复议机关应当通过合理分配举证责任确定适格被申请人

19 复议机关应当通过合理分配举证责任确定适格被申请人

——张玉某不服北京市海淀区人民政府行政复议案

北京市第四中级人民法院

行政判决书

（2015）四中行初字第1111号^[8]

原告张玉某，住北京市海淀区。

委托代理人张德某（原告之女），住北京市海淀区。

委托代理人邬宏威，北京市海铭律师事务所律师。

被告北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区。

法定代表人于军，区长。

委托代理人杨亮，北京市海淀区人民政府干部。

委托代理人徐超，北京市海淀区人民政府干部。

原告张玉某不服被告北京市海淀区人民政府2015年11月20日作出的海政复决字〔2013〕206号-重《驳回申请行政复议决定书》（以下简称被诉决定），向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月2日受理后，于2015年12月4日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月23日公开开庭审理了本案。原告张玉某的委托代理人张德某、邬宏威，被告的委托代理人杨亮、徐超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告于2015年11月20日对原告作出海政复决字〔2013〕206号-重《驳回申请行政复议决定书》，主要内容为：本案中，申请人所提交的证据并不能证明被申请人实施过拆除申请人房屋的行为，本机关亦未发现有关证据证明被申请人实施了上述行为，故申请人的复议申请不符合行政复议受理条件。另，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权时，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。本案中，尚无证据证明被申请人实施过侵犯申请人合法权益的行为，故对申请人的行政赔偿请求本机关不予支持。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。

原告诉称，其在行政复议程序中提供了大量证据证明北京市海淀区苏家坨镇人民政府（以下简称苏家坨镇政府）是拆除其房屋的责任主体并组织实施了拆除，故其提起行政复议符合受理条件，被诉决定违法，请求：1.依法撤销被诉决定；2.判令被告对原告提出的行政复议申请重新作出处理。

