不作为行政执法依据的规范性文件不属于附带审查范围

67 不作为 行政执法依据的规范性文件不属于附带审查范围

——张小某诉北京市昌平区人民政府行政审批案

北京市第四中级人民法院

行政判决书

（2016）京04行初827号^[66]

原告张小某，住北京市昌平区。

委托代理人宋某（原告之夫），住北京市昌平区。

被告北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区。

法定代表人张燕友，区长。

委托代理人庞云辉，北京市昌平区人民政府法制办公室科长。

委托代理人田旭东，北京市博缘律师事务所律师。

原告张小某诉被告北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）作出的行政答复，于2016年5月26日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月1日、2016年11月7日公开开庭审理了本案，原告张小某及委托代理人宋某，被告昌平区政府的委托代理人庞云辉、田旭东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告昌平区政府于2016年5月23日对原告张小某作出《关于张小某新增宅基地申请的答复意见》（以下简称《答复意见》），内容为：根据《中华人民共和国城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、北京市规划委员会、北京市国土资源局等四部门市规发（2010）1137号《关于印发〈北京市村庄规划建设管理指导意见（试行）〉的通知》［以下简称《指导意见（试行）》］及相关技术标准的规定，你所申请的宅基地位置处于昌平区规划的城市化地区村庄范围，不符合新增宅基地的审批条件。城南街道水屯村委会（以下简称水屯村委会）、北京市昌平区城南街道办事处（以下简称城南街道办）依据《中华人民共和国村民委员会组织法》及上述法律法规规定对你的答复并无不当之处。

原告张小某诉称，被告答复中的法律依据中，均没有明确规定个人申请建设住宅宅基地冻结，且《指导意见（试行）》是指导性文件，不具有强制力、约束力。被告依据《指导意见（试行）》制定的昌政发〔2011〕4号《关于加强农村宅基地住宅规划管理工作的意见（试行）》（以下简称《工作意见》）不具有强制力，且该《工作意见》不能与相关法律规定相抵触。水屯村委会依据《工作意见》不上报其宅基地申请没有法律依据。《工作意见》存在违法内容，被告应审查，并由相关部门纠正。依据土地管理法和行政许可法的相关规定，被告有权对水屯村委会不上报原告宅基地申请行为作出处理。被告《答复意见》明确表示水屯村委会的答复并无不当，对水屯村委会不上报行为不予处理是不履职的具体表现。故请求：1.撤销被告2016年5月23日作出的《答复意见》并重新作出；2.请求人民法院依法附带审查《工作意见》。

原告张小某在指定期限内向本院提供了以下证据：

1.北京市昌平区人民政府2016年5月23日作出的《答复意见》，证明被告作出的答复；2.2015年9月19日原告向被告提交的申请，证明原告请求被告对水屯村委会不上报的情况进行处理；3.2014年5月21日水屯村委会的回复，证明水屯村作了答复，依据是《工作意见》，不上报原告申请；4.2014年11月26日水屯村委会的回复，证明水屯村作了答复，依据是《工作意见》，不上报原告申请；5.《关于对张小某〈申请〉的答复》，证明原告向城南街道办递交了申请，城南街道办作了答复，没有启动过审批程序；6.宅基地申请及快递单，证明原告向水屯村委会递交了申请；7.《水屯时事》，证明水屯村委会自（2015）四中行初字第1104号判决审理和判令被告依法作出答复期间没有召开村民代表大会和村民会议制定宅基地审批方案，没有对上报宅基地行为进行公示，水屯村委会没有启动上述宅基地审判程序的初始环节。

被告昌平区政府辩称，根据北京市第四中级人民法院作出的（2015）四中行初字第1104号行政判决，被告向城南街道办了解相关情况，包括原告宅基地申请过程，水屯村委会、城南街道办作出的审查意见等情况。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》等法律、法规及相关技术标准，原告不符合新增宅基地的审批条件。水屯村委会、城南街道办对其答复并无不当。被告已经履行了相关义务，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

