行政相对人对于合法授益行政行为具有必要的容忍义务

66 行政相对人对于合法授益行政行为具有必要的容忍义务

——潘宇某诉北京市西城区人民政府抗震加固行为案

北京市第四中级人民法院

行政判决书

（2016）京04行初1199号^[65]

原告潘宇某，住北京市西城区。

委托代理人孟庆升，黑龙江智产律师事务所律师。(https://www.daowen.com)

被告北京市西城区人民政府，住所地北京市西城区。

法定代表人王少峰，区长。

委托代理人王乐斌，北京市西城区住房和城市建设委员会工作人员。

委托代理人李程，北京市西城区人民政府工作人员。

原告潘宇某诉被告北京市西城区人民政府（以下简称西城区政府）要求确认行政行为无效一案，向本院提起行政诉讼。2015年10月15日，本院作出（2015）四中行初字第569号行政裁定，驳回了原告潘宇某的起诉。2016年4月5日，北京市高级人民法院作出（2016）京行终255号行政裁定，撤销（2015）四中行初字第569号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2016年9月1日公开开庭审理了本案。原告潘宇某及其委托代理人孟庆升，被告西城区政府的法定代表人王少峰及其委托代理人王乐斌、李程到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2013年7月10日，西城区重大项目建设指挥部办公室（以下简称西城区重大办）作出《关于明确我区2013年老旧小区综合整治任务的函》（以下简称被诉综合整治函），主要内容为“老旧小区综合整治是北京市2013年为群众办实事的重要内容，按照市重大办的要求。结合实际，我区2013年老旧小区综合整治计划开展33.3万平方米抗震加固综合改造、124万平方米节能改造、部分简易楼改造和2个小区公共部分综合整治。现将我区2013年老旧小区综合整治计划的具体明细附后……”

原告潘宇某诉称，原告居住的房屋位于北京市西城区鸭子桥北里×号楼×门×号（以下简称案涉房屋），在北京市西城区人民法院（以下简称西城区法院）西民初字第1409号民事诉讼中，原告收到了北京宣房投资管理公司（以下简称宣房公司）提交的被诉综合整治函。原告认为被诉综合整治函内容与事实严重不符，对原告所在的西城区鸭子桥北里×号楼（以下简称×号楼）的竣工时间、产权性质及产权人等内容的表述错误，且所依据的京西鉴-00083号北京地区房屋建筑安全与抗震鉴定报告（以下简称第83号鉴定报告）的有效性与真实性存疑问。因被告对此项工作失误，将本属于原告的私房界定为直管公房而列入整治范围，严重侵害了原告的合法权益。综上，请求判令被诉综合整治函无效。

原告潘宇某于开庭审理前向本院提交了以下证据：1.京房权证优宣私字第×1房屋所有权证（以下简称第×1号房屋所有权证）和原告身份复印件，证明案涉房屋的所有权人为原告，不属于直管公房；2.宣全字第×2号房屋所有权证（以下简称第×2号房屋所有权证），证明北京市宣武区房地产管理局在1991年时对案涉房屋有所有权，且当时的房屋所有权性质为全民所有；3.被诉综合整治函，证明函中的批复存在认定错误，严重侵害了原告对私有房屋的所有权；4.京政发〔2011〕32号北京市人民政府（以下简称北京市政府）《关于印发北京市房屋建筑抗震节能综合改造工作实施意见的通知》（以下简称第32号实施意见），证明该文件对抗震节能综合改造工作中的抗震鉴定、加固价值评估、已售公有住宅的改造等提出了相应的要求；5.第83号鉴定报告，证明该鉴定报告多处内容与实际情况不符；6.规西函〔2014〕15号北京市规划委员会西城分局《关于老旧小区综合改造项目规划文件的接收函》，证明根据当时1979年的规划不可能在1980年施工完毕，根据相关文件本次鉴定抗震加固的对象是1980年之前完工的建筑，被告未提供×号楼的竣工报告，证明属于1980年以前竣工的建筑是抗震加固文件选定的对象；7.GB50023-2009号建筑抗震鉴定标准，证明砌体结构和混合结构的鉴定标准不同，对于有地下室和没有地下室的建筑以及不同建筑基础的建筑所采用的鉴定标准也不同。

