统筹发展模式
统筹发展模式主要是指由国家层面对公共档案馆体系进行科学规划、统一布局，在全国范围内进行资源优化配置，有计划、有步骤地推动全国公共档案馆的有序发展。这一模式主要存在实行集中式档案管理体制的国家。集中式档案管理体制包括俄罗斯型、法国型和北欧诸国型三种代表。俄罗斯型，从中央到地方分级设立档案行政管理机关，形成层次化的档案行政管理机关体系，分级掌管国家档案事业建设，使整个国家档案事业系统在统一领导、分级管理的原则下得到有序管理。法国型，全国只设立唯一的档案行政管理机关——法国档案局，统一掌管全国的档案事业建设，地方档案机构均接受法国档案局的领导或监督。北欧诸国型，是指北欧各国均没有设立专门的档案行政管理机关，而将档案行政管理的职能授予中央级档案馆——多为国家总档案馆，使其兼具档案保管机关与档案行政管理机关的双重职能。[3]虽然不同类型的集中式档案管理体制所具有的行政约束力有所差异，但均能实现对全国档案事业的统筹规划。在这一机制下，公共档案馆的发展能够得到档案行政管理机关强有力的支持，并可针对中央、地方公共档案馆的布局和资源配置进行全局性规划，有利于公共档案馆网络体系的快速形成与发展。法国公共档案馆系统的产生、壮大，就是“自上而下”统筹式发展模式的典型代表。
法国大革命后，由国家档案馆、省档案馆、市镇档案馆三个层级构成的公共档案馆网络体系在法国的产生经历了近半个世纪的时间：1790年9月制宪会议批准档案馆条例，诞生了世界第一个近代意义上的国家档案馆；1796年，法国废除了行政区，设立了省，废除了行政区档案馆，并颁布了关于建立省档案馆的法令，在原行政区档案馆基础上建立了省档案馆；1841—1842年普遍创建了市镇档案馆[4]。
正式组建于1884年的法国档案局比1790年创建的法国国家档案馆晚了近百年[5]，但这种“自上而下”的统筹发展理念却自国家档案馆成立后就诞生了。首先，通过立法的手段树立档案集中管理、档案事业独立发展的思想。1790年9月的国家档案馆条例规定，凡与法国国家机关、行政区划、国家法律和公共规章有关的文件，包括地方的有关文件，都应集中到档案馆保存。不难看出，从国家档案馆创建伊始，建立对全国范围内公共档案的集中统一管理体系就是其隐含的价值取向。数月之后的1790年11月5日，法国颁布了成立行政区档案馆的法令，规定每一个行政区政府各机关的档案都要向行政区档案馆移交。由此，公共档案馆体系开始形成。1794年6月25日的《穑月七日档案法令》有一项对法国公共档案馆体系建设具有重大意义的规定——“建立一个全国性的公共档案管理机构”，据此“国家档案馆受权统一管理原来分别拥有自己档案库的巴黎各中央机关的文件，以及在革命期间收存那些已不存在和被撤销地方机关的文件的行政区档案库”[6]。这里的行政区档案库，即1790年11月之后创建的行政区档案馆。这意味着此时的行政区档案馆在业务上开始接受国家档案馆的领导和监督。因此，国内学者王玉珏认为，从内容上看，《穑月七日档案法令》强调国家对地方档案机构的管理，确立了集中制的档案管理模式[7]。应当说，这一判断是没有问题的。尽管数年之后，行政区档案馆建制被撤销，但为接管行政区档案馆所保管的文件而在各省建立起来的省档案馆，在1796年10月26日的法令中，被明确授权由国家档案馆负责管辖[8]。这表明国家档案馆在实质上具有了国家最高档案行政管理机关的职责。市、镇为法国基层行政单位，1841年以后普遍设立的市镇档案馆，则受省档案馆馆长的管辖。其次，在国家档案馆和各地方公共档案馆同步推行开放原则。早在1790年颁布的国家档案馆条例中就规定，每个法国人都可以在每周固定的时间内到档案馆查阅其所需要的文件，1794年的《穑月七日档案法》令坚持和完善了这一要求，并规定“1790年国家档案馆实行的对外开放原则，是全法国各级档案馆共同遵循的原则”，要求档案馆定期编制档案目录，对于重要的档案还要编制总索引，以方便公众查询[9]。由此可见，《穑月七日档案法令》将公民利用档案馆文件的权利正式确立下来，极大促进了法国公共档案馆思想的发展。
