规则三十一：未经价格评估的国有股权转让并非绝对无效
规则释解
对于国有股权转让没有经过价格评估是否有效，在法学理论和司法实务界曾存在过极大争论，不仅地方法院间的相关判决存在矛盾，而且最高法院的相关判决和裁定间也存在不同。目前，对这一问题的认识和态度已基本趋于一致，基本认同未经价格评估的国有股权转让并非绝对无效，即不能仅凭没有经过价格评估就否定国有股权转让的法律效力，主要理由在于：
第一，1991年国务院发布的《国有资产评估管理办法》性质为行政法规，其第三条关于国有资产占有单位在资产拍卖、转让等五种情形下，应当进行评估的规定虽为强制性规定，但根据《中华人民共和国合同法》五十二条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，该内容并非效力性强制性规定。国家国有资产管理局于1992年经国务院授权制定的《国有资产评估管理办法施行细则》第十条规定：“对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照《办法》及本实施细则的规定立项、确认，该经济行为无效。”但鉴于该细则属于部门规章，不是法律、行政法规，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，不能直接否认股权转让协议的效力。
第二，有关强制性规定约束的应当是国有资产占有单位。《国有资产评估管理办法》第三条规定，国有资产占有单位转让资产的，应当进行资产评估。可见，进行资产评估是国有资产占有单位的义务，而不是受让人的义务。违反国有资产评估规定的责任应当由国有资产占有单位及其责任人员承担。如果认定合同无效，则受让人在无义务的情况下也承担了法律后果。
第三，未经评估而转让国有资产不必然导致国家利益或者社会公共利益受损害。规定国有资产转让须经评估，目的是防止恶意低价转让国有资产，以保护国有资产。但是，未经评估，不一定就贱卖，也可能实际转让价格高于实际价值。资产未经评估转让的，国有资产管理机构有权责令国有资产占有单位改正，依法追认转让行为。由于无效的合同自始没有法律效力，无法追认，在某些情形下，反倒对国有资产保护不利。如果认定有关规定是效力性的，进而一概认定转让合同无效，当事人（包括受让人在资产贬值后）就可能据此恶意抗辩，违背诚实信用原则，就会危及交易安全和交易秩序。因此，从法律条文的文义和立法宗旨来看，都应认定关于国有资产转让须经评估的强制性规定是管理性的，而非效力性的。如果出现国有资产占有单位与他人恶意串通，故意压低资产转让价格的情形，则可按照合同法第五十二条的规定，以恶意串通，损害国家利益为由认定合同无效，这同样能达到保护国有资产的目的。
第四，《国有资产评估管理办法》第三条的立法目的是为了保护国有资产，避免国有资产因低价转让而流失。但这并不等于在流通领域特别是市场主体间就财产流转发生争议时，要对占有、使用、经营国有资产的民事主体给予特殊保护。因为，平等保护所有民事主体的合法权益，是我国一切民事法律共同确认的基本原则。如果在民事司法中支持转让国有资产的民事主体事后以财产未经评估，可能造成国有资产流失为由请求认定合同无效的主张，则不仅会影响正常的市场流转秩序，也不利于国有企业以平等的市场主体身份参与市场竞争。
第五，《国有资产评估管理办法》及《国有资产评估管理办法施行细则》均出台于上世纪90年代初，此时合同法尚未颁布，国家尚未通过立法确立保护交易安全的理念，但在合同法颁布后，应尽可能促进交易安全，不能轻易否定交易行为的效力。
规则适用典型案例
青海铝型材厂与同仁县国有资产管理局股权转让纠纷案[1]
