行政机关主张其收到的材料与投递单或信封上明确记载的材料不符的应当提供证据证明
——黄连某诉北京市东城区人民政府不履行行政复议职责案
【裁判要旨】行政机关对收到的邮件应当尽到必要的、合理的注意义务，发现邮件内的材料与投递单或信封上所作记载不符的，应当及时予以澄清。行政机关主张其收到的材料与投递单或信封上明确记载的材料不符的，应当提交证据予以证明。
北京市第四中级人民法院
行政判决书
（2015）四中行初字第936号[15]
原告黄连某，住北京市东城区。
被告北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区。
法定代表人张家明，区长。
委托代理人李静，北京市东城区人民政府工作人员。
委托代理人李志平，北京市东城区人民政府工作人员。
原告黄连某因诉被告北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月27日受理后，于同年11月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月16日公开开庭审理了本案。原告黄连某，被告东城区政府的委托代理人李静、李志平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月7日，原告黄连某向被告东城区政府邮寄行政复议申请书，并在信封上注明“内有复议申请书2页；身份证复印件2页；申请表及邮寄凭证2页；登记回执、延长告知书、答复告知书及邮寄凭证7页。共计17页”的说明，至起诉之日，被告东城区政府未针对原告所主张的，不服北京市东城区城市综合管理委员会（以下简称东城区城管委）作出的城管委（2015）第1号-告《东城区城管委政府信息公开答复告知书》（以下简称第1号告知书）的行政复议申请作出行政复议决定。
原告黄连某诉称，原告是北京市东城区柏林胡同××号常驻居民，因案外人张德某违法拆除其房屋并进行违法建设，严重侵害了原告的合法权益。2012年11月21日，北京市东城区城市管理综合行政执法监察局依法作出《强制拆除决定书》，决定“对张德某搭建的违法建设进行强制拆除”，但该违法建设至今仍然存在。原告为核实其依法行政的相关规定，于2015年3月22日向东城区城管委提交《政府信息公开申请表》，“请求依法书面公开东城区2013年、2014年由区财政拨付拆违补助资金的账面金额及明细单”的政府信息。2015年5月5日，东城区城管委作出1号告知书，告知其申请公开的信息不属于“我委应当公开的政府信息范围”。原告黄连某不服，于同年7月7日以邮寄方式向被告东城区政府申请行政复议。现被告东城区政府未履行作出行政复议决定的法定职责。综上，请求依法确认被告东城区政府未作出复议决定违法。
原告黄连某于开庭审理前向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书及邮寄凭证，证明原告针对东城区城管委的二件政府信息公开答复不服，依法提起二件行政复议申请；2.行政复议申请书及邮寄凭证、行政复议告知书及签收凭证，证明原告向被告提出行政复议的同时，也向北京市人民政府提出行政复议申请；3.政府信息公开申请表及邮寄凭证；4.登记回执，政府信息延长答复期告知书及签收凭证，证明原告向东城区城管委申请信息公开的情况；5.第1号告知书及签收凭证，证明东城区城管委作出的政府信息公开答复不符合法律规定；6.挂号信查询单，证明被告提交的证据与原告的申请不符。
被告东城区政府辩称，被告于2015年7月8日当天收到了两件邮寄的行政复议申请，一件是以北京市东城区北新桥街道办事处为被申请人的行政复议申请，另一件是以东城区城管委为被申请人的行政复议申请。案涉邮件尾号为×××××20911711（以下简称第711号邮件），被告拆开信封后发现，只有以东城区城管委作出城管委（2015）第2号-告《东城区城管委政府信息公开答复告知书》（以下简称第2号告知书）的一件行政复议申请，共9页申请行政复议的材料。包括：行政复议申请书原件1页，身份证复印件1页，第2号告知书复印件一份2页。另有其他证据材料5页，分别为：寄信凭证复印件一份1页，政府信息公开申请表复印件一份1页，登记回执复印件一份1页，信息延长答复期告知书复印件一份1页，东城区城管委给原告邮寄凭证复印件一份1页。被告收到上述材料后，经审查认为原告提出的行政复议超过法定期限，依法作出了行政复议不予受理决定，并按期向原告送达，被告东城区政府已经履行了法定职责。由于被告在第711号邮件中只收到了原告针对第2号告知书不服所提出的行政复议申请，没有收到原告所述“针对第1号告知书不服提出的行政复议申请”，故无法针对第1号告知书履行行政复议的职责。另外，即使原告所述属实，其同2号告知书一并提出的本案行政复议申请也超过了法定期限，被告东城区政府不可能也没有必要，选择性地对第2号告知书的复议申请作出不予受理决定，对第1号告知书的复议申请不予答复。综上，请求依法驳回原告黄连某的诉讼请求。