18世纪末期至19世纪上半叶，法国资产阶级政权以革命的激烈手段创建了一套“自上而下”的公共档案馆系统，并使其在全法国范围内生长、扎根。因此，法国公共档案馆所具有的“自上而下”的统筹发展模式，与法国大革命的特殊背景有着紧密的关联。列宁曾对法国大革命评价道：
拿法国大革命来说吧。它被称为大革命不是没有道理的。这次革命给本阶级，给它所服务的那个阶级，给资产阶级做了很多事情，以至整个19世纪，即给予全人类以文明和文化的世纪，都是在法国革命的标志下度过的。19世纪在世界各地只是做了一件事情，就是实行了、分别地实现了、继续完成了伟大的法国资产阶级革命家们所开创的事业。[10]
法国大革命冲击了封建专制国家的各个角落，实施了一系列根本性的改革。受此时代背景的影响，法国资产阶级政权对档案工作进行了一系列开创性的重大改革，为近现代档案事业的快速发展提供了契机，使档案馆作为公共服务机关的理念得到充分发展。正如1980年版的美国《科利尔百科全书》所指出的：在法国大革命时期，档案机构作为一种服务机构以更加完善的形式出现了，并为其他欧洲国家提供了具有示范意义的公共档案馆服务系统：（一）一个负责保管中央政府档案的国家档案机构；（二）保管中级政府文件的省档案机构；（三）手稿及其他地方档案一般由国家档案机构的管理员管理。[11]不过，法国大革命催生的这种统筹发展模式既具有执行力强的优势，但也存在一定的隐患：一旦这种发展思路发生偏差，就会对公共档案馆体系建设产生不可忽视的负面效应。实际上，法国大革命初期发生的大量旧政权历史档案损毁和散失行为，就严重背离了国家档案馆集中统一保管公共档案的最终目标，给法国国家档案馆的长远发展造成了相当的困境。
法国国家档案馆起源于1789年建立的国民议会档案馆，其宗旨在于有效地保管和维护反映资产阶级政权运行的档案文件，但另外却大量销毁反映旧政权、旧秩序的历史档案，大量的贵族家谱档案、封建庄园档案、骑士的特权证书等被烧毁。因此，部分当代西方档案学者认为，对待新旧档案的两种截然不同的态度及其诸多矛盾之处，使得法国大革命时期的档案发展史显得颇为复杂[12]。在外界压力下，1794年后法国政府逐步停止了大规模的烧毁旧档案行为，并授权国家档案馆对集中起来的旧政权机关的档案进行分类、鉴定和处理，但仍使不少历史档案在“合法化外衣”的保护下消逝在历史的长河中。根据法令规定，旧政权历史档案一般分为四大类：（一）国家产权类文件；（二）历史文件类；（三）封建文件类；（四）显然无用的文件类。第一类档案移交国家档案馆保存，第二类则移交给图书馆，第三、第四类档案则属于可销毁的文件，“焚毁、出售、循环再利用”是后两类档案的最终归宿。不少旧政权历史档案藉此被保存下来了，但由于缺乏档案全宗的概念，“致使大量历史档案合法地进入了图书馆”[13]，这些侥幸留存下来的档案，则被重新分类和任意排序，“既不完整，又无法融入整体环境”[14]。第二帝国时期法国国家档案馆馆长、考古学家莱昂·德·拉博德（Léon de Laborde）曾经说过：“图书馆只是一种物，而档案馆却是一个人……能够生存和呼吸。”