复议机关应当对拆除违法建设引发的赔偿请求进行全面审查和处理

47 复议机关应当对拆除违法建设引发的赔偿请求进行全面审查和处理

——王瑞某诉北京市平谷区人民政府行政复议案

北京市第四中级人民法院

行政判决书

（2017）京04行赔初22号^[36]

原告王瑞某，住北京市平谷区。

委托代理人王鑫塬，北京卓浩律师事务所律师。

委托代理人刘某某（原告之儿媳），住北京市平谷区。

被告北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区。

法定代表人汪明浩，区长。

委托代理人刘学立，北京市平谷区人民政府法制办公室工作人员。

委托代理人高欢，北京市平谷区人民政府法制办公室工作人员。

原告王瑞某因与被告北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政复议决定一案，于2017年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月11日立案后，于2017年9月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月18日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王鑫塬、刘某某，被告平谷区政府的委托代理人刘学立、高欢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2017年7月7日，被告平谷区政府作出京平政复字〔2016〕22号-补《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认定原告王瑞某（复议申请人）无相应证据证明其建设的建筑物取得了规划审批手续，涉案建筑物应当被认定为违法建设，故原告主张的2007年的两段墙体（约42500砖）、被破坏的供水、排水管道和2012—2013年期间所建的地基（约380方石头/90元/方）、墙体等合法建筑造成的损失18万元；2015年所有建筑损失68万元，不属于受法律保护的合法权益，被告平谷区政府不予支持。原告王瑞某主张的屋顶丢失的全新粗钢筋16根、石棉瓦19片，丢失的鹅蛋和鹅料损失1658元，没有事实根据。原告王瑞某主张的网店预期损失5万元为预期收益并非直接损失，不属于行政赔偿范围。原告要求人身伤害医药费、精神损失费、后续症治疗费20.054767万元、全家精神抚慰金5万元，控制人身自由损害赔偿1万元，因现有证据不足以证明复议被申请人北京市平谷区金海湖镇人民政府（以下简称金海湖镇政府）的工作人员对原告及其家人实施了殴打行为，原告的此项主张被告不予支持。

原告王瑞某起诉称，原告于2008年9月1日与北京市平谷区金海湖镇海子村村民委员会签订《租赁合同》，由原告承租海子村西的石河滩，租赁期限为50年。2015年12月14日，金海湖镇政府以未取得建设工程规划许可证、临建证及选址意见书为由，向原告作出京平金镇限拆字〔2015〕第120号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），要求原告5日内拆除。在原告与金海湖镇政府就《限期拆除决定书》沟通未果的情况下，2015年12月30日金海湖镇政府又向原告作出京平金镇催字〔2015〕第37号《催告通知书》（以下简称《催告通知书》）。原告接到该通知书后开始着手自行拆除，并将拆除下来的材料和尚未使用的物品一并放置于屋内，大型设备如搅拌机等放置于屋外。2016年1月13日金海湖镇政府向原告作出京平金镇强拆字〔2016〕第1号《强制拆除决定书》（以下简称《强制拆除决定书》），并于2016年1月14日上午对原告两栋地基为500.45平方米的建筑及硬化地面面积517平方米（包含地基200平方米）进行了强制拆除，将双层垫层强制挖成废墟。原告对金海湖镇政府作出的《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》和强制拆除行为不服，分别于2016年1月11日和2016年3月11日向被告平谷区政府申请行政复议，被告平谷区政府分别作出京平政复字〔2016〕3号《行政复议决定书》和京平政复字〔2016〕22号《行政复议决定书》（以下简称第22号复议决定），确认金海湖镇政府作出的《限期拆除决定书》、《强制拆除决定书》和强制拆除行为违法，但却不予赔偿。后原告对此提起诉讼，北京市第四中级人民法院作出了（2016）京04行初2785号行政判决（以下简称2785号行政判决），撤销了第22号复议决定的第三项。该判决生效后，被告于2017年7月7日对原告的赔偿请求作出了被诉复议决定，不予支持原告提出的行政赔偿请求。原告不服，诉至法院请求撤销被诉复议决定；判令被告重新作出由金海湖镇政府赔偿原告损失117.220567万元的决定。

原告王瑞某在法定期限内向本院提交了以下证据：

1.2785号行政判决，证明人民法院认定强拆行为违法，第22号复议决定没有查明原告合法财产的损失情况；

2.第22号复议决定，证明金海湖镇政府并没有在复议期限内提交物品清单；

3.被诉复议决定，证明原告对被诉复议决定不服，提出本案诉讼；

4.照片9张，证明原告的房屋状况及部分物品的现实情况；

5.张樱某的书面证言；

6.倪百某的书面证言；

证据5、6证明原告的财产损失和财物的合法来源，以及未能搬出的物品状况；

7.《个人承包工程协议书》；

8.《大津电线电缆平谷总经销销货清单》及收据1张；

9.运输单；

10.《建材超市购物单》9张；

11.《销货清单》1张；

12.《收据》12张；

13.《2016年王瑞某被强拆造成的损失清单》；

证据7—13证明原告的损失明细；(https://www.daowen.com)

