依法签订履行的移民安置协议应当得到支持

29 依法签订履行的移民安置协议应当得到支持

——王志某诉北京市顺义区人民政府要求履行行政协议案

北京市第四中级人民法院

行政判决书

（2015）四中行初字第779号^[10]

原告王志某，住北京市顺义区。

被告北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区。

法定代表人卢映川，区长。

委托代理人徐夫金，北京市顺义区人民政府工作人员。

委托代理人夏日星，北京顺东律师事务所律师。

第三人北京市密云县人民政府，住所地北京市密云县。

原告王志某诉被告北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月16日立案后，于同年9月22日向被告顺义区政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京市密云县人民政府与本案被诉行政协议具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年11月4日公开开庭审理了本案。原告王志某，被告顺义区政府的委托代理人徐夫金、夏日星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

1999年4月26日，被告北京市顺义区接收安置密云水库库区移民安置办公室（以下简称顺义区移民安置办）、密云县人民政府移民办公室（以下简称密云县移民办）与原告王志某签订《北京市密云水库移民协议书》（以下简称《移民协议书》），该协议约定甲方为密云县移民办，乙方为顺义区移民安置办，丙方王志某。协议约定了各方的主要权利义务，其中，甲方责任概括为负责办理丙方王志某落实村庄、移民的迁出组织、转出手续、搬家补助、生产资料转交、附属设施处置及其他有关补偿义务。乙方责任概括为接收移民提供必要的条件、完善基础设施、办理转入手续、安排1名农转非。丙方责任概括为按期迁出、放弃原籍生产资料、拥有与当地村民同等权利和义务。

原告王志某诉称，被告顺义区政府与原告王志某于1999年4月26日签订上述《移民协议书》，约定了各自应当履行的权利义务，原告一家七口人从北京市密云县不老屯镇董各庄村移民至北京市顺义区李桥镇头二营村（以下简称头二营村），根据《移民协议书》中顺义区政府“为每个户口移民提供0.6亩口粮地”的约定，本案中顺义区政府应当给原告提供4.2亩口粮田。现被告顺义区政府没有履行上述约定，不符合法律规定。综上，请求依法判令被告顺义区政府履行《移民协议书》中第二条第四款之约定，为原告王志某划分4.2亩口粮田。

原告王志某于开庭审理前向本院提交了以下证据：1.北京市密云县公证处公证书；2.被诉《移民协议书》，证据1、2证明原告现在没有口粮田可以耕种，要求被告顺义区政府履行为原告划分4.2亩口粮田的义务。

被告顺义区政府辩称，被告已经按照相关规定履行了移民协议的内容。原告王志某由头二营村于1999年5月2日予以接收安置，根据京政农发〔1996〕034号《关于印发〈北京市密云水库移民搬迁安置暂行办法〉的通知》（以下简称《移民安置办法》）的规定，头二营村集体已按每个农业户口0.6亩，分给原告家庭共计4.2亩口粮田。并按相关规定在最初的三年内，即1999年6月至2002年6月内由其自行耕种。另外，因北京首都国际机场（以下简称首都机场）东扩，王志某的4.2亩口粮田于2003年11月被占用。基于情形变更，头二营村经济合作社于2006年3月22日与原告签订了《顺义区农村土地经营权使用权流转合同书》，自2003年起每年向原告发放确权土地流转补偿费，与该村其他村民享受同等土地权益，安置单位给予原告王志某的待遇符合《移民安置办法》第二十四条的规定。综上，原告王志某的请求没有事实根据和法律依据，请求依法驳回原告王志某的诉讼请求。

被告顺义区政府于法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请，证明原告在2007年申请行政复议时就认可已分给4.2亩口粮田的事实；2.公证书，证明签订《移民协议书》的事实；3.《移民协议书》，证明合同内容和各方当事人的权利义务；4.头二营村确权土地流转补偿费签收单，证明土地流转费发放情况；5.头二营村土地延包方案；6.社员代表大会决议；7.头二营村土地延包工作的民主程序，证据5—7证明土地流转情况；8.头二营村村民委员会《关于王志某行政复议反映问题的情况说明》，证明事实情况；9.顺义区土地经营权使用权流转合同，证明土地流转情况；10.《移民安置办法》，证明签订合同的依据，口粮田当时是三年自由耕种，后纳入流转程序；11.顺发〔1999〕35号顺义区政府《关于落实以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度，稳定土地承包关系的实施意见》，证明土地流转的依据。