原告向本院提交了下列证据：1.北京市高级人民法院（2015）高行终字第2941号《行政判决书》，证明原告诉讼主体资格合法有效。2.被诉决定，证明原告诉讼主体资格合法有效。3.顺丰速运单，证明被告于2015年11月28日邮寄送达被诉决定。4.行政复议申请书，证明原告向被告提出行政复议申请。5.原告户口本复印件，证明申请人主体资格合法有效。6.京发改〔2012〕195号北京市发展和改革委员会《关于海淀区苏家坨镇前沙涧北区定向安置房项目核准的批复》，证明（1）原告房屋所在地在定向安置房项目建设地点范围内，涉及征地拆迁，而不是宅基地搬迁腾退，（2）项目涉及拆迁，并要求进行公开招投标。7.京（海）政地征〔2012〕0026号《征地公告》，证明原告房屋所在地已被征收，是政府征地拆迁行为。8.海淀区住建委网站主动公示的招标公告和中标结果，证明原告房屋所在地公开招投标的是前沙涧村拆迁项目，原告房屋所在地涉及拆迁。9.2013（海房征字）第30号《登记回执》和《政府信息公开告知书》，证明（1）苏家坨镇政府没有拆迁许可证就拆除原告的房屋，其行为明显违法；（2）将海淀区苏家坨镇前沙涧定向安置房项目-前沙涧村拆迁项目改为苏家坨镇政府自主腾退项目；（3）证明苏家坨镇政府是具体实施主体，也是责任主体，应当承担法律责任。10.北京市公安局接受案件回执单，证明（1）原告的房屋遭到破坏，财产遭到巨大损失；（2）公安机关对案件正在调查处理当中。11.海淀区北部地区先行启动区土地腾退工作责任书，证明苏家坨镇政府是腾退工作的责任主体。12.村庄腾退、安置委托协议书，证明（1）以村民自治的腾退事实上是北京实创科技园开发建设股份有限公司就翠湖科技园一级开发的腾退、安置工作委托海淀区苏家坨镇政府和北京新牧置业发展有限公司实施，是海淀区实施的政府行为；（2）海淀区苏家坨镇政府和北京新牧置业发展有限公司负责腾退补偿和安置工作，负责将腾退出的房屋及其他地上附着物进行拆除，渣土清运，达到院落自然地平；（3）苏家坨镇政府确实实施了拆除原告房屋的行为，应当承担责任，对原告进行赔偿；（4）海淀区北部的土地一级开发是海淀区政府要统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。海淀区政府违法行政，将一级开发涉及的征地拆迁改为无法可依的腾退，称是村民自治行为，行为违法；（5）证明被告与本案有利害关系，故意包庇苏家坨镇政府违法行为，属于滥用职权。13.邮政特快专递详情单和查询结果，证明原告以特快专递的方式向被告提出行政复议申请，被告收到原告的申请。14.照片，证明原告的房屋遭到苏家坨镇政府工作人员的非法破坏。15.京海发〔2010〕15号文件，证明拆除原告房屋的责任主体是苏家坨镇政府。16.证人张某的身份证复印件，证明证人身份合法有效。17.张某的证人证言，证明原告房屋确实是由苏家坨镇政府干部祝的某、郑某及其他镇政府工作人员和不明身份的非法人员拆毁。18.赔偿清单，证明原告的房屋被非法破坏，苏家坨镇政府应当承担法律责任，理应赔偿原告。19.证明信，证明原告与张德某是父女关系。20.企业法人营业执照，证明苏家坨镇政府的法定代表人是镇属开发公司的法人，镇属企业是镇政府的直属企业，由镇政府直接管理，镇政府是拆除原告房屋的实施主体，并承担责任。21.京国土市〔2007〕774号文件，证明定向安置房建设项目涉及集体土地征地拆迁，定向安置房建设的责任主体是被告。因原告的房屋在建设项目用地范围内，与被告产生利害关系，已经影响了行政复议案件的公正审理，被告作出的驳回复议决定，法院应当依法撤销。原告至今未得到合理合法的安置补偿是被告拒不履行责任主体职责导致，被告对原告提起的行政复议作出驳回决定明显违反复议原则，存在徇私舞弊，渎职失职行为。22.海政发（2011）35号文。23.海北指文（2011）3号文。24.北京市海淀区北部开发建设指挥平台文件签发单。25.介绍信存根。26.海政办发（2011）53号，证据22—26证明海淀区北部开发建设指挥平台是海淀区政府设立的机构，履行的是行政职能。平台的总指挥是海淀区副区长穆某，其作为总指挥作出的批示视同海淀区政府作出的决定。原告提交的证据12上报北部开发建设指挥平台备案。平台总指挥即副区长穆某知晓负责拆除房屋的责任主体是苏家坨镇人民政府，被告和苏家坨镇人民政府已经与原告有利害关系，影响了行政复议案件的公正审理。27.村民代表会议记录2011年7月22日，证明原告房屋所在地要进行征地拆迁补偿安置，村委会向村民及原告隐瞒事实真相。28.海政函（2012）101号文件，证明被告于2012年4月27日上报办理原告房屋所在地的征地手续。29.京政地字（2012）109号文件，证明原告房屋所在地于2012年8月7日被批复征收。30.海淀区政府（2015）第32号《登记回执》和《政府信息公开答复书》。31.关于协调督促尽快发布《关于海淀区北部地区宅基地腾退安置及补偿工作的指导意见》等四个指导北部地区建设发展文件的请示。32.《关于海淀区北部地区宅基地腾退安置及补偿工作的指导意见》等四个指导北部地区建设发展文件的反馈意见，证据30—32证明原告的证据真实合法有效。证明区北部办为突出该文件的权威性，加大文件的执行力度建议以被告办公室作为发文单位发布《关于海淀区北部地区宅基地腾退安置及补偿工作的指导意见》文件。证明被告法制办出具审核意见，以文件制定缺乏国家、本市上位文件依据，建议不以区政府、政府办名义发文。证明海政办发（2010）90号文件缺乏国家上位法律、法规、规章及北京市上位文件的依据，即属于制定文件无法可依。证明区法制办应当依法及时向区农委提出自行撤销或者改正的审查处理意见，却包庇其政府所属部门，属于滥用职权。证明依据海政办发（2010）90号制定的《苏家坨镇前沙涧村宅基地腾退安置及补偿工作实施细则》没有国家上位法律、法规、规章及北京市上位文件的依据，属于制定文件无法可依，法院不应当认定其合法。33.北部办签（2010）37号和海政办发（2010）90号文件，证明被告滥用职权，批准以区政府办名义转发海政办发（2010）90号文件。34.（2015）四中行初字第475号《行政裁定书》。35.（2015）高行终字第3904号《行政裁定书》，证据34—35证明原告就海政办发（2010）90号文件提起的诉讼，法院以要对行政法规范性文件进行审查不属于行政诉讼范围为由裁定驳回。证明法院不对海政办发（2010）90号文件进行合法性审查，那么被告提交的依据海政办发（2010）90号制定的《苏家坨镇前沙涧村宅基地腾退安置及补偿工作实施细则》，法院不应当认定其合法。36.苏家坨镇宅基地腾退安置及补偿工作实施方案，证明该文件是由海淀区苏家坨镇腾退安置及补偿工作指挥部制作并上报的。37.海淀区政府（2014）第206号《登记回执》和《政府信息不存在告知书》，证明海淀区政府批准成立苏家坨镇腾退安置及补偿工作指挥部的相关文件或批文不存在，证明苏家坨镇腾退安置及补偿工作指挥部未经被告批准，其依据没有上位文件依据的海政办发（2010）90号制定并上报备案的苏家坨镇宅基地腾退安置及补偿工作实施方案违法。38.海公信息公开（2015）第169号-不存《政府信息不存在告知书》。39.海公信息公开（2015）第170号-不存《政府信息不存在告知书》。40.情况说明，证据38—40证明原告提交的证据真实合法有效。证明北京市海淀区苏家坨镇腾退安置及补偿工作指挥部的印章没有经过公安机关核发准刻手续，属于私刻印章。证明《苏家坨镇宅基地腾退安置及补偿工作实施方案》没有法律效力。41.市国土局（2014）第1186号《登记回执》和《政府信息公开书》。42.政府信息公开告知说明。43.市国土局（2014）第1149号-告（2）《政府信息公开告知书》。44.海淀区政府（2014）第698号《登记回执》和《政府信息不存在告知书》，证明原告提交的证据合法有效。证明海淀区政府没有批准苏家坨镇前沙涧村集体经济组织或前沙涧村村民委员会收回宅基地土地使用权，被告要求村委会对村民实施宅基地腾退，由村委会收回并注销宅基地使用权是违法行为。45.《苏家坨镇前沙涧村宅基地腾退安置及补偿工作实施细则》，证明前沙涧村村民委员会制定的实施细则并没有加盖公章，没有法律效力。证明被告及苏家坨镇政府提供的《苏家坨镇前沙涧村宅基地腾退安置及补偿工作实施细则》是虚假证据。