14.光盘1张，证明拆除现场有大量原告物品没有交付原告，拆除清单签字人员并不在场，原告在拆除现场也未体现。

另，原告王瑞某在法定期限内申请证人倪百某、张樱某出庭作证，用以证明实施强拆行为时现场遗留的物品。

被告平谷区政府辩称，2017年6月5日被告平谷区政府向原告王瑞某邮寄《行政复议举证通知书》，6月6日向被申请人金海湖镇政府直接送达《行政复议补充答复通知书》。原告王瑞某提交了证据材料，金海湖镇政府于6月13日提交了答复书及证据材料。7月7日，被告平谷区政府作出被诉复议决定并于当日送达金海湖镇政府，次日向原告邮寄送达，故被告作出的被诉复议决定程序合法。因原地上建筑物属违法建设，不属于受法律保护的合法权益，且原告提供的证据不足以证明建筑形成的时间及其价值，原告在2016年3月复议期间提交的证据与本次提交的证据材料有明显冲突，故原告要求对原地上建筑物的赔偿不属于国家赔偿法所保护的合法权益。因原告对强制拆除过程中丢失的物品没有提供相应的证据材料，没有证据证明金海湖镇政府工作人员对原告及其家人实施了殴打行为，故对原告的赔偿请求未予支持。因原告要求的网店预期损失不属于原告的直接损失，故该损失不属于行政赔偿范围。

被告平谷区政府在法定期限内向本院提交了以下证据：

第一组证据，作出复议决定相关程序材料。

1.《行政复议举证通知书》及送达回证、《行政复议补充答复通知书》及送达回证，证明被告及时向原告及金海湖镇政府发送了举证通知及补充答复通知；

2.被诉复议决定及送达回证，证明被告依法定程序作出复议决定，并及时送达。

第二组证据，作出复议决定的依据。

3.原告向被告提供的证据材料，包括2016年3月原告提起行政复议期间提交的材料以及被告作出被诉复议决定期间原告提交的证据材料，证明被告审查了原告提交的相关证据材料；

4.金海湖镇政府向被告提交答复书及证据材料，证明金海湖镇政府在法定期限内提交行政复议补充答复及证据材料。

经庭审质证，原告王瑞某对被告平谷区政府提交的拆除物品清单的真实性、合法性、关联性不认可，原告认为在第22号复议决定审查过程中金海湖镇政府并未提交拆除物品清单，且该物品清单作出的程序不符合法律规定；原告对被告提交的其他证据真实性没有异议。

被告平谷区政府对原告王瑞某提交的证据1、2、3的真实性认可，对其关联性和证明目的不予认可；对证据4的真实性、与本案的关联性及证明目的不认可，该照片不清晰，不能显示照片拍摄的日期和拍摄内容，且照片来源不明；对证据5、6的真实性和证明目的不认可；对证据7的真实性不认可；对证据8—12的真实性及证明目的不认可；对证据13、14的证明目的不认可。

经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对原告王瑞某提交的证据1、2、3、4、5、6、8、9、10、11、12、13、14以及被告平谷区政府提交的证据1、2、3以及证据4中除《拆除物品清单》之外的其他证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，具备证据真实性、合法性及关联性的要求，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采信。因原告提交的证据7与其在复议程序中提交的《个人承包工程协议书》签订日期不一致，故本院对其真实性不予认可；对证据8—13的证明目的不予认可，该证据不能证明原告在金海湖政府强拆行为中的实际损失情况。对原告申请证人倪百某、张樱某出庭所做的证人证言的真实性、合法性及关联性予以认可，认可原告的证明目的。对被告提交的《拆除物品清单》，本院认为，该清单作出程序不符合法律规定，故对该证据的真实性、合法性本院不予认可。