2003年1月18日，同仁国资局与铝型材厂签订了一份《股权转让协议》，协议约定，同仁国资局将其持有的黄南铝业股权一次性转让给铝型材厂。该股权原值为2500万元，占黄南铝业全部股本金7617.50万元的32.82%。并根据黄南铝业2002年期末的账面净资产、负债率等实际情况，同仁国资局同意将持有黄南铝业2500万元股权以每股0.65元转让给铝型材厂，转让价款总额为1625万元。同仁国资局同意铝型材厂分期承付股权转让金，约定在协议签订后3个工作日内铝型材厂首期承付200万元保证金，并折抵股权转让款。2003年3月1日前，铝型材厂承付600万元整；2004年6月30日前，承付200万元，铝型材厂2004年9月30日前承付剩余的625万元股权转让款，转让过程中的有关费用均由黄南铝业负担。另规定同仁国资局的权利义务：即在本协议生效30日内，同仁国资局以黄南铝业第一大股东的身份，提请董事会召开股东会或董事会会议，通报并说明本协议所涉股权转让和股东变更的有关情况。在铝型材厂正式入驻黄南铝业前，同仁国资局有义务保持企业的正常运转和资金的完整性。此期间如发生转移资金，隐匿财产，出现与2002年期末财务报表不符的情况，同仁国资局按本协议第九条规定承担违约责任，铝型材厂并可解除本协议。铝型材厂于股东会或董事会会议召开的次日正式入驻黄南铝业。本协议一经生效，双方应严格履行本协议各项条款，除不可抗力外，不得变更本协议任何条款，否则，承担违约责任并承担总转让价款20%的违约金。协议签订当日，黄南藏族自治州财政局向同仁国资局出具了黄国资字（2003）12号《关于确认同仁县国有资产管理局转让其在黄南铝业有限公司出资额的通知》，同意同仁国资局出资额2500万元人民币以1625万元的价格转让给铝型材厂。协议签订后，铝型材厂分别于2003年1月24日、3月25日向同仁国资局支付股权转让款200万元、300万元。
双方当事人订立上述协议的主要依据是黄南铝业2002年12月31目的《资产负债表》和《损益表》。从资产负债表中，显示黄南铝业的资产总额为163232831.58元，负债总额为105257767.29元，净资产为57975064.29元，资产负债率64.48%，所有权益累计亏损171949566.55元。
2003年2月26日上午、下午，黄南铝业分别召开了公司股东大会和公司董事会，并形成两份会议纪要。股东大会会议纪要的主要内容为“同意公司股东、股权变更，巨克治、盖山两位同志辞去公司第三届董事会董事职务，补选刘国兴、张海宁两位同志任公司第三届董事会董事”，并修改公司章程第七条第一款、第九条第一款的相关内容。董事会会议纪要的主要内容为“王仲麟同志辞去公司第三届董事会董事长、总经理职务，同意刘国兴同志任第三届董事会董事长，并根据董事长提名，同意聘任张海宁同志为总经理，王仲麟同志为副总经理等。”
2003年3月4日，铝型材厂派员进驻黄南铝业，并接管该企业。同日，黄南铝业向黄南州工商局出具黄铝字（2003）03号《关于变更营业执照登记事项的报告》，要求悔股东同仁国资局变更为铝型材厂，法定代表人变更为刘国兴，并在工商行政管理局将股权登记于股东名册之中。
2003年4月9日，黄南铝业委托青海大正会计师事务所对黄南铝业1995年至2003年2月28日止的资产、负债、损益情况进行审计。该事务所于2003年5月29日出具大正会师审字（2003）396号《审计报告》，审计结果为，黄南铝业资产总额为166850656.28元，负债总额为118283046.96元，净资产为48567609.32元，其中累计亏损26552411.52元，资产负债率为70.89%。(https://www.daowen.com)