被告辩称，行政复议程序中，申请人张玉某所提交的证据并不能证明被申请人苏家坨镇政府实施过拆除申请人房屋的行为，本机关亦未发现有关证据证明被申请人实施了上述行为，故申请人的复议申请不符合行政复议受理条件。被诉驳回申请行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，履行了行政复议相关法定程序，请求法院驳回原告诉讼请求。(https://www.daowen.com)

被告在法定举证期限内向本院提供了作出被诉决定的证据：1.申请人提交的申请书及证据，包括：（1）行政复议申请书，（2）京发改〔2012〕195号北京市发改委《关于海淀区苏家坨镇前沙涧北区定向安置房项目核准批复》，（3）京（海）政地征〔2012〕0026号《征地公告》，（4）海淀区住建委网站主动公示的招标公告、中标结果，（5）2013（海房征字）第30号-告《政府信息公开告知书》，（6）北京市公安局接受案件回执单，（7）海淀区北部地区先行启动区土地腾退工作责任书，（8）村庄腾退、安置委托协议书，证明原告在行政复议期间向复议机关提交申请书及证据的情况；2.被申请人提交的答复书及证据，包括：（1）行政复议答复书，（2）《苏家坨镇前沙涧村宅基地腾退安置及补偿工作实施细则》，证明被申请人在行政复议期间向复议机关提交的证据情况；3.被诉决定及相关证据，包括行政复议答复通知书及送达回证、被诉决定及送达回证。证明复议机关依法受理复议申请、审理复议案件、作出行政复议决定。

