行政复议应遵循禁止不利变更原则
——王宝某诉北京市西城区人民政府行政复议案
【裁判要旨】根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条的规定，行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。该条所规定的“对申请人更为不利的行政复议决定”既包括行政复议机关作出的对申请人更为不利的变更原行政行为的决定，也包括行政复议机关作出的将实际导致申请人更为不利的撤销原行政行为的决定。
北京市第四中级人民法院
行政判决书
（2017）京04行初789号[24]
原告王宝某，住北京市西城区。
被告北京市西城区人民政府，住所地北京市西城区。
法定代表人王少峰，区长。
委托代理人毕菲，北京市西城区人民政府法制办公室干部。
委托代理人李鹏，北京市西城区人民政府法制办公室干部。
第三人刘某，住北京市西城区。
第三人张某某，住河北省承德市双桥区。
原告王宝某（以下简称原告）不服被告北京市西城区人民政府（以下简称被告）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月25日受理后，向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月17日公开开庭审理了本案。因刘某、张某某与本案具有利害关系，本院通知两人作为第三人参加诉讼，张某某表示放弃参加本次诉讼。原告、被告的委托代理人李鹏、第三人刘某（以下简称第三人）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2017年7月13日作出的西政法复字〔2017〕第58号《北京市西城区人民政府行政复议决定书》（以下简称被诉决定书），主要内容为：申请人王宝某不服被申请人北京市公安局西城分局（以下简称西城分局）作出的行政处罚决定，于2017年4月18日向被告申请行政复议，复议请求为撤销西城分局作出的行政处罚决定。被告认为，依据《治安管理处罚法》第四十三条第一款规定：“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”本案中，西城分局认定申请人王宝某具有结伙殴打他人的情形，但未适用《治安管理处罚法》第四十三条第二款第（一）项“有下列情形之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款：（一）结伙殴打、伤害他人的”规定，属于适用法律错误，故该处罚决定应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项规定，决定撤销被申请人作出的京公西行罚决字〔2017〕000782号行政处罚决定。
原告诉称，2017年3月7日下午，原告在小区内发现他的妻子被两个妇女殴打，其上前阻挡，所有的动作都是为了阻止她们继续殴打他妻子并没有出手打她们，因此被诉决定书涉嫌违法，故请求依法撤销被告作出的被诉决定书。
原告在法定期限内向本院提交了下列证据：
1.光盘。
2.证人证言（李秀某、温康某、宋春某）。
3.被诉决定书。
4.行政复议申请书。
5.西城分局处罚决定书。
6.照片一组（两张）。
证据1—6用以证明原告没有殴打他人。
被告辩称，西城分局作出的行政处罚决定适用法律错误，应予撤销。被诉决定书认定事实清楚、程序合法、适用依据正确，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1.行政复议申请书及相关材料，用以证明收到复议申请情况。
2.申请处理审批表，用以证明依法办理立案手续。
3.申请受理通知书及送达凭证，用以证明被告对原告的申请已经立案，并送达告知申请人。
4.答复通知书及送达回证，用以证明被申请人提出答复。
5.答复意见书、代理手续及送达凭证，用以证明被申请人提交答复意见及相关材料。
6.延期呈报表，用以证明办理延期手续。
7.延期审理通知书及送达凭证，用以证明作出延期通知并送达。
8.结案呈报表，用以证明办理结案手续。
9.被诉决定书的送达凭证，用以证明依法送达被诉决定。
第三人参诉意见为希望案件公正审理，第三人提交的证据与原告一致。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据1、3—6，被告提供的证据具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信；原告提交的证据2证人证言，未附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件，不具有合法性，且不能证实原告想要证明的内容，本院不予采信。
本院经审理查明：2017年3月24日，西城分局对原告作出京公西行罚决字〔2017〕000782号《行政处罚决定书》，认定2017年3月7日16时许，王宝某在北京市西城区西皇城根南街×区×号楼楼下，因与张某某发生纠纷，故伙同刘某将张某某打伤，后被查获，根据《治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定，决定给予王宝某行政拘留7日，并处罚款200元的处罚。原告不服，于2017年4月18日向被告申请行政复议。被告于2017年4月20日作出《行政复议申请受理通知书》并于4月26日送达原告，同日被告作出《行政复议答复通知书》并于4月26日送达西城分局。2017年5月6日西城分局提交答复意见及相关材料。2017年6月15日被告作出延期审理决定，并送达原告。2017年7月13日，被告作出被诉决定书并送达各方当事人。原告不服，诉至本院。
另查明，西城分局尚未依据《行政处罚决定书》对原告执行处罚。
本院认为：根据《行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被告作为西城分局的本级人民政府，具有对原告行政复议申请进行审查处理的法定职责。
《行政复议法》第二十八条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。被告作出的被诉决定书审理查明的事实正确，其以适用法律错误为由撤销西城分局作出的行政处罚决定，本符合上述法律条款中规定撤销的情形，但是《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第五十一条规定，行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。本案中，西城分局作出的行政处罚决定适用了《治安管理处罚法》第四十三条第一款，依据该条款处罚，拘留的上限为10日，罚款的上限为500元，行政处罚决定最终给予原告的处罚为拘留7日，并处罚款200元。而被诉决定书在本机关认为部分指出西城分局认定原告具有结伙殴打他人情节，应适用而未适用的是《治安管理处罚法》第四十三条第二款第（一）项，依据该条款处罚，拘留的下限为10日，上限为15日；罚款的下限为500元，上限为1000元。显然，原行政处罚决定适用法律确有错误，但是依据被诉决定书指向的应适用法律条款对原告进行处罚，将导致原告在申请行政复议之后，处罚结果有所加重。《复议法实施条例》第五十一条是禁止不利变更原则在复议程序中的体现。该条款既包括复议机关不得直接作出对申请人更为不利的复议决定，也包括复议机关不得以撤销等方式间接导致对申请人更为不利的结果。尽管被告没有在被诉决定书中直接变更原行政行为，也没有在作出撤销决定的同时，要求西城分局重新作出行政处罚决定，然而该行政处罚系殴打他人事件引起，西城分局必然会重新作出行政处罚决定，而重作的决定必将导致对原告更为不利的后果。综上，被告作出的被诉决定书违反了《复议法实施条例》第五十一条的规定，属于适用法律法规错误，应当予以撤销。原告提出的诉讼请求，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告北京市西城区人民政府于二〇一七年七月十三日作出的西政法复字〔2017〕第58号《北京市西城区人民政府行政复议决定书》。
二、被告北京市西城区人民政府对原告王宝某提出撤销北京市公安局西城分局作出的京公西行罚决字〔2017〕000782号《行政处罚决定书》的行政复议申请在法定期限内重新作出答复。
案件受理费50元，由被告北京市西城区人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 贾 毅
审 判 长 邢 军
人民陪审员 李东英
二〇一七年十二月十一日
法官 助理 胡 荣
书 记 员 赵迎争