对于仅存在程序轻微违法情形且对原告权利不产生实际影响的行政行为应当确认违法

44 对于仅存在程序轻微违法情形且对原告权利不产生实际影响的 行政行为应当确认违法

——陶福某诉北京市密云区人民政府土地行政裁决案

北京市第四中级人民法院

行政判决书

（2018）京04行初830号^[33]

原告陶福某，住北京市密云区。

委托代理人张朝辉，北京昊京律师事务所律师。

委托代理人陈五争，北京昊京律师事务所实习律师。

被告北京市密云区人民政府，住所地北京市密云区。

法定代表人潘临珠，区长。

委托代理人徐建国，北京市密云区人民政府干部。

委托代理人孙志峰，北京罗杰律师事务所律师。

原告陶福某不服被告北京市密云区人民政府（以下简称密云区政府）作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》（以下简称《不予受理决定书》），向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月6日受理后，向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月2日公开开庭审理了本案。原告陶福某及其委托代理人张朝辉、陈五争，被告密云区政府的委托代理人徐建国、孙志峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2018年5月28日，密云区政府作出《不予受理决定书》，主要内容为，您提出的土地权属争议调查处理申请一案，经审查，因属于十里堡镇王各庄棚户区改造项目实施过程中，宅基地拆迁面积认定争议，不属于土地所有权或者使用权争议。不属于《北京市土地权属争议调查处理办法》第二条规定之土地权属争议。据此，依据《北京市土地权属争议调查处理办法》第十四条第（七）项的规定，决定不予受理，特此通知。如不服本决定，可在收到本决定之日起60日内向上一级人民政府依法申请行政复议或在30日内向人民法院提起行政诉讼。

原告陶福某诉称，1970年原告陶福某和张德某（原告陶福某之夫）经批准取得十里堡镇王各庄村溢通路×号（以下简称溢通路×号）集体土地建设用地使用权，并建造房屋四间。1989年张德某去世，未留遗嘱。1998年由于王各庄村村委会扩建道路，原告陶福某和张德某所建的四间房屋改建成三间。2011年，北京市第二中级人民法院作出（2011）二中民终字第12265号民事判决书，判决在溢通路×号宅基地上的三间房屋由原告陶福某、张玉甲、张玉乙、张玉丙、张玉丁及张玉戊共同所有。2017年，在密云区十里堡镇王各庄棚户区改造项目中，十里堡镇王各庄村宅基地认定小组并未认定溢通路×号宅基地使用权由原告陶福某、张玉甲、张玉乙、张玉丙、张玉丁及张玉戊共同所有，原告等人遂与北京市密云区十里堡镇王各庄社区居民委员会（以下简称王各庄居委会）就溢通路×号宅基地使用权属发生争议。2017年12月13日，原告陶福某向原北京市国土资源局密云分局（以下简称原密云国土分局）通过EMS邮寄了土地权属争议调查申请书及相关证明材料。次日，原密云国土分局签收此快递。2018年5月31日被告向原告陶福某送达了《不予受理决定书》。原告认为王各庄居委会公布的宅基地认定结果公示文件显示溢通路×号宅基地使用面积为0，否定了原告对溢通路×号宅基地的使用权，即实质上是原告陶福某与王各庄居委会就溢通路×号宅基地使用权归属发生了争议，系明显的宅基地使用权争议，而非被告认为的宅基地拆迁面积认定纠纷，故被告适用《北京市土地权属争议调查处理办法》第十四条第（七）项属于适用法律错误。综上，原告请求人民法院判决：1.撤销《不予受理决定书》，并责令被告重新作出行政行为；2.本案诉讼费用由被告承担。

原告陶福某在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.《土地权属争议调查处理申请书》及附件材料复印件，证明原告向被告提出过土地权属争议调查处理申请，以及原告依法享有溢通路×号宅基地使用权。2.（2011）二中民终字第12265号民事判决书，证明原告与张玉甲系近亲属关系，原告是溢通路×号宅基地上房屋的共有权人。3.原告陶福某户口本复印件，证明其在溢通路×号房屋内居住。