被告西城区政府辩称，被告为全面贯彻落实国发〔2010〕18号《国务院关于进一步加强防震减灾工作的意见》（以下简称《防震减灾意见》），对本行政区域内的房屋建筑实施抗震节能综合改造。2012年3月20日，受北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）的委托，北京筑福建筑事务有限责任公司（以下简称筑福建筑公司）对×号楼作出了第83号鉴定报告，结论为×号楼“该建筑综合抗震能力不满足要求，必须采取加固或其他相应措施”。据此，被告向北京市房屋建筑抗震节能综合改造工作领导小组办公室（以下简称市抗震节能改造办）上报建议将×号楼作为抗震节能改造项目。2013年1月17日，市抗震节能改造办函告同意被告上报的建议。依据京政发〔2012〕3号北京市政府《关于印发北京市老旧小区综合整治工作实施意见的通知》（以下简称第3号通知）及第32号实施意见，被告于2013年7月1日向宣房公司作出被诉综合整治函，要求宣房公司按照职责抓好落实。第×2号房屋所有权证表明×号楼原为宣武区的直管公房，根据上述规定该楼的抗震节能综合改造工作的实施主体应为宣房公司。另外，第83号鉴定报告是由具有资质的机构出具的，其鉴定报告有效性应当予以认可。综上，被诉综合整治函认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。

被告西城区政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.第83号鉴定报告，证明经过房屋鉴定，案涉房屋需要进行抗震加固综合改造；2.京抗震综改办函〔2013〕5号《关于确认西城区房屋建筑抗震节能综合改造项目的函》（以下简称第5号确认项目函），证明案涉房屋抗震综合改造项目是经过市抗震节能改造办批准的；3.第32号实施意见；4.第3号通知，证据3、4证明被诉综合整治函的相关依据并符合相关法律规定。

经庭审质证，原告潘宇某对被告西城区政府提交证据1的真实性认可，关联性、合法性不认可。认为抗震加固工程实施主体是被告西城区政府，而鉴定报告的委托单位为市住建委，行政程序违法。另外鉴定单位是案涉房屋的设计单位，不符合中立性的要求，且鉴定报告与事实严重不符。对证据2的真实性、合法性、关联性均不认可，认为该函没有经过三分之二的业主同意，不符合被告方提交证据3、4的法定程序，属于程序违法。对证据3的真实性、合法性、关联性认可。但被告没有提交附则。认为证据4不能证明被诉综合整治函的合法性，不符合第32号实施意见的规定。

被告西城区政府对原告潘宇某提交证据1—6的真实性、合法性和关联性均认可，对证据7的真实性、合法性认可，关联性不认可，不认可原告证据1—7的证明目的。其中，认为证据1可以证明案涉房屋是原告私有产权房屋；认为证据2房产证不全面，在完整的房产证上记载房屋的建筑年代是20世纪70年代；认为证据3被诉综合整治函事实清楚，符合法律规定；认为证据5鉴定报告是市住建委委托具有鉴定资质的鉴定机构进行的鉴定；对证据6质证意见同证据2，认为房产证中记载案涉房屋建筑年代是20世纪70年代，属于综合改造的范围。

经审查，本院认为，原告提交的证据3是本案被诉行政行为，不作为证据接纳；原告提交的证据7与本案的合法性审查不具有关联性，本院不予接纳。原告潘宇某提交的证据4、5分别同于被告提交的证据1、3，本院不予重复质证；原告潘宇某对被告提交证据的质证意见因未提供相应证据予以支持，其主观意见不影响其作为证据的证明力，本院对原告的质证意见不予采信，相应的理由在后续部分予以评述；原告潘宇某、被告西城区政府提交的其他证据，形式上符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，具有证据的真实性、合法性且与本案被诉综合整治函的合法性审查相关，能够证实本案所涉抗震加固综合整治的相关情况，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采信。