经本院依法通知，第三人北京市密云县人民政府表示不参加本案诉讼。

经庭审质证，原告王志某对被告顺义区政府提交全部证据的真实性、合法性和关联性不持异议。只是认为其分得的口粮田因首都机场东扩被占用，在此过程中既没有听取其意见，也没有给其经济补偿，被告顺义区政府应当保障其有4.2亩口粮田可以耕种。被告顺义区政府对原告王志某提交全部证据的真实性、合法性和关联性不持异议，但认为不能实现原告王志某的证明目的。

经审查，本院认为被告顺义区政府提交的证据10、11是签订及实施《移民协议书》的规范性依据，本院亦不作为证据接纳。原告王志某提交的全部证据，被告顺义区政府提交的其他证据，形式上符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，内容真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采信。

根据上述合法有效证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：(https://www.daowen.com)

根据国务院国阅〔1994〕6号《关于研究解决密云水库移民遗留问题的会议纪要》（以下简称国务院《会议纪要》）和北京市人民政府（以下简称北京市政府）第78次常务会议决定（1998年2月8日）的有关精神（以下简称北京市政府常务会议精神），密云县政府、顺义区政府开展了密云水库移民安置工作。1999年4月26日，顺义区移民安置办、密云县移民办与原告王志某签订了一份三方《移民协议书》，该协议约定甲方为密云县移民办，乙方为顺义区移民安置办，丙方为王志某。该协议约定了各方应当履行的权利义务，并载明：甲方责任概括为负责办理丙方王志某落实村庄、移民的迁出组织、转出手续、搬家补助、生产资料转交、附属设施处置及其他有关补偿义务；乙方责任概括为接收移民提供必要的条件、完善基础设施、办理转入手续、安排1名农转非；丙方责任概括为按期迁出、放弃原籍生产资料、拥有与当地村民同等权利和义务。其中，《移民协议书》第二条第四款约定“移民就业以农业生产为主，为每个户口移民提供0.6亩口粮地”。1999年5月2日，原告王志某被安置在头二营村，根据《移民安置办法》的规定，头二营村集体按每个农业户口0.6亩的标准，分配给原告家庭共4.2亩口粮田，在最初的三年内，即1999年6月至2002年6月内由其自行耕种。后因首都机场东扩占用头二营村土地，原告王志某的4.2亩口粮田在机场东扩范围内，于2003年11月被占用。自2003年8月至2007年3月，头二营村按照1.3亩/人的标准，为原告家庭按5人的标准，共计6.5亩发放确权土地流转补偿费。2006年3月22日，头二营村经济合作社与原告签订《顺义区农村土地经营权使用权流转合同书》，自2006年3月至2030年3月止，流转期限为25年。农村土地经营权使用权流转后，与该村其他村民享受同等确权土地流转补偿费。

另查，根据国务院《会议纪要》和北京市政府常务会议精神，为做好密云水库移民搬迁安置工作，经北京市政府同意，1996年4月26日，北京市人民政府农业办公室印发《移民安置办法》，该办法第二十四条规定，“移民迁入后，即拥有与当地村民的同等权利和义务。顺义、通县要根据所在村的实际情况和移民的要求，分给每个农业户口的移民0.5亩口粮田和0.1亩菜地。对分给移民的土地，允许他们在3年内自行耕种，所在村要给予适当优惠和提供必要的服务，待条件具备后，再纳入大农业生产。接收县要妥善解决好他们的生活、就业、入学等问题”。

再查，2007年10月，王志某因与北京市顺义区李桥镇政府土地纠纷，向顺义区政府申请行政复议，要求“李桥镇政府重新划分口粮田，并赔偿2004—2007年粮食收入损失50000元，4年信访来回费15000元”。自述“头二营村2000年分送我全家七口人的口粮田每人0.6亩，共计4.2亩，此后全家人一直耕种此地，2003年首都机场扩建，政府未征得本人的同意，允许机场工作人员在我的土地上占用，并未给我重新划分口粮田或者予以经济补偿……”

本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是被告顺义区政府是否已经全部履行《移民协议书》所约定的义务。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》^[11]（以下简称《适用解释》）第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收占用补偿协议；（三）其他行政协议。根据上述规定，本案中，顺义区移民安置办、密云县移民办与原告王志某签订的《移民协议书》，是根据国务院《会议纪要》、北京市政府常务会议精神、京移通字〔1998〕38号《北京市密云水库移民工作若干规定》的要求，为妥善做好移民安置工作，经三方当事人协商一致签订的协议。该协议是密云县政府、顺义区政府为保障大型水利工程建设，解决密云水库移民遗留问题，履行公共行政管理职能的过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议。

