依法治国方略的提出背景
鉴于“文化大革命”以来法治缺失的惨痛教训，党的十一届三中全会提出，要以马克思主义为指导，重建社会主义法制。之后，党和国家对法制建设非常重视。十一届三中全会明确指出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”[1]。1979年，《刑法》《刑事诉讼法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《中外合资经营企业法》7部法律的出台，标志着我国法治进程回归正轨。1980年底，邓小平明确指出，“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制。这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针，今后也决不允许有任何动摇”[2]，再次表明了加强社会主义民主法制建设的决心。1984年3月13日，时任全国人大常委会委员长彭真在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上讲话强调，“长时期内我们对法制建设有时抓得紧，有时放松了，甚至丢掉了。经过十年内乱，大家头脑比较清醒了，认识到像‘文化大革命’中那样无法无天是要吃苦头的，决不能再让它重演”[3]。对历史的深刻反思，使党和国家作出了加强民主法制建设的重大决定。至此，新时期法制建设走上快车道。1982年制定了新宪法，为新时期的中国法治打下了坚实基础。此后多年，《民法通则》《行政诉讼法》《合同法》《物权法》《公司法》《破产法》等一批基础法律的通过，更是在民事、行政、商事等方面共同构筑起了中国法治的框架，使改革开放逐渐“有法可依”。这一时期法制建设的特点，是不断从改革深化和建设发展中吸取动力。
依法治国作为治国的基本方略是逐步提出来的。1978年底至1988年8月，是依法治国方略的孕育阶段。这一阶段开始注重发展社会主义民主法制，明确提出依法办事，依法管理，意味着领导方式、管理方式的重大转变。作为中国共产党历史上又一次具有里程碑意义的会议，1978年12月18日至22日，在北京召开的中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议，在总结“文化大革命”深刻教训的基础上，提出了加强社会主义法制建设的具体目标和任务，由此拉开了改革开放新时期我国社会主义法制建设的序幕。为了尽快改变“文化大革命”结束后许多重要领域长期以来“无法可依”的局面，1979年2月17日至23日召开的第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定成立全国人大常委会法制委员会。会议通过了由80人组成的第五届全国人大常委会法制委员会名单，由彭真担任主任。此后，社会主义法制建设进入大规模的立法时期。这说明，十一届三中全会以后，党和国家日益重视社会主义民主法制建设。邓小平在总结新中国成立后几十年的经验教训时深刻指出，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。……制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”[4]。随后，他在接受意大利记者采访，回答如何避免或防止再发生诸如“文化大革命”这样可怕的事情时说：“现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”[5]这表明，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人对社会主义法制的认识也在不断深化。
同时，在一些正式文件和领导人讲话中，出现了“依法治国”字样，不过其含义侧重于懂法、守法、严格执法，依法办事。1979年，中共中央《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中提到，“刑法、刑事诉讼法同全国人民每天的切身利害有密切关系，它们能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志”。1979年9月1日，彭真在中央党校发表《关于社会主义法制的几个问题》的讲话中说：“现在要依法办事，依法治国，你是领导，不懂法怎么行？”[6] 1983年2月26日，他在中央政法委员会扩大会议上讲话指出，“无论立法机关、执法机关、司法机关都要依法办事。党有党章，要按党章办事。国家有宪法，有法律，要依法办事，并养成习惯”[7]。要做到“依法办事”，必须意识到“法律面前人人平等”的重要性。一方面，这二者是紧密相连的；另一方面，法律面前人人平等也是“依法办事”并进行法制建设的内在要求。1980年1月，邓小平在中共中央召集的干部会议上强调，“我们要在全国坚决实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等”[8]。8月，在政治局扩大会议上他再次指出，“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外”[9]的意识与规则。1985年6月，中宣部、司法部拟定了《关于向全体公民普及法律常识的五年规划》。这样，依法治国使得依法管理更加普遍化。依法治省、依法治市、依法治县、依法治乡等依法治理活动在全国开展起来。中共中央、国务院转发了“一五”普法规划的通知，对全国的普法工作作了安排。1986年春，普法工作逐步展开。这是党和国家加强社会主义法制建设的一项重大措施。1990年12月13日，中共中央、国务院转发的中宣部和司法部制定的“二五”普法规划中，进一步把依法治国具体为依法治理，以推动依法治理不断发展。
1988年8月至1995年，是依法治国方略的初步形成阶段。这一阶段明确提出实行法治、反对人治。虽然还没有把依法治国确定为基本方略，但在依法治国与实行法治之间没有根本界限。实行法治、反对人治，是党的十一届三中全会以来发展社会主义民主、健全社会主义法制的必然结果，也是依法办事、依法管理的进一步升华，为明确提出依法治国方略打下了坚实基础。
1988年9月5日，邓小平在会见外宾时说：“我有一个观点，如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康。那样，只要这个人一有变动，就会出现不稳定。……我认为，过分夸大个人作用是不对的。”1989年6月16日，邓小平在与几位中央负责同志谈话时指出：“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。”三个月之后，邓小平在会见李政道教授时又说：“我历来不主张夸大一个人的作用，这样是危险的，难以为继的。把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上，是靠不住的，很容易出问题。”[10]
邓小平反对人治的观点是一贯的、坚定的，是他加强社会主义民主法制建设思想合乎逻辑的发展。邓小平早在1986年就指出，“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系”[11]。这时就提出处理法治和人治的关系问题，表明了邓小平民主法制思想的连续性。
1989年9月26日，江泽民在中外记者招待会上回答记者提问时说：“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针。”[12]在我国，实行法治就是要从根本上解决以党代政、以党代法的问题。这为依法治国方略的提出作了必要准备。1995年1月20日，江泽民在中共中央举办的法律知识讲座上发表讲话时指出：“中央政治局、书记处和国务院的领导同志及有关部门的负责同志，听取了法学专家的讲座，这对贯彻邓小平同志关于加强社会主义法制建设的思想，运用法律手段更好地管理国家和社会事务是很有意义的。……党既要领导宪法和法律的制定，又要自觉地在宪法和法律的范围内活动，严格依法办事，依法管理国家，对实现全党和全国人民意志的统一，对维护法律的尊严和中央的权威关系十分重大。”[13]讲话阐明了党与法的关系，明确了“依法办事，依法管理国家”的认识，“依法治国”方略基本成熟。