根据上述合法有效的证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：

为贯彻落实国务院《防震减灾意见》，被告对本行政区域内的房屋建筑实施抗震节能综合改造。根据北京市政府相关要求，2012年3月20日，市住建委委托筑福建筑公司出具第83号鉴定报告，记载“鸭子桥北里×号楼竣工于上世纪70年代”，依据检测报告及现场测绘图纸等资料，通过现场调查、分析计算等方式进行安全鉴定与抗震鉴定，结论为“不满足建筑抗震鉴定要求”，并建议“整体加固”。2013年1月17日，市抗震节能改造办作出第5号确认项目函，同意被告西城区政府上报的申请，将鸭子桥北里1—12号楼列入抗震节能综合改造项目。2013年7月1日，被告作出被诉综合整治函，要求宣房公司依据该函开展相应的综合整治工作，原告潘宇某所在的小区属于该函的综合整治范围。因双方未能就抗震加固问题达成一致协议，原告未予搬迁仍在房屋内居住。宣房公司认为原告对现场施工产生障碍，向西城区法院提起排除妨碍民事诉讼，要求潘宇某将已购公房“腾退至抗震加固工程完成时，并搬离房屋内除固有附属物外的其他物品”。原告认为被诉综合整治函侵害了其合法权益，于2015年7月2日向本院提起行政诉讼。

另查，2011年6月20日，北京市政府印发第32号实施意见，为贯彻落实国务院《防震减灾意见》，提高既有房屋抗震设防能力，北京市政府决定在本行政区域内实施房屋建筑抗震节能综合改造。该意见规定了明确对象、确定主体、落实责任和规范程序加强保障等内容，并将“1980年以前建成的城镇房屋建筑”列入排查鉴定对象，其中确定主体内容为“（一）直管公房，房屋建筑管理单位是综合改造工程的实施责任主体。（二）单位自管公房，房屋建筑产权单位是综合改造工程的实施责任主体。（三）已售公有住宅，原售房单位是综合改造工程的实施责任主体……房屋建筑所有人、管理人、使用人应当依法配合综合改造工作”。随后，北京市政府于2012年1月21日印发了第3号通知，明确将“1990年以前建成的、建设标准不高、设备设施落后、功能配套不全、没有建成长效管理机制的老旧小区（含单栋住宅楼），作为综合整治范围。……对1980年（含）以前建成的老旧房屋进行抗震鉴定，对不达标的老旧房屋进行结构抗震加固改造”。

再查，根据第×2号房屋所有权证查明，案涉房屋所在的×号楼原产权人为北京市宣武区房产管理局，属于宣武区的直管公房。原告潘宇某通过购买的方式于1999年11月19日取得案涉房屋的产权，即第×1号房屋所有权。

本院认为，《北京市实施〈中华人民共和国防震减灾法〉规定》（以下简称《防震减灾规定》）第三条第一款规定，市和区、县人民政府应当加强对防震减灾工作的领导，根据中国地震烈度区划图或者地震动参数区划图、本市地震小区划图、地震安全性评价结果确定的抗震设防要求、国家及本市有关建设工程的强制性标准和本市防震减灾规划，做好抗震设防工作。第四条第二款规定，区、县人民政府应当根据本市防震减灾规划及年度防震减灾工作计划制定区县防震减灾年度工作计划，并组织实施。第十四条第一款规定，按照国家和本市规定，区、县人民政府可以组织房屋建筑所有权人进行抗震加固。《防震减灾意见》第三条第（八）项规定“着力加强学校、医院等人员密集场所建设工程抗震设防。抓紧实施中小学校舍安全工程，逐步开展其他学校、医院等人员密集场所建设工程抗震普查、抗震性能鉴定，根据鉴定结果进行加固改造”。据此，被告西城区政府具有组织领导本行政区域内抗震加固工作的法定职权。