被告昌平区政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：

1.2014年5月21日水屯村委会的回复。2.北京市昌平区人民法院行政裁定书（2015）昌行初字第160号；证据1—2证明水屯村委会已于2014年5月21日对原告的申请事项作出了回复，原告已针对水屯村委会的回复提起诉讼，并被法院裁定驳回。3.《关于对张小某〈申请〉的答复》。4.北京市昌平区人民法院行政裁定书（2015）昌行初字第60号。5.北京市第一中级人民法院行政裁定书（2015）一中行终字第1781号。证据3—5证明城南街道办已于2015年4月1日对原告的申请作出答复。6.北京市昌平区人民法院行政判决书（2014）昌行初字第77号。7.北京市第一中级人民法院行政判决书（2014）一中行终字第10752号。8.北京市昌平区人民法院行政裁定书（2015）昌行初字第225号。证据6—8证明原告所要求事项已由生效判决所驳回。

经庭审质证，原告对被告提交证据1—8的真实性均认可。但认为证据4—8与本案没有关联性，不能证明被告的证明目的。

被告对原告提交的证据1—5的真实性、证明目的均认可，对证据6、7的真实性不认可。

本院对上述证据认证如下：原告提供的证据7与本案被诉行政行为没有关联性，本院不予采纳。被告提供的证据2、4、5、6、7、8与本案被诉行政行为没有关联性，本院不予采纳。原告及被告提供的其他证据形式上符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，内容真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定相关事实的依据，本院予以采信。

经审理查明，原告为北京市昌平区城南街道水屯村村民，于2014年4月21日向水屯村委会提交了审批宅基地申请，水屯村委会于2014年5月21日作出回复：根据《工作意见》有关规定，水屯村委会不再审批新增宅基地。2015年4月1日，城南街道办对原告2014年11月24日邮寄的申请书作出答复：因城南街道办未收到由水屯村委会组织召开村民会议或者村民代表会议针对你本人向村委会提出新增宅基地申请进行研究同意的材料，故城南街道办无法对你的申请进行审批答复。

原告于2015年9月19日向被告提交了申请，主要内容为：原告自2002年起多次向水屯村委会和城南街道办递交宅基地申请，水屯村委会于2014年5月21日作出回复，依据《工作意见》该村已进入规划，不再审批新增宅基地。水屯村委会未将原告申请宅基地的有关材料上报城南街道办。原告认为水屯村委会作出的回复不符合相关法律规定，请求被告对水屯村委会作出的错误答复进行处理。被告于2016年5月23日对原告作出《答复意见》。

另查明，张小某以昌平区政府不履行法定职责为由，于2015年12月1日向本院提起行政诉讼，要求判令昌平区政府对其2015年9月19日提交的申请作出答复。本院于2016年3月25日作出（2015）四中行初字第1104号行政判决：被告北京市昌平区人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告张小某的申请作出书面答复。

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；该法第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。被告作为法律规定的农村宅基地审批机关，对原告提出的涉及宅基地审批的相关申请有义务作出答复。本案中，被告作出的《答复意见》称原告申请宅基地的位置昌平区水屯村处于昌平区规划的城市化地区村庄范围内，但被告昌平区政府未能在法定期限内提供证据证明这一事实，故被告昌平区政府作出的《答复意见》缺乏事实根据，主要证据不足，应予撤销。原告张小某要求撤销《答复意见》并重新答复的诉讼请求，本院应予支持。

在本案诉讼过程中，原告申请对《工作意见》进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，《工作意见》系昌平区政府于2011年制定的规范性文件，但被告作出的《答复意见》并未以《工作意见》为依据，虽然《答复意见》认为水屯村委会、城南街道办对原告的答复并无不当，而水屯村委会对原告的答复引用了《工作意见》，但这一事实并不必然产生《答复意见》以《工作意见》为依据这一结论，故《工作意见》不在本案对规范性文件进行审查之列，本院不予审查。据此，原告张小某请求人民法院依法附带审查《工作意见》的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，本院不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、第六十九条、第七十条第（一）项之规定，判决如下：

一、撤销被告北京市昌平区人民政府2016年5月23日对原告张小某作出的《关于张小某新增宅基地申请的答复意见》；

二、被告北京市昌平区人民政府于本判决生效之日起的法定期限内，针对原告张小某新增宅基地的申请重新作出答复；

三、驳回原告张小某的其他诉讼请求。

案件受理费50元，由北京市昌平区人民政府负担（于本判决生效之日起七日内交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。

审　判　长　　张立鹏

人民陪审员　　张桂荣

人民陪审员　　明常红

二〇一六年十一月二十二日

法官助理　　刘赫宇

书　记　员　　牛　然