行政复议机关以行政机关负责人出庭应诉行为不属于行政复议受理范围为由决定不予受理的应予支持
——孙德某诉北京市朝阳区人民政府行政复议申请不予受理决定案
【裁判要旨】行政机关负责人出庭应诉是行政机关参与行政诉讼活动的行为，不属于行政复议法规定的具体行政行为。公民、法人或者其他组织针对行政机关负责人出庭应诉或不出庭应诉提出的行政复议申请，依法不属于行政复议受理范围。
北京市第四中级人民法院
行政判决书
（2016）京04行初66号[14]
原告孙德某，住北京市朝阳区。
被告北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区。
法定代表人王灏，区长。
委托代理人武力强，北京市朝阳区人民政府干部。
委托代理人郭杨，北京市康达律师事务所律师。
原告孙德某不服被告北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）行政复议申请不予受理决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告孙德某，被告朝阳区政府的委托代理人武力强、郭杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告朝阳区政府于2015年12月23日对孙德某作出朝政复不决字〔2016〕第7号《北京市朝阳区人民政府行政复议申请不予受理决定书》（以下简称《不予受理决定书》），内容为：孙德某复议请求中要求审查行政机关负责人出庭应诉行为的申请不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定的行政复议范围，其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第（五）项规定的行政复议受理条件。孙德某提出的安排其查阅相关材料的复议请求是其在行政复议活动中享有的权利，不是行政复议请求事项。依据《行政复议法》第十七条第一款规定，决定不予受理孙德某之复议申请。
原告孙德某诉称，2015年3月以来，因北京市公安局朝阳分局（以下简称朝阳区公安分局）对原告被人恶意在同一地点屡次寻衅滋事没有实质履行应该履行的法定职责、行政不作为，原告四次将朝阳区公安分局诉至北京市朝阳区人民法院，在该四个案件开庭审理时，朝阳区公安分局的行政机关负责人拒不出庭应诉。2015年12月17日，原告就朝阳区政府行政机关负责人拒不出庭应诉的违法行为，向被告朝阳区政府提起行政复议。2016年1月4日，原告收到被告作出的《不予受理决定书》。原告认为被告未履行法定职责，请求法院撤销该《不予受理决定书》，判令被告依法受理原告的行政复议申请。
原告孙德某在本院指定期限内提交如下证据：1.《不予受理决定书》，证明被告对原告的行政复议申请不予受理；2.《行政复议申请书》，证明原告向被告提交了行政复议申请。
被告朝阳区政府辩称，原告的复议申请不符合受理条件，被告作出被诉复议决定证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交如下证据：证据1，《行政复议申请书》、孙德某身份证、EMS快递单、查询记录；证据2，《情况说明》；证据3，《不予受理决定书》、送达回证（2份）、查询记录（2份）。以上证据用以证明被诉复议决定作出的相关事实。
经庭审质证，本院对当事人提交的证据作如下确认：当事人提交的全部证据符合法定的证据形式要求，与本案具有关联性，本院予以采信。
根据已采信之证据及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：2015年12月16日，被告朝阳区政府收到原告孙德某邮寄的《行政复议申请书》及身份证复印件，复议请求为：1.确认被申请人朝阳区公安分局的行政机关负责人在2015年1月以来原告诉朝阳区公安分局的四个行政诉讼中拒不出庭应诉，违法；2.安排原告查阅被申请人朝阳区公安分局提出的书面答复、提供的证据、法律法规依据和其他有关材料；3.向原告邮寄或由原告当面领取该申请对应的《行政复议决定书》。2015年12月21日，朝阳区公安分局向被告朝阳区政府出具《情况说明》，认为行政负责人出庭应诉系《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）所规定的内容，该行为属于行政诉讼活动，不属于行政复议范围，原告的复议申请不符合受理条件。
被告朝阳区政府审查后认为，原告第一项复议请求所要求审查的“朝阳区公安分局行政机关负责人在2015年1月以来原告诉朝阳区公安分局的四个行政诉讼中拒不出庭应诉”事项，是行政机关依据《行政诉讼法》的规定参与司法审判活动中的行为，应当接受人民法院的司法监督，不属于行政机关履行行政管理职责作出的具体行政行为，故不属于《行政复议法》规定的行政复议范围，原告的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的行政复议受理条件。原告第二、三项请求，属于原告在行政复议活动中所享有的权利，不是行政复议请求事项。故，依据《行政复议法》第十七条第一款之规定，被告朝阳区政府于2015年12月23日作出朝政复不决字〔2016〕第7号《不予受理决定书》，决定不予受理，并于2016年1月4日送达至原告。孙德某不服，遂起诉至法院。
本院认为，《行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。朝阳区政府作为朝阳区公安分局的本级人民政府，具有对申请人针对朝阳区公安分局的行政复议申请进行处理的法定职权。
申请人申请行政复议，应当符合法定的申请条件，属于行政复议受案范围。《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请。《行政复议法》第六条列举的行政复议受案范围亦是对相关具体行政行为不服提起行政复议的情形。而行政行为，是指行政主体为实现行政管理目标和任务，依职权或应申请而实施的对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行为。本案中，原告孙德某针对朝阳公安分局行政机关负责人不出庭应诉的行为向被告提起行政复议，该行为系行政机关依法参与行政诉讼活动的行为，不是行政机关依法履行法定职责的行为，不属于行政复议的受案范围。原告提出要求被告安排其查阅相关材料、向其邮寄或当面送达决定书的请求，属于原告在行政复议活动中所享有的权利，亦不属于行政复议范围。故被告认定原告申请的行政复议事项不属于行政复议受案范围，并作出不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确。
《行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，被告于2015年12月16日收到原告的复议申请，于2015年12月23日作出被诉决定书并向原告邮寄送达，被告在法定期限内作出了不予受理的决定，符合相关法律规定。
综上，原告的复议申请不符合《行政复议法》规定的受理条件，被告作出不予受理的决定认定事实清楚、程序合法、于法有据。原告孙德某要求撤销被诉复议决定的诉讼主张缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告孙德某的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告孙德某负担（已交纳）。
如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费五十元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 张 岩
人民陪审员 樊丽红
人民陪审员 田西岳
二〇一六年六月十二日
法官 助理 张鸿浩
书 记 员 王 阳
书 记 员 高晶晶