根据职权法定原则，行政机关行使职权必须有法律、法规、规章等规范性依据，行政机关通过订立行政协议的方式履行行政管理职能的同样属于职权行为，其签订行政协议的内容及方式亦应有相应规范性文件依据。本案中，《移民安置办法》是根据国务院《会议纪要》和北京市政府常务会议精神有关移民工作的具体落实，该办法第十六条第一款规定，移民搬迁前，由密云县移民办会同接收县移民办同移民本人签订《协议书》，并由密云县公证处进行公证。依据上述规定，被告顺义区政府具有签订《移民协议书》的法定职权。

《适用解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。行政协议具有行政管理与民事协商的双重属性，基于依法行政基本原则的要求，行政协议除必须有行政管理方面的法律、法规、规章等规范性文件作为依据外，对于行政法律规范没有明确的与行政协议有关的问题，在不与行政法律规范相冲突的情况下，人民法院应当根据被诉行政协议的具体内容，适用民事合同的基本原理和法律规范，审查行政协议案件中行政行为的合法性。《中华人民共和国合同法》第六十条第一款规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。第六十二条规定，当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：……（五）履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行。本案中，顺义区政府、密云县政府与原告王志某签订的《移民协议书》，内容符合国家相关政策的要求，系三方真实意思表示，不违反法律及行政法规的禁止性规定，应为有效的行政协议。该协议书的主要内容是，第三人密云县政府负有办理丙方王志某落实村庄、移民的迁出组织、转出手续、搬家补助、生产资料转交、附属设施处置及其他有关补偿义务；被告顺义区政府负有为接收移民提供必要的条件、完善基础设施、办理转入手续、安排1名农转非的义务；原告王志某有义务按期迁出、放弃原籍生产资料，并拥有与当地村民同等权利和义务。但是，《移民协议书》对于如何具体安置，即履行该合同的细节问题未作明确约定。现原告王志某与被告就是否已经履行了《移民协议书》第二条第四款“移民就业以农业生产为主，为每个户口移民提供0.6亩口粮地”的约定产生争议。因此，关于是否履行行政协议，应当结合移民安置工作的特点及过程整体分析。

本院认为，移民安置具有较强的政策性，涉及移民转入手续、落实安置村庄、分配口粮田、完善基础设施、提供必要的生活条件、安排农转非等诸多环节。该项工作具有明显阶段性的特点，但并不是负担持续的保障义务。只有按照《移民安置办法》的要求，履行了《移民协议书》所约定的义务，安置好原告的生产生活，使其与安置地村民享有同等权利义务后，方可认定接收方履行了《移民协议书》所确定的义务。本案中，根据被告方顺义区政府提交的证据及原告自认的事实，原告王志某于1999年5月2日被安置在头二营村后，头二营村集体已给原告王志某的家庭按每个农业户口0.6亩，共分配了4.2亩口粮田，在最初的三年即1999年6月至2002年6月内自行耕种。自2003年8月至2007年3月，头二营村按照6.5亩的标准为原告发放了确权土地流转补偿费。2006年3月22日，头二营村经济合作社与原告签订《土地使用权流转合同》，自2006年3月至2030年3月止，流转期限为25年。在确权土地流转及其他待遇上，原告与该村的其他村民享受同等的权益。以上事实表明，为了实现《移民安置协议》的目的，被告顺义区政府对待移民安置开展了相应的工作，实际上为原告王志某的家庭按每个户口提供0.6亩，共计4.2亩口粮地，并不存在差别待遇之情形。因此，应当认定被告顺义区政府已经履行了《移民协议书》所约定的义务。

本院注意到，因首都机场东扩建设需要，原告家庭的4.2亩口粮田于2003年11月被占用的事实。原告认为分得的口粮田因首都机场东扩被占用，在此过程中既没有听取其意见，也没有给其经济补偿。本院认为，因首都机场建设而征占土地的事实发生在《移民协议书》已经履行完毕之后，该占用事实非同一法律关系，不会影响到本案《移民协议书》的履行问题。原告如对上述占用土地的行为不服的，应通过其他途径解决。

综上，原告王志某的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告王志某的诉讼请求。

案件受理费70元，由原告王志某负担（已交纳）。

如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费70元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。

审　判　长　　向绪武

人民陪审员　　张风光

人民陪审员　　董建华

二〇一五年十二月二十四日

法官　助理　　程　娜

书　记　员　　高秀丽