被告东城区政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1.第711号邮件信封，证明被告于2015年7月9日收到该信件；2.信封内所有的行政复议申请材料共9页，包括：行政复议申请书原件、身份证复印件各1页，2号告知书复印件一份2页，另有其他证据材料5页，分别为：寄信凭证复印件一份1页，政府信息公开申请表复印件一份1页，登记回执复印件一份1页，信息延长答复期告知书复印件一份1页，东城区城管委给原告邮寄凭证复印件一份1页，证明被告收到行政复议材料的情况；3.挂号信件登记表1页，证明被告于2015年7月9日收信情况，因收件人为区长张家明，故转交区政府值班室处理；4.信件转办登记表1页，证明上述信件转交东城区法制办处理。
本院于2015年12月16日公开开庭审理中，因被告东城区政府未携带证据原件，本院于同年12月21日另行组织质证。经庭审质证，原告黄连某对被告东城区政府提交证据1、2的真实性、合法性和关联性认可；对证据3的真实性、合法性不认可；对证据4的真实性、合法性和关联性均不认可。被告东城区政府对原告黄连某提交全部证据的真实性、合法性认可，但认为与本案无关。
经审查，本院认为，被告东城区政府、原告黄连某提交的全部证据，形式上符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，内容真实、合法与本案具有关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采信。
根据上述合法有效证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：
2015年3月22日，原告向东城区城管委提交《政府信息公开申请表》，“请求依法书面公开东城区2013年、2014年由区财政拨付拆违补助资金的账面金额及明细单”。经延期后，东城区城管委于同年5月5日作出1号告知书，告知其申请公开的信息不属于“我委应当公开的政府信息范围”。原告黄连某于同年5月7日收到1号告知书。2015年7月7日，原告黄连某向被告东城区政府邮寄行政复议申请，并在信封上注明“内有复议申请书2页；身份证复印件2页；申请表及邮寄凭证2页；登记回执、延长告知书、答复告知书及邮寄凭证7页。共计17页”的说明。至起诉之日，被告东城区政府未针对1号告知书作出行政复议决定。原告黄连某不服，于2015年10月27日向本院提起行政诉讼。
另查，2015年3月22日，原告向东城区城管委申请书面公开“东城区2013年、2014年违法用地违法建设基础台账的政府信息文件”。经延期后，东城区城管委于同年5月5日作出2号告知书，告知其申请公开的政府信息不属于公开范围。原告于同年5月7日收到2号告知书后不服，于同年7月7日以邮寄方式向被告东城区政府申请行政复议。被告东城区政府于同年7月10日收到上述行政复议申请，于同年7月15日作出东政复字〔2015〕49号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称第49号复议决定）并于次日向原告送达，认为原告黄连某提出的行政复议申请超过法定期限，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理其行政复议申请。原告黄连某仍不服，于2015年9月7日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月20日作出（2015）四中行初字第741号行政裁定书，以其超过了15天的起诉期限且无正当理由，裁定驳回原告黄连某的起诉。
本院认为，根据《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被告东城区政府作为东城区城管委的本级人民政府，依法具有应原告黄连某所提行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。
本案的争议焦点在于第711号邮件中，是否存在二案行政复议申请书，即原告针对第1号告知书和第2号告知书不服，通过一个邮件同时提出行政复议申请的事实。
庭审中，原告主张一个信封内装有二案行政复议申请，被告主张仅收到一案的行政复议申请，形成“一对一”的证据，在案证据也不能证明一方当事人捏造事实作虚假陈述。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。该条规定表明，在审查证据时应当运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正的分析判断。
