班或与塔利班有关的人员之间的一切交易活动，也意味着不准美国公司在塔利班控制的地区有任何投资与经营活动。很显然，克林顿签署的这份指令对塔利班实施的是经济制裁。他在此前给国会领袖的信中指出签署这份指令的目的是，“向塔利班表明我们对它支持恐怖主义分子和恐怖主义网络的严重关切，增加对塔利班的国际孤立，冻结塔利班的财产和行政指令提出的其他禁令将会进一步限制塔利班帮助和支持恐怖主义分子和恐怖主义网络的能力”。这份指令“对于美国向塔利班表明它必须遵守可接受的国际行为规范是特别重要的”[115]。这份指令的出台意味着美国反对塔利班的政策从一般性的施压发展到经济制裁阶段，虽然美国不承认塔利班政权为阿富汗合法政府，但这份指令实际上等于宣布塔利班政权为恐怖主义支持国。在美国看来，塔利班政权已不仅仅是不友好的政权，更是对美国国家安全和对外政策造成严重威胁的敌对政权。
6.采取更广泛的措施反对和孤立塔利班
美国除了单独同塔利班进行接触，并对其施压甚至制裁，还采取了更广泛的措施反对和孤立塔利班。这些措施主要有：加强与俄罗斯等国的合作；推动联合国安理会制裁塔利班；要求巴基斯坦、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国向塔利班施压，削弱塔利班微弱的外交关系；策划对阿富汗的军事行动，但并没有付诸实施；与反对塔利班的北方联盟合作并为其提供一定的援助；考虑取代塔利班，培养阿富汗流亡团体建立温和政府，但没有确立推翻塔利班政权的明确目标。当然，克林顿政府也没放弃直接与塔利班接触，但双方直接接触的渠道已经非常有限，美国方面在接触中所能做的也只是发出严重警告而已。
1999年10月，在美国的积极推动以及俄罗斯等国的配合下，联合国安理会通过对塔利班的制裁决议。决议“强烈谴责利用阿富汗领土，尤其是塔利班控制区来窝藏和训练恐怖分子，策划恐怖袭击的行为”，认定塔利班对“对国际和平与安全构成威胁”。决议还要求塔利班在三十天内“不再拖延地将奥萨马·本·拉登送交已对他起诉的国家的有关当局，或会将他移送起诉国的另一国家有关当局，或会将他逮捕并有效绳之以法的国家的有关当局”，否则将对塔利班实施以下制裁，内容包括冻结塔利班在国外的财产和禁止塔利班的飞机飞出阿富汗领空。[116]对于联合国安理会一致通过制裁塔利班的决议，克林顿在声明中表示欢迎，他说道，“现在国际社会已经用同一个声音说话了”，“选择合作还是选择孤立取决于塔利班”。[117]在塔利班拒绝联合国安理会的决议要求后，克林顿警告道，“由于塔利班继续窝藏这个恐怖分子（本·拉登），阿富汗人民已经在孤立中付出了很高的代价，这个代价还将会增加”[118]。2000年9月，美国国务院助理国务卿表示，“塔利班的政策是导致从伊朗到克什米尔整个中亚和南亚地区不稳定的原因”[119]。
2000年12月，美国又联合俄罗斯推动联合国安理会通过一项对塔利班实施武器禁运的决议，决议提出的制裁措施在三十天后因塔利班没有满足决议要求而开始实施。这份最明显地体现美国需求的决议标志着美国对塔利班的制裁已从经济领域扩大到军事领域。决议要求所有国家“阻止本国国民、或从本国领土、或使用悬挂本国国旗的船只或飞机向委员会认定在塔利班控制下的阿富汗领土直接间接供应、出售和转让军火和各种有关物资，包括武器和弹药、军用车辆和装备、准军事装备及上述物资的备件；阻止本国国民、或从本国领土向委员会认定在塔利班控制下的阿富汗领土直接/间接供应、出售和转让与塔利班控制下武装人员的军事活动有关的技术咨询、援助或训练；撤回任何根据合同或其他安排在阿富汗境内应聘在军事或有关安全事项上向塔利班提供咨询的本国官员、代理人、顾问、军事人员，在这方面并敦促其他国民离开该国”[120]。概括地说，这项决议就是规定了禁止向塔利班提供武器或军事顾问，显然这项决议提出的军事制裁是针对塔利班而不是针对北方联盟的，因此它是带有强烈倾向性的反塔决议。此外，决议“敦促与塔利班保持外交关系的所有国家大幅减少驻塔利班代表团和外派机构的人员数量并降低其级别，限制或控制所有留下的此种人员在其境内的行动；对于塔利班驻国际组织代表团，东道国在认为必要时可与有关组织协商采取执行本段所需的措施”，还要求所有国家“立即、彻底关闭塔利班在本国境内的所有办事处”。很明显，这项规定旨在彻底孤立塔利班。借助联合国的平台，美国得以对塔利班实施武器禁运并彻底孤立塔利班。