经审理查明，2015年12月14日，金海湖镇政府对原告王瑞某于2015年5月16日在海子村西石河滩建设的砖混结构违法建设作出《限期拆除决定书》，责令原告王瑞某于5日内拆除上述建设，并接受复查，逾期不拆除上述建设，将依法实施强制拆除。同年12月30日，金海湖镇政府作出《催告通知书》。2016年1月13日，金海湖镇政府作出《强制拆除决定书》。2016年1月14日，金海湖镇政府强制拆除原告王瑞某在海子村西石河滩所建房屋。2016年3月11日，原告王瑞某以金海湖镇政府为复议被申请人，向被告平谷区政府提出行政复议申请，请求认定《强制拆除决定书》和2016年1月14日金海湖镇政府的强制拆除行为属于违法行为，并责令金海湖镇政府赔偿原告王瑞某经济损失共计117.220567万元。其中赔偿内容包括：在有预谋的强拆的过程中，抢夺手机，控制人身自由严重侵害受害人的合法权利，暴力执法使受害人造成脑震荡并留下后遗症，耳鸣，使受害人整夜失眠，精神恍惚。人身伤害医药费，精神损失费，后遗症治疗费20.054767万元；2007年的两段墙体（约42500砖）、被破坏的供水、排水管道和2012—2013年期间所建的地基（约380方石头/90元/方）、墙体等合法建筑造成的损失18万元；2015年所有建筑损失68万元；屋顶丢失的全新粗钢筋16根、石棉瓦19片，丢失的鹅蛋和鹅料损失1658元；全家精神抚慰金5万元；网店损失的误工费两个月5万元；控制人身自由损害赔偿1万元；共计117.220567万元。2016年5月10日，被告平谷区政府作出第22号复议决定：一、确认《强制拆除决定书》违法；二、确认被申请人强制拆除申请人在海子村西石河滩所建房屋的行为违法；三、对强拆行为所造成的损失赔偿117.220567万元不予支持。原告王瑞某针对该复议决定中的第三项内容向本院提起行政诉讼，本院依法作出第2785号行政判决，判决撤销被告平谷区政府作出的第22号复议决定第三项决定；责令被告平谷区政府针对原告提出的赔偿请求重新作出处理决定等。被告平谷区政府根据本院作出的上述生效判决，对原告王瑞某提出的赔偿请求作出本案被诉复议决定。

2017年6月5日，被告平谷区政府向原告王瑞某送达《行政复议举证通知书》，同日向被申请人金海湖镇政府送达《行政复议补充答复通知书》。2017年6月13日，金海湖镇政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2017年7月7日被告平谷区政府作出本案被诉复议决定，并送达原告及被申请人金海湖镇政府。

本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，被告平谷区政府作为金海湖镇政府的上一级人民政府，依法具有应原告王瑞某所提行政复议申请作出行政复议决定的法定职权。

《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，公民取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件。本案中，关于原告王瑞某主张2007年的两段墙体（约42500砖）、被破坏的供水、排水管道和2012—2013年期间所建的地基（约380方石头/90元/方）、墙体等合法建筑的损失18万元，以及2015年所有建筑损失68万元，原告虽未能向法庭提交上述墙体、供水、排水管道、地基属于合法建筑的相关证据，但平谷区政府作为复议机关在确认拆除行为违法后，仍应审查金海湖镇政府在拆除前是否依法给予原告自行拆除机会，金海湖镇政府是否尽到审慎拆除义务，是否给予原告自行清理建筑残值机会等事实，并据此判断金海湖镇政府是否应当承担相应的赔偿责任。平谷区政府仅以原告所建涉案建筑物属于违法建设为由对其损失不予赔偿，属于认定事实不清。关于原告提出的人身伤害医药费，精神损失费，后遗症治疗费20.054767万元，全家精神抚慰金5万元，以及控制人身自由损害赔偿1万元的主张，因原告王瑞某未能提供相关证据证明其人身权益遭受损害且相关行为已被确认违法的事实，故被告平谷区政府未对该项损失予以支持并无不当。关于原告提出的网店误工费损失，不属于《国家赔偿法》规定可给予赔偿的直接损失的范畴，故被告认定不属于行政赔偿范围并无不当。关于原告提出的屋顶丢失的全新粗钢筋16根、石棉瓦19片，丢失的鹅蛋和鹅料损失1658元的主张，本院认为，原告王瑞某在第22号复议决定的复议程序中提交了证人张樱某的书面证言，用以证明正房房顶留存有钢筋、石棉瓦等物品，而被告平谷区政府认定现场仅有《拆除物品清单》中载明的物品，且该物品已经在城管部门的见证下移至院外。但被告不能证明金海湖镇政府在实施强制拆除行为时依法制作了《拆除物品清单》。且根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条第二款规定，实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。据此，本案中金海湖镇政府对拆除现场物品的清理程序亦违反上述规定。故本案被告认定原告主张屋顶钢筋、石棉瓦、鹅蛋和鹅料损失没有事实根据属于主要证据不足，认定事实不清。

综上，本院认为，被告作出的被诉复议决定主要证据不足，依法应予撤销。被告作为复议机关，需对原告的赔偿请求进行审查认定并重新作出处理决定。另关于原告请求法院判令被告直接作出由金海湖镇政府赔偿原告损失117.220567万元的决定的主张，没有法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：

一、撤销被告北京市平谷区人民政府京平政复字〔2016〕22号-补《行政复议决定书》；

二、责令被告北京市平谷区人民政府于本判决生效之日起六十日内针对原告王瑞某提出的因强制拆除行为造成损失的赔偿请求重新作出处理决定。

三、驳回原告王瑞某的其他诉讼请求。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。

审　判　长　　武　楠

审　判　员　　吴　薇

人民陪审员　　王　强

二〇一八年三月九日

法官　助理　　王同鑫

书　记　员　　王　硕