《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。具体到本案而言，在被告不能再行举证信封内材料份数的情况下，要求原告再举出反证亦强人所难。行政复议机关代表国家行使管理权以维持公共秩序，属于公共利益范畴。如果要求行政复议机关拆封每一个邮件时均需保留证据，无疑会过高地增加行政成本和公共财政支出。同样，亦不能苛求行政相对人邮寄每一封信件时都需要见证邮寄的材料。因此，从平衡公共利益与私人利益的角度考量，应当要求行政机关和行政相对人各方应尽合理的注意义务。
本案中，原告虽主张邮件装有二案行政复议申请，但也不能排除只有一件行政复议申请材料的可能。基于申请行政复议的常识，原告应当知晓区县人民政府的行政首长并不承办具体的行政复议事务，现原告将本应邮寄给被告行政复议机构的第711号信件邮寄给张家明区长而产生了不必要的转交程序。在信件转交被告东城区政府值班室，再转交到被告行政复议办理机构的过程中，原告应当对可能存在的材料遗失承担相应的不利后果。至于原告通过邮件称重进行辨别的主张，结合本案仅4张A4纸的差别，显然不具有可操作性。针对被告东城区政府而言，其行政复议机构专职从事行政复议的公务人员，应当经过了相应的专业训练和上岗培训，在行政复议程序中的判断能力和业务水平应当高于普通社会公众。基于行政复议的需要，申请人通过邮寄的方式传递或者接收书面材料的，行政复议机构的工作人员应当对复议材料尽到必要的、形式上的核实义务，否则应当承担不利的后果。根据原告提交的证据1邮寄信封，其表面记载有“内有复议申请书2页；身份证复印件2页；申请表及邮寄凭证2页；登记回执、延长告知书、答复告知书及邮寄凭证7页。共计17页”的说明。在信封内的行政复议材料与信封表面记载不一致的情况下，被告东城区政府未能提供证据证明，就材料不一致的问题履行过相应的核实义务，对此应当承担不利的法律后果。
需要说明的是，本院判决被告东城区政府承担不利法律后果，并非认定其收到了原告所述的行政复议申请后未作出行政复议决定，而是认定被告东城区政府的工作人员未尽合理的注意义务，导致本案是否提出行政复议申请的事实无法查清应当承担的法律责任。结合原告不服第49号复议决定向本院提起行政诉讼，本院以其超过了15天的起诉期限且无正当理由，裁定驳回原告起诉的事实。即使原告所述事实成立，本案所涉不履行行政复议职责亦未对其权利义务产生实际影响，故被告不履行法定职责应属确认违法之情形。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：
确认被告北京市东城区人民政府针对原告黄连某于二〇一五年七月七日提出的行政复议申请未履行法定职责违法。
案件受理费50元，由被告北京市东城区人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 向绪武
人民陪审员 吴雨龙
人民陪审员 张桂荣
二〇一五年十二月二十八日
法官 助理 程 娜
书 记 员 高秀丽
[1] 该案判决作出后，被告不服向北京市高级人民法院提起上诉，二审法院经审理，判决驳回上诉，维持一审判决，参见（2017）京行终2691号行政判决书。
[2] 已被《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》废止。
[3] 本案判决作出后，原被告均向北京市高级人民法院提起上诉，二审法院经审理，判决驳回上诉，维持一审判决，参见（2017）京行赔终47号行政赔偿判决书。
[4] 本案判决作出之后，双方当事人均未上诉，判决已生效。
[5] 该案判决作出后，被告不服向北京市高级人民法院提起上诉，二审法院经审理，判决驳回上诉，维持一审判决，参见（2016）京行终444号行政判决书。
[6] 本案判决作出之后，双方当事人均未上诉，判决已生效。
[7] 该案判决作出后，被告不服向北京市高级人民法院提起上诉，二审法院经审理，判决驳回上诉，维持一审判决，参见（2015）高行终字第2935号行政判决书。
[8] 该案判决作出后，被告不服向北京市高级人民法院提起上诉，二审法院经审理，判决驳回上诉，维持一审判决，参见（2016）京行终3167号行政判决书。
[9] 该案判决作出后，原告不服向北京市高级人民法院提起上诉，二审法院经审理，判决驳回上诉，维持一审判决，参见（2017）京行终460号行政判决书。
[10] 本案判决作出之后，双方当事人均未上诉，判决已生效。
[11] 已被《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》废止。
[12] 此处为2019年修订前的《政府信息公开条例》。参见修订后的《政府信息公开条例》第三十六条。
[13] 该案判决作出后，原告不服向北京市高级人民法院提起上诉，二审法院经审理，判决驳回上诉，维持一审判决，参见（2017）京行终35号行政判决书。
[14] 本案判决作出之后，双方当事人均未上诉，判决已生效。
[15] 该案判决作出后，原告黄连某不服向北京市高级人民法院提起上诉，二审法院经审理，判决驳回上诉，维持一审判决，参见（2016）京行终字第1585号行政判决书。