根据双方当事人的辩诉意见，本案的争议焦点在于被告西城区政府作出的被诉综合整治函是否合法，即被告作出被诉综合整治函是否具有相应的事实根据和法律依据。

《防震减灾规定》第三条第三款规定，地震工作主管部门和规划、发展改革、住房城乡建设、农村工作等相关行政部门，按照职责分工做好防震减灾工作。第十二条第一款规定，按照国家和本市规定，已经建成的建设工程有下列情形之一的，所有权人应当委托相关单位进行抗震鉴定，相关行政主管部门根据防震减灾的需求也可以委托进行抗震鉴定：（一）达到设计使用年限需要继续使用的；（二）进行结构改造或者改变使用用途可能影响抗震性能的；（三）未采取抗震设防措施或者达不到现行抗震设防要求的。第十四条第四款规定，任何单位和个人不得阻挠、妨碍抗震加固的实施。第十五条规定，按照国家和本市规定，经抗震鉴定、安全鉴定为危险房屋，需要停止使用的，房屋建筑所有权人及使用人应当根据鉴定报告的处理建议停止使用并搬出危险部位。使用人拒不按照规定搬出的，住房城乡建设主管部门应当书面责令使用人搬出，情况紧急危及公共安全的，为预防突发事件的发生，区、县人民政府可以依法责成有关部门组织搬出，并妥善安置。第十七条第二款规定，区、县人民政府统筹安排本区县农民住宅抗震加固改造工作……根据上述规定，经抗震鉴定、安全鉴定为危险房屋是进行抗震加固的前提条件，且由区、县人民政府统筹协调组织实施，有关职能部门按照职责分工做好相应的工作。

本案中，市住建委作为本市住房建设行政主管机关，有权委托筑福建筑公司出具相应的鉴定报告，第83号鉴定的鉴定结论认为鸭子桥北里×号楼“不满足建筑抗震鉴定要求”，并建议“整体加固”。因此，案涉房屋符合抗震加固的前提。根据第32号实施意见和第3号通知的规定，×号楼的抗震节能综合改造工作的实施主体应为宣房公司。在具备抗震加固的前提条件后，被告向市抗震节能改造办上报将×号楼作为抗震节能改造项目，并取得了市抗震节能改造办的同意。因此，被告西城区政府作出被诉综合整治函，要求该抗震加固的实施主体宣房公司开展相应的工作符合规定。

关于鉴定的相关问题。原告主张案涉房屋的设计单位筑福建筑公司对×号楼进行鉴定不符合法律规定，对其开展鉴定工作的中立性和公正性产生质疑。本院认为，原告虽然主观上认为鉴定不符合法律规定，但其并未提交相应的证据证明房屋设计单位禁止承担本单位设计房屋的鉴定工作。在案证据表明筑福建筑公司具有相应的鉴定资质，故其受市建委的委托出具的鉴定报告，在没有相反证据推翻鉴定结论的情形下，应当认定其具备鉴定的法律效果。

关于被诉综合整治函是否侵害原告房屋所有权的问题。原告主张被告将本属于原告私产的房屋界定为直管公房而列入整治范围，严重侵害了原告合法权益。本院认为，被告西城区政府基于抗震加固的需要，涉及案涉房屋的列表清单，其作用是反映×号楼整栋房屋的原始记载情况并按直管公房的性质组织抗震加固。该清单并不具有对×号楼整栋房屋亦包括原告的房屋确定产权归属的法律效果。原告认为被告将原告的私房界定为直管公房侵犯其合法权益的主张，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。

本院注意到，抗震节能综合改造是北京市政府为全面贯彻落实国务院《防震减灾意见》，提高既有房屋建筑抗震设防能力，提升使用品质的一项惠民工程。北京市政府为了进一步细化该项工作，制定了第32号实施意见和第3号通知具体落实。现有证明表明抗震节能综合改造既符合《防震减灾规定》的要求，也改善了老旧小区的居住环境，惠及改造范围内的所有居民。就本案而言，鸭子桥北里×号楼的抗震节能改造的目的是抗震加固和节能环保，在增加原建筑抗震等级、提高保温性能的同时，还扩大了房屋的使用面积。故抗震节能综合改造不是损害了原权利人的合法权益，而是保障了改造范围内居民的居住安全，具有社会福利的属性。被告西城区政府基于经济原则及同楼其他权利人的利益考虑，在采取合理措施保障原告的基本生活条件后，开展×号楼的抗震节能改造并无不妥之处。至于原告认为该施工行为对原告居住造成了影响，是因原告在有条件搬离施工现场而予以拒绝的情形下所应当预见的必然后果。原告作为×号楼的居民属于获得政府福利一方，对此应当承担必要限度内的容忍义务。

综上，原告潘宇某请求确认《关于明确我区2013年老旧小区综合整治任务的函》无效的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告潘宇某的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告潘宇某负担（已交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。

审　判　长　　程　琥

审　判　员　　向绪武

人民陪审员　　王占平

二〇一六年十二月十六日

法官助理　　李世邦

书　记　员　　高秀丽