2003年10月26日，铝型材厂向同仁国资局送达了一份青铝字（2003）第29号《关于请求解除（股权转让协议）的函》，提出依据协议第五条第二款的内容请求解除协议。对此，同年11月6日，同仁县财政局向铝型材厂发出《关于贵厂请求解除〈股权转让协议〉的复函》，认为青海大正会计师事务所的审计报告，系铝型材厂单方行为与转让股权无关，并提出铝型材厂应按协议内容支付转让价金。11月13日，铝型材厂又向同仁国资局发出一份《关于解除（股权转让协议）的再次复函》，要求解除合同，并请求双方共同委托中介机构重新进行审计等。为此，同年12月21日，同仁财政局向铝型材厂送达了同财（2003）第132号《关于贵厂请求解除（股权转让协议）的再次复函》，认为协议订立后，股权转让事宜已完成，且已登记并写入公司章程，另对共同委托中介机构重新审计与协议条款不符，不考虑重新审计，并要求支付转让价金。2004年8月8日，铝型材厂再次向同仁国资局发出《关于解除（股权转让协议）的再次磋商函》，要求解除协议。对此，同年9月5日，同仁财政局向铝型材厂出具了同财（2004）第84号《关于解除（股权转让协议）的再次复函》，仍不同意解除股权转让协议。
2005年3月17日，债权人尖扎县农村信用合作社、尖扎县昂拉农村信用合作社、尖扎县坎布拉农村信用社向青海省黄南藏族自治州中级人民法院申请黄南铝业破产还债，该院已于2005年5月10日依法宣告黄南铝业破产还债。
此后，铝型材厂与同仁国资局产生纠纷，双方在青海省高级人民法院发生诉讼。
青海省高级人民法院经审理认为：
铝型材厂与同仁国资局在平等、自愿、协商一致的基础上签订的《股权转让协议》，系双方当事人真实意思表示，未违反法律、法规强制性规定，该股权转让行为并经同仁国资局上级主管部门黄南藏族自治州财政局的批复认可，应确认股权转让协议合法有效。协议订立后，铝型材厂向同仁国资局支付了部分转让价金，并取得了黄南铝业的股东地位，控制和开展黄南铝业的经营活动，应受法律保护。鉴于黄南铝业已宣告破产，股权转让协议已失去继续履行的基础，故双方对股权转让协议不再履行。
根据“在铝型材厂正式入驻黄南铝业前，同仁国资局有义务保持企业的正常运转和资产完整性。此期间如发生转移资金，隐匿资产，出现与2002年期末财务报表不符的情况，同仁国资局按本协议第九条规定承担违约责任，铝型材厂并可解除本协议”的合同约定，铝型材厂进驻黄南铝业后，组织人员对黄南铝业人、财、物进行清查、审核，发现黄南铝业的资产与2002年期末财务报表显示的资产不符，即向同仁国资局协商解决的办法未果，继而诉至法院。铝型材厂向本院提交了大量的证据，欲证明该厂派员进驻黄南铝业后，黄南铝业的实有资产与2002年期末财务报表反映的资产严重不符，认为双方在协议中约定的解除协议条件已成就，请求解除股权转让协议。经本院审核发现，铝型材厂提交的证据均系该厂进驻黄南铝业后，自行派员清查、审核的结果，无法证实其提交的证据的真实性、合法性，本院不予采信。黄南铝业委托青海大正会计师事务所对黄南铝业资产的审计和所出具的审计报告，是对黄南铝业1995年至2003年2月28日的企业资产、负债、损益情况进行的全面审计，审计结果明显超出本案所涉及的2002年期末财务报表的内容，无法证实2002年财务报表反映的数额是虚假的或存在资产不实的情况，也不足以证明2002年期末至2003年3月4日铝型材厂入驻黄南铝业期间，同仁国资局有转移资金、隐匿资产的事实，而双方当事人在合同中约定的“此期间”，在时间起点概念上也不能推定并解释为签订合同之前，故铝型材厂主张依据约定解除合同条件成就，请求解除股权转让协议，本院不予支持，应予驳回。