[15]从历史视角看，法国大革命时期的欧洲档案工作还处于前专业化阶段，由于档案学的核心理论、档案工作的基本原则等尚未出现，档案文件经常会遭遇被掠夺、“肢解”，甚至焚毁等厄运，就不难理解了。值得庆幸的是，1789年至1793年，法国政府颁布了一系列法律废除了大多数的头衔和特权，没收了大量贵族、神职人员、流亡者、死刑犯等的财产和档案，并就近移交给当地政府，其中经过分类整理后保留下来的那部分档案，就成为省档案馆、市镇档案馆等地方公共档案馆的馆藏[16]。1953年12月，美国历史学家卡尔·路德维格·勒克（Carl Ludwig Lokke）在美国历史协会发表《档案馆与法国大革命》的主题演讲时指出，在同传统决裂的大革命时期，“如果革命者没有为法国创建国家档案馆的话，那么几乎肯定的是，公共文件的损失会更大”[17]。英国档案学者伊丽莎白·A.斯图尔特（Elizabeth A.Stuart）在回顾法国公共档案馆发展史时说：“与大多数机构相比，档案馆在更大程度上是地方文化的产物。……在法国，档案馆系统发端于法国大革命，国家档案馆创建于1789年，而地方公共档案馆的发展则是对教会和贵族财产充公的直接结果。”[18]
19世纪50年代至80年代是法国国家政体变更频繁的时期，也是法国现代政治文化形成的关键时期，“公共获取（信息）的程度和形态间的冲突、档案馆与图书馆的边界问题、文献真实性的基础以及对公众人物所握文件所有权的质疑等”影响了这一时期国家档案馆的发展，不过，尽管法国国家档案馆也数次易名，但在基本定位、主要功能等方面保持了适应现代法国政治体制的内在延续性，为现代法国国家档案馆提供了基本成型的组织及公共服务架构[19]。1884年法国档案局的组建，使得法国公共档案馆体系建设有了更为有力的组织和制度保障，“自上而下”的统筹发展模式更为稳定。从1897年开始，法国档案局局长兼任国家档案馆馆长，各级公共档案馆均接受局长的管辖，从而能够更好地协调国家档案馆、省档案馆和市镇档案馆等不同层次公共档案馆的有序合作，推动公共档案馆体系的深入发展。从此，法国国家档案馆不再承担业务指导任务，而是作为法国档案局的直属机构，具体负责收集和保管中央机关的档案和历史档案。最初，法国档案局隶属于教育部，一度又属于内政部领导，1959年以后归文化部管辖。在法国档案局的统一领导下，形成了由国家档案馆、现代档案城、各省档案馆和文件中心、市镇档案馆、主管机关档案馆等组成的公共档案馆网络体系[20]。20世纪70年代前后，在建设透明政府的时代背景下，法国出台了一系列与政府信息公开相关的法律，由于档案文件与政府信息公开具有紧密关联，因此法国政府出台了一系列相关档案法律（见表3—1）。这一系列档案法律，对于优化法国公共档案馆的内部体系，加强国家对具有公共价值的私人档案的整体保护与管理，均具有相当积极的意义。
表3—1 20世纪70—80年代法国档案立法一览表
续表
资料来源：中国档案学会对外联络部、《档案学通讯》编辑部编：《外国档案法规选编》，档案出版社1983年版，第136—164页。
20世纪80年代以来，法国公共档案馆建设出现了两个值得关注的趋向：
第一，由于地方分权改革而导致地方政府取代国家档案局成为地方公共档案的监管主体，法国集中式档案管理体系出现一定程度的松动。1979年颁布的《关于法国公共档案部门的权限及与各机关为收集、保存和提供利用公共档案进行合作的法律》明确规定：“法国档案局管理国家档案馆和省档案馆，监督除外交档案和国防档案外的所有公共档案。”[21]20世纪70—80年代以来，经济全球化和区域一体化趋势日趋明显，特别是石油危机引发西方各国经济的普遍衰退，引发了一系列新的社会与政治问题，这使得建立一整套自主决策、灵活迅速、富有弹性的地方组织体系成为一种现实的需求。