除了对塔利班采取经济和军事制裁外，美国也开始考虑军事行动的选项。2000年11月美国开始积极和俄罗斯酝酿组建多国部队，对本·拉登在阿富汗的营地进行毁灭性打击。在美国看来，塔利班对本·拉登一味庇护，因而军事行动不仅针对本·拉登，也是针对塔利班的。[121]然而，克林顿政府在最后两年任期内一直在军事行动上犹豫不决，以至于在任期结束时军事行动都没有付诸实施。为了打击本·拉登和塔利班，美国也基于“敌人的敌人是朋友”的原则与北方联盟进行了接触，希望北方联盟能帮助抓捕或击毙本·拉登，为此美国也给北方联盟提供了一定的援助。在克林顿政府任期结束前夕，中央情报局还提出建议，要求大力支持北方联盟，对反塔利班的力量提供援助。不过克林顿政府“就整体而言对支持北方联盟的态度十分谨慎，主要原因是该组织历史背景复杂，在阿富汗获得的民众支持亦十分有限。此外，巴基斯坦对此也表示反对”[122]。
塔利班政权成立后一直没能得到国际社会的承认，也未能取代拉巴尼政权在联合国的席位。只有巴基斯坦、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国这三个国家承认塔利班政权并与之保持着外交关系，而它们要么是美国的盟友，要么与美国有着密切的关系。因此在本·拉登问题上，美国也要求这三个国家出面与塔利班沟通或向其施压。在美国的要求下，沙特阿拉伯情报部门负责人于1998年夏与塔利班领导人进行秘密会谈，得到了塔利班将驱逐本·拉登出境的承诺，但是塔利班并没有履行诺言。[123]由于塔利班在驱逐本·拉登问题上对沙特阿拉伯、巴基斯坦这几个曾经的恩主毫不退让和妥协，因此美国的目的依旧未能达到。
（三）以“反塔”为主美国对阿富汗政策的影响
纵观克林顿政府自1997年下半年以后对阿富汗政策的变化可以发现，本·拉登问题逐渐成为美国对阿富汗问题的主要关注点，而人权、毒品、能源利益和阿富汗内战调解等问题对美国对阿富汗政策的影响显然在下降。正是由于本·拉登问题的凸显以及塔利班与本·拉登的合流，美国对塔利班态度和政策逐渐趋于强硬和反对，双方关系也不断恶化。围绕解决本·拉登问题，克林顿政府对塔利班既拉又压，采取了直接与间接的外交施压、单独与联合的经济和军事制裁等多种措施，但并未采取军事行动，美国的目的也始终未能达到。
从姑息塔利班到反对塔利班——克林顿政府的态度变化反映出它在对阿富汗政策上缺乏足够的审视，由此也能看出克林顿政府对阿富汗的重视程度是很低的。正如有评论所说的，“从无条件地接受塔利班到无条件地拒绝塔利班，美国的政策看起来好像在绕圈子”[124]。如果说美国是因人权问题初步打开对塔利班政策转向的大门，那么决定此后美国日趋反对塔利班的便是本·拉登的恐怖主义因素。“美国的政策又一次成为单轨议程，仅仅聚焦于抓获本·拉登而不是应付更广泛的扎根于阿富汗的恐怖主义问题和推动促和努力。华盛顿好像有一个本·拉登政策而不是一个阿富汗政策，美国从支持塔利班转到了完全拒绝他们的另一个极端。”[125]通过前文的论述可以发现，克林顿政府后期的对阿富汗政策基本上完全被本·拉登因素所左右，以至于本·拉登因素成为美国与塔利班关系中的核心议题。主要是由于过分专注于本·拉登因素，克林顿政府后期的对阿政策产生了两个方面的消极影响。
第一，在一定程度上，美国对本·拉登因素的专注分散了美国对阿富汗其他问题的注意力，特别是在调停阿富汗内战问题上，美国并没有给予足够的关注，更没有积极地投入其中，以至于阿富汗的内战状态一直持续到“9·11”事件后。
第二，围绕交出本·拉登的问题，美国和塔利班的关系呈现出一种螺旋式上升的恶性走向，双方关系不断恶化的根源显然在于本·拉登，但双方也都应付相应的责任。美国为了达到驱逐本·拉登的目的，对塔利班可谓是软硬兼施，采取了一系列广泛的措施，并且其反对、孤立和制裁塔利班的力度也越来越强，美国的做法无疑也导致了塔利班的强势反弹，结果是塔利班也越来越敌视美国。以1998年8月美国对塔利班控制区进行导弹袭击为标志，塔利班的反美倾向渐趋增强。如前文所述，塔利班不断走向极端化与其本身性质以及受本·拉登影响有关，但美国对塔利班政策的失当也是其中的重要推力。克林顿政府在其任期后期对塔利班不断施加压力，在国际社会中孤立和制裁塔利班，塔利班大有陷入“四面楚歌”的境地，结果是塔利班选择了与本·拉登及恐怖主义更紧密地捆绑在一起，塔利班在极端主义的道路上越走越远。