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的证据具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信；原告提供的证据1—13具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信，原告提供的其他证据与本案被诉行政行为是否合法不具有关联性，本院不予采信。本案庭前原告曾申请法院通知苏家坨镇政府工作人员祝的某、张春某、郑某、张某、崔某，苏家坨派出所民警岳荣某、戴志某、王荣某，海淀区政府工作人员孙文某、海淀区副区长穆某作为证人出庭作证，证明原告房屋是苏家坨镇政府拆除的事实。因原告申请证人出庭作证欲证明的事实与本案被诉行政行为是否合法并不具有关联性，本院不予准许。

本院经审理查明：2013年9月12日，原告以其房屋被苏家坨镇政府违法拆除为由，向被告申请行政复议，请求确认苏家坨镇政府拆除其房屋行为违法，并责令苏家坨镇政府赔偿经济损失2860万元。被告于2013年9月22日作出海政复决字〔2013〕206号不予受理决定书，以申请人超过复议申请期限为由不予受理。原告不服，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，一中院一审判决撤销了上述不予受理决定，责令被告于判决生效之日起在法定期限内对原告的行政复议申请重新作出处理。被告不服一审判决，上诉至北京市高级人民法院。2014年11月21日，市高级法院作出（2014）高行终字第3174号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。2014年12月8日，被告向苏家坨镇政府送达《行政复议答复通知书》，2014年12月12日，苏家坨镇政府作出《行政复议答复书》。2014年12月24日，原告向被告提交情况说明并补充了证据。2014年12月26日，原告向海淀区政府申请组织听证。2015年1月26日，海淀区政府作出《延期审理通知书》，并于2015年1月30日邮寄送达原告。2015年2月25日，海淀区政府作出海政复决字〔2013〕206号《驳回申请行政复议决定书》，并于2015年2月27日向原告邮寄送达。原告不服，诉至本院。2015年6月12日，本院作出（ 2015 ）四中行初字第186号《行政判决书》，撤销了被诉《驳回申请行政复议决定书》，责令被告于判决生效之日起在法定期限内对原告的行政复议申请重新作出处理。被告不服一审判决，上诉至北京市高级人民法院。2015年9月23日，市高级法院作出（2015）高行终字第2941号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持一审判决。同日，被告重新启动行政复议程序，向苏家坨镇政府发送《行政复议答复通知书》。2015年10月19日，苏家坨镇政府作出《行政复议答复书》。2015年11月20日，被告作出被诉决定，并于2015年11月24日向原告邮寄送达。

本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，被告作为苏家坨镇政府的上一级地方人民政府，具有对原告行政复议申请进行审查处理的法定职责。

在涉案行政复议程序中，原告提供的证据显示，苏家坨镇政府负责其辖区内集体土地上房屋的搬迁腾退，负责将腾退出的房屋及其他地上附着物进行拆除。原告房屋位于苏家坨镇政府辖区前沙涧村内，属于集体土地腾退范围。因原告举证能力有限，在行政复议程序中，其提供的证据证明了苏家坨镇政府负责其辖区内集体土地腾退工作，而事实上又发生了强制拆除原告房屋的行为，二者之间存在一定因果关系，能够作为申请行政复议的基本事实依据，原告已经完成了初步的证明责任。尽管苏家坨镇政府在行政复议程序中认为依据《苏家坨镇前沙涧村宅基地腾退安置及补偿工作实施细则》的规定，前沙涧村村民委员会作为腾退人，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》村民自治原则的规定，对原告实施了强制腾退行为，但其并未提供村委会实施强制腾退行为的相关证据，亦不足以否认原告提供证据的证明效力。被告作为行政复议机关，有义务在行政复议程序中依职权进行调查核实，进而查明苏家坨镇政府是否系被申请行政复议行为的组织实施主体，但被告并未提供相应证据证明其进行了相关的调查取证工作，仅以原告在复议程序中举证不能为由驳回其行政复议申请。故被诉决定认定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。原告的诉讼请求符合法律规定，本院应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：

一、撤销被告北京市海淀区人民政府作出的海政复决字〔2013〕206号-重《驳回申请行政复议决定书》；

二、被告北京市海淀区人民政府于本判决生效之日起在法定期限内对原告张玉某的行政复议申请重新作出处理。

案件受理费50元，由被告北京市海淀区人民政府负担（于本判决生效之日起7日内交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。

审　判　长　　霍振宇

人民陪审员　　孔　勤

人民陪审员　　郭　羽

二〇一六年四月十九日

法官　助理　　戴　蕾

书　记　员　　高晶晶