1982年3月，法国国民议会通过《大区、省及市镇的权利与自由》法案，启动了地方分权改革，形成了中央、大区、省、市镇四个层级的行政管理体系，中央政府将部分权利下移至地方政府：市镇负责为居民生活提供密切相关的服务、省主要负责社会保障、大区则更多承担经济与协调角色[22]。由于文化发展的特殊性，这种权力下放更主要地表现在国家和地方各级行政机构之间在文化投入上的合作伙伴关系，省档案馆由国家档案局转交给省政府是文化领域“真正意义的权力下放和转移”[23]。对于地方公共档案馆来说，地方政府主管本地公共档案事务，带来的直接效应是地方财政投入的增多，据统计，20世纪80年代，法国各大区、省的公共文化预算增长了五倍，各市镇的文化预算也增长了两倍[24]，地方政府在公共档案馆建设中有了更多的主导权，在一定程度上改变了传统的中央政府主导的“自上而下”的公共档案馆发展方式。
第二，法国公共档案馆体系融入国家文化遗产保护的整体范畴。1959年法国档案局划归文化部后，公共档案的文化遗产价值得到了法国社会更大程度的认可。实现初步融入的标志主要表现在两个方面：（一）2004年，法国颁布《遗产法典》，以1979年档案法为基础，纳入了第二卷“档案馆”部分，这一法律在2008年又进行了一次修订，从概念、种类、保护方式、保护程序、法律责任等方面对文化遗产机构（图书馆、档案馆、博物馆）的管理活动进行了规范。（二）2006年，“法国档案局”更名为“法国档案服务部”，并与“博物馆部”“建筑遗产部”共同组成了“法国文化部遗产司”。[25]《遗产法典（第二卷：档案馆）》的颁布以及“法国档案服务部”的重组，体现出法国对文化遗产工作整体控制权的重视。
表面上看，地方政府取代法国档案局主管地方档案事务，体现的是中央级公共档案事务权利的下移，而法国档案服务部和《遗产法典》的颁布，又明显看出国家力量对公共档案事务的积极参与和整体把控，“分权”与“集权”矛盾的背后，实则反映了法国长期以来存在的中央集权与地方分权两种传统的博弈。就公共档案馆发展而言，此时“自上而下”的统筹发展模式遇到了地方分权势力的挑战，但这种挑战促使地方财政加大了对档案事务的投入，反而客观上推动了各地公共档案馆体系的发展。从2008年修订的《遗产法典（第二卷：档案馆）》的具体条款来看，关于公共档案的内涵、私人档案的监管等核心内容得到了保留，增加了关于数字化和开放利用的若干新规定，虽然没有强调档案行政管理机关对地方公共档案馆的监管，但在第211—2—1条明确规定，“档案最高委员会，归文化部下属，负责公共档案和私人档案的政策审议”[26]，“档案最高委员会”的存在体现了中央政府在制定公共档案馆政策与发展方向拥有相当的话语权。正如法国学者古斯塔夫·佩泽尔在《法国行政法》中所说的，1982年以来法国大大加强了地方分权，但“中央集权制依旧延续且根深蒂固”[27]。“法国无论哪个党派执政，只有文化政策的调整，而无文化行政大的变动”[28]，公共档案馆的发展在局部或特定时间段也许会呈现出“自下而上”的发展趋向，但在集中式档案管理体制下，“自上而下”的统筹发展模式依旧是当前法国公共档案馆演化的主流路径。
法国国家档案馆和地方公共档案馆建设的顺利开展，与法国长期的中央集权政治传统和激进的大革命文化政策具有密不可分的关联，受其影响，欧洲各国纷纷创立或改组国家档案馆，并探索不同的公共档案馆建设机制。对于诸多实行联邦制的欧美诸国来说，由于中央政府和地方政府间并没有直接的上下级或隶属关系，法国这种“自上而下”的发展模式在欧洲其他各国并不具备可复制性，因此就形成了一条不同的发展道路。