关于铝型材厂提出国有资产转让未经评估等法定程序，应认定合同无效的诉求一节，经查，同仁国资局作为国家授权经营管理国有资产的机构，其对所持有的企业国有产权有偿向非国有企业转让，其虽应按照相关法律、法规规定的程序进行评估而未评估，与国有资产转让的要求不符，但转让合同双方当事人协商一致，其意思表示真实明确，关键是进行资产评估及审批的首要目的在于保障交易公平、防止恶意低价转让国有资产，而本案的事实与此种情形显然不符，也不能成为收购方主张合同无效的理由，铝型材厂提出同仁国资局转让国有股权未经评估应认定转让合同无效的诉求不能成立，本院不予支持。关于同仁国资局提出支付剩余股权转让款的反诉请求一节，经查，铝型材厂与同仁国资局在订立股权转让协议后，铝型材厂只支付了部分股权转让款，尚欠1125万元未付，铝型材厂与同仁国资局订立的股权转让协议理应继续履行。但铝型材厂与同仁国资局在履行股权转让协议的过程中，发生了破产的法律事实。黄南铝业的全部资产已纳入破产财产，铝型材厂受让国有股后的预期收益已无法实现，造成的损失是显而易见的。考虑到企业破产是基于历史和现实的多重原因所致，尤其是市场因素的变化更为突出，由此给收购方带来的巨额损失已无法避免，基于案件的现状和公平的考虑，法院可以行使法律赋予的自由裁量权，调和社会矛盾，均衡当事人的利益。故对同仁国资局提出的反诉请求部分予以支持，酌情判令铝型材厂向同仁国资局支付协议确定股权转让款的50%。同仁国资局提出的其他反诉请求不予支持。
2005年6月7日，青海省高级人民法院依照《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十六条、第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第五十二条、第一百二十条、第一百二十八条、第一百三十八条规定，作出如下判决：1.青海铝型材厂与同仁县国有资产管理局签订的《股权转让协议》双方不再履行；2.青海铝型材厂在本判决生效后一个月内一次性向同仁县国有资产管理局支付股权转让款312.50万元：3.驳回青海铝型材厂的诉讼请求；4.驳回同仁县国有资产管理局的其他反诉请求。
一审宣判后，原告青海铝型材厂不服，向最高人民法院提起上诉。
最高人民法院根据上述事实和证据认为：同仁国资局与铝型材厂根据黄南铝业2002年期末的账面净资产、负债率等实际情况，将其持有的黄南铝业的股权转让给铝型材厂。铝型材厂与同仁国资局签订的《股权转让协议》，虽然没有进行评估，但是股权转让协议的双方当事人通过协商一致，并经同仁国资局上级主管部门黄南藏族自治州财政局的批准。同时黄南铝业分别召开了股东大会和董事会，同意公司股东、股权变更，补选公司董事会董事，修改公司章程的相关内容。黄南铝业向黄南州工商行政管理局申请变更营业执照登记，将股东同仁国资局变更为铝型材厂，法定代表人变更为刘国兴，并在工商行政管理局将股权登记于股东名册之中。因此，《股权转让协议》是双方当事人的真实意思表示，符合法律规定，应当确认股权转让协议合法有效。股权转让协议成立生效后，铝型材厂向同仁国资局支付了部分转让价金，并取得了黄南铝业的股东地位，铝型材厂进驻黄南铝业，开展经营活动，股权转让协议已经实际履行。铝型材厂进驻黄南铝业后，单方委托青海大正会计师事务所对黄南铝业资产的审计和所出具的审计报告，审计结果不能证明《股权转让协议》约定的2002年财务报表反映的数额是虚假的或者存在资产不实的情况，也不能证明2002年期末至2003年3月4日铝型材厂进驻黄南铝业期间，同仁国资局转移资金、隐匿资产的事实，因此，铝型材厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。
2005年12月6日，最高人民法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，作出如下判决：驳回上诉，维持原判。
[1] 详见：青海省高级人民法院（2004）青民二初字第5号民事判决书、最高人民法院（2005）民二终字第157号民事判决书。