美国气候变化政策的演变
作为全球温室气体排放量最大的国家之一，美国的气候变化立法进程不仅备受世界瞩目，还影响着气候变化的国际合作进程。自1989年以来，美国政府经历了将气候变化置于政策边缘地位到给予其以战略性关注的过程。[1]
老布什执政期间，美国政府在气候变化国际合作方面展示出积极姿态。1992年，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开。对于会议接受的联合国气候变化框架公约（UNFCCC），美国政府迅速给予批准，这表明在国际格局剧烈动荡的背景之下，布什政府认识到气候变化问题亟待关注，但并未将其置于战略高度。
克林顿政府转变了布什政府面对气候变化议题相对被动的态度，明确了气候变化与国家安全之间的直接联系。1993年10月，克林顿政府公布了《气候变化行动方案》，表明美国迎接来自全球变暖和经济增强的双重挑战，并确定了在2000年将美国温室气体排放量减少到1990年水平的目标。1997～1998年，克林顿政府积极参与谈判并签署了《京都议定书》，但并未将其递交参议院讨论表决；参议院更是申明不会对《京都议定书》予以批准。因此，尽管克林顿政府就气候变化问题采取了一部分措施，但国会的坚决反对使其在气候变化方面所做的任何国际承诺都难以兑现。
小布什上台后，对气候变化问题基本采取自由放任政策，并于2001年宣布美国将不签署《京都议定书》，原因在于其存在根本性的致命错误，[2]即：（1）落实《京都议定书》规定的条款会导致工人失业，物价上涨，对经济带来负面影响；（2）关于气候变化有多大程度是由人的活动造成的，答案并不明确，而且现在对全球气候变化原因及其解决方法的科学知识不完整，也缺少消除与储藏二氧化碳在商业上可行的技术；（3）处在议定书之外的中、印等温室气体排放大国不受约束对其他国家而言不公平；（4）反对对温室气体的排放采取强制性的限排措施，主张采取自愿性的限排措施。在第二届任期内，小布什在国际与国内的强烈呼吁下对气候变化政策做出了姿态性调整，签署通过了《2005年能源政策法》和《2007年能源独立安全保障法》，但并未采取实质性减排措施。
2009年，奥巴马就任总统后，将能源和气候变化作为其核心施政内容之一，提出明确目标，并开始采取一系列积极的政策措施，成为美国历史上首位提出建立强制性的、范围覆盖整个经济的碳排放上限与交易制度的总统。同时，众议院中应对气候变化的积极力量也有所增强。2009年，众议院通过了《2009 美国清洁能源与安全法案》。作为美国参议院首次通过的应对气候变化的法案，该法成为美国气候变化立法上的里程碑。随着国际应对气候变化进程的扑朔迷离，加之美国政府忙于应对金融危机，气候变化立法进程有所停滞。2010年，参议院提出了《2010年美国电力法案》，标志着美国气候变化立法程序的重启。2015年，奥巴马总统和美国环保署更是公布了《清洁电力计划》，提出到2030年发电厂的碳排放目标是在2005年基础上减少32%。
（一）美国气候变化法案内容分析
1.减排目标
《2009年美国清洁能源与安全法案》提出的目标是，纳入碳排放上限的行业，到2012年实现碳排放在2005年水平上减少3%，到2020年减少17%，到2030年减少42%，到2050年减少83%；而整个经济体的减排目标，是到2020年实现碳排放在2005年水平上减少20%，到2050年实现在2005年水平上降低80%。
《2010年美国电力法案》提出的减排目标与上述目标基本一致，但将碳排放上限行业的2012年减排目标修改为在“2013年实现碳排放在2005年水平上减少4.5%”。
2.监管范围
《2009年美国清洁能源与安全法案》与《2010年美国电力法案》均将7 种温室气体列为监管对象，即二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫和三氟化氮。
3.额度分配
排放额度通常有两种分配方式，即免费分配和拍卖分配，而美国现有气候变化法案多二者并用。《2009年美国清洁能源与安全法案》规定，在碳排放上限和交易制度启动的最初几年，将拍卖大约20% 的额度，继而将这一比例逐步提高，到2030年达到约70%。《2010年美国电力法案》也规定，起始阶段将一部分排放额度用于拍卖，然后逐步向拍卖全部额度过渡。
4.成本控制
美国政府还伴随气候政策出台了相应的成本控制机制，以降低成本的不确定性，其主要手段是通过价格上下限制度和排放额度的储备制度，增强短期价格的稳定性。
《2010年美国电力法案》制定了碳排放额度价格的上下限机制。为应对碳价格的意外上涨，该法案储备了大量排放额度，以备投入市场；而针对排放额度价格可能出现的急剧下跌情况，法案规定了最低价格，一旦排放额度价格低于此价格，则撤回停止拍卖，并补充至市场稳定储备中。