被告密云区政府辩称，2017年12月14日，原密云国土分局收到原告寄送的《土地权属争议调查处理申请书》。同年12月22日，原密云国土分局依法向被告提交《关于上报〈田荣某、陶福某及张玉甲土地权属争议调查处理申请书不予受理决定〉的请示》。经研究，被告作出《不予受理决定书》。原告与他人共有农村房屋所有权已经法院生效裁判，原告诉称的与王各庄居委会之间的土地争议，实际上是对宅基地拆迁面积争议，不属于土地所有权或使用权归属争议。原告可以依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》获取救济。故被告依据《北京市土地权属争议调查处理办法》第十四条第（七）项规定作出的《不予受理决定书》程序合法，内容无误，适用法律正确，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

被告密云区政府在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.《土地权属争议调查处理申请书》；2.《关于上报〈田荣某、陶福某及张玉甲土地权属争议调查处理申请书不予受理决定〉的请示》；3.《关于对国土分局土地权属争议调查处理申请书审议的意见》；4.《不予受理决定书》；5.土地权属争议案件文书送达回证。以上证据证明被告作出的《不予受理决定书》内容无误，程序合法，法律适用正确。

经审查，本院对当事人提交的证据作如下确认：原告陶福某、被告密云区政府提供的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的提供证据的要求，具备证据的真实性、合法性和与本案的关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采信。

根据上述合法有效证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实，2017年12月14日，原密云国土分局收到原告寄送的《土地权属争议调查处理申请书》及相关证据材料，以王各庄居委会为被申请人，要求“1.对位于王各庄村溢通路×号的集体土地建设用地使用权权属争议进行调查和调解；2.需要依法作出处理决定的，拟定以陶福某为使用权人，张玉甲、张玉乙、张玉丙、张玉丁及张玉戊为共有权人的处理意见，报密云区政府作出处理决定”。同年12月22日，原密云国土分局作出京国土密〔2017〕335号《关于上报〈田荣某、陶福某及张玉甲土地权属争议调查处理申请书不予受理决定〉的请示》并于同日上报至被告密云区政府。2018年5月28日，被告密云区政府作出《不予受理决定书》，决定对原告陶福某提出的土地权属争议申请不予受理。2018年5月31日，原告陶福某收到了《不予受理决定书》。原告陶福某不服，于2018年6月6日向本院提起行政诉讼。

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。第二款规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第五条第一款规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。故原密云国土分局对当事人之间发生的土地权属争议案件有受理、调查、调解及向同级人民政府上报拟定的处理意见的职责，被告密云区政府作为同级人民政府负有作出处理决定的法定职权。

《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。《北京市土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，下列情况不属于土地权属争议案件受理范围：（一）行政区域边界争议案件；（二）土地违法案件；（三）土地侵权案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）已经区（县）以上人民政府确定土地权属或者取得土地权利证书的；（六）司法机关正在处理的；（七）其他依法不作为土地权属争议的案件。本案中，原告陶福某以王各庄居委会为被申请人向原国土密云分局提交申请，要求原国土密云分局对溢通路×号的集体土地建设用地使用权属争议进行调查和调解，实际上是对王各庄居委会在十里堡镇王各庄棚户区改造项目中公示的溢通路×号的宅基地认定面积提出异议，而并非是与他人之间存在土地所有权和使用权争议，不属于土地权属争议的事项。被告密云区政府根据《北京市土地权属争议调查处理办法》第十四条第（七）项的规定作出不予受理的决定，并无不当。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。合法性的审查应当包括对行政机关作出行政行为的事实依据、法律依据，以及作出的程序是否符合法律和法规的规定进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，被告于2017年12月22日收到原密云国土分局拟定的处理意见，2018年5月28日作出《不予受理决定书》，历时五个月，相关法律法规对被告的履行职责期限并无特殊规定，且被告亦未提供因为案件复杂而进行调查核实的证据，故其超期作出决定，属于程序违法。鉴于被告的上述违法之处并未对原告的合法权益造成实际损害，本院依法确认《不予受理决定书》违法，但对原告撤销该决定书并判决被告重新作出行政行为的诉讼请求，本院不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：

确认被告北京市密云区人民政府于二〇一八年五月二十八日对原告陶福某作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》违法。

案件受理费50元，由被告北京市密云区人民政府负担（自本判决生效之日起七日内缴纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。

审　判　长　　武　楠

审　判　员　　孙永欣

人民陪审员　　仰　蓓

二〇一八年九月二十七日

法官　助理　　孙嘉琳

法官　助理　　王同鑫

书　记　员　　严佳钰