5.抵偿制度
《2009年美国清洁能源与安全法案》将通过抵偿制度来实现的减排量上限设置为20 亿吨，其中国内减排和国际减排各占二分之一。若国内抵偿减排供应不足，则可提高国际减排至15 亿吨，但总量不变。《2010年美国电力法案》的规定与上述基本类似，但其列举了“合格抵偿类型”，以使抵偿制度的运用更加明确。(https://www.daowen.com)
6.市场监管
为确保碳市场的公平竞争，美国气候变化法案对市场监管做出了详细规定。《2009年美国清洁能源与安全法案》要求联邦能源监管委员会对排放额度和抵偿排放量的现金市场进行监管，授权商品期货交易委员会对各种衍生品进行监管，并禁止衍生品的场外交易。《2010年美国电力法案》则授权商品期货交易委员会制约碳市场中的操纵或欺诈行为。该法案规定，仅纳入碳排放上限的排放源才有资格参与每季度进行的额度拍卖，且其在每次拍卖中可购买的额度也受到限制。该法案同样禁止衍生品的场外交易。
（二）低碳技术
对于低碳或零碳排放技术研发私人投资激励不足的问题，《2010年美国电力法案》规定了为期15年的过渡期，以支持各州的可再生能源和能源效率计划。法案规定，排放额度拍卖所得的一部分用于支付能源研发、帮助制造商提高能源效率和投资于清洁技术。
（三）贸易条款
气候变化法案的实施，一方面可能造成美国各产业生产商或消费者所面临的价格提升，导致美国生产商在与不承担此成本的外国生产商竞争时处于劣势，另一方面国内的监管成本可能导致美国的生产转移至不受规制的外国企业。为避免上述情况发生，美国气候变化法案采取了一系列措施以保持其产业竞争力。
《2009年美国清洁能源与安全法案》就针对能源密集、贸易密集型产业做出了两项规定：碳排放额度退款计划和边境调节措施。前者旨在补偿制造产业因遵守碳排放上限与交易制度而产生的成本；后者则规定对没有可比减排政策的国家的进口商品采取单边边境调节措施，即自2020年起，若进口商品与国内产品存在竞争关系，则进口商需通过碳市场购买排放额度，实际上相当于对进口商品施加了关税。
（四）美国气候变化立法存在的问题
综观美国气候变化立法，其进程受两大关系的影响：州政府与地方政府之间的监管协调，及民主党与共和党之间的纠纷协调。
1.联邦政府与州政府的监管协调
受国会中党派之争及利益集团博弈等因素影响，联邦政府在气候变化问题上一度行动迟缓，政策力度不足。相比之下，有些州积极主动担当先行者角色，应对气候变化，控制温室气体排放，启动了地方自主性的碳交易立法路径，形成多个州际碳排放交易体系。此外，各州纷纷设立全州范围内温室气体减排目标，并采用不同行动方案推进目标实现。
表7-1 州际减排措施
联邦政府与州政府气候立法进程的差异，难免会引发纠纷，加利福尼亚州与美国联邦环境保护署（EPA）就加州汽车温室气体排放立法所产生的纠纷即其中一例。
2004年，加州空气资源局批准发布新法规，规定自2009年开始，车辆需满足新的温室气体排放要求，并在原有受控车辆污染物的基础上增加了4 种温室气体：二氧化碳、甲烷、一氧化二氮和氢氟烃。然而，美国《清洁空气法》明文规定，在汽车排放方面，由美国联邦政府制定所有技术法规，各州政府无权制定独特法规，除非该州有特殊理由并事先向EPA 申请并获得批准。加州政府向联邦政府所提出的自行制定车辆温室气体排放法规的申请，于2007年被EPA 驳回，理由是温室气体是全国乃至世界性的环境问题，并非单单给加州造成特别或严重的危害，故加州政府没有充分理由自行制定这方面技术法规。这一决定一经公布，社会上便起了轩然大波，质疑EPA 是否受到了美国汽车工业方面的政治压力。加州空气资源局对此决议表示不服，并于2009年请求EPA 重审此决议，而EPA 听取公众意见，最终允许加州通过和执行新机动车排放标准。
为避免类似纠纷，美国近年的气候立法对联邦的统一监管制度和现有各州监管制度的关系做出了规定。《2009年美国清洁能源与安全法案》规定，除碳排放上限与交易制度外，各州可制定更为严格的气候规定，而各州碳交易制度将在2012～2017年间暂停以便联邦的碳交易制度启动。《2010年美国电力法案》也规定各州将不被允许独自操作碳排放限额交易计划，但已在执行减排政策、处于先锋地位的州将得到收入损失补偿。
2.川普新政
共和党与民主党素来对减排问题意见不一，川普上台以后，联邦层面的立法进程趋于停滞，在国际上川普宣布退出《巴黎协定》，收到了来自国际社会的普遍批评。但原有的气候立法和州一级的气候市场还在按照原有框架继续运行。美国随时都有回到全球气候谈判轨道的可能性。