中国的减贫奇迹与经验
伊恩·高登
牛津大学全球化与发展学教授，著有《发展通识读本》和《发现的年代:在新文艺复兴中掌握风险与回报》。曾任世界银行副行长（2003—2006），在此之前，曾任世界银行发展政策主任（2001—2003）。
几十年来，全球贫困人口在不断减少：20世纪60年代，全球约有60%的人生活在极度贫困中，每天生活费不足1.90美元/人；如今，极度贫困人口比例约为10%（图1）。过去40年间，中国为此做出的贡献一直名列前茅，消灭了全球70%以上的贫困。
中国贫困人口的减少是一段具有历史意义的成功经历。40年来，中国政府有条不紊地开展了脱贫运动，用一代人的时间把中国变成了一个中等收入国家。
据世界银行统计，自改革开放以来，中国超过7亿人脱离了贫困，中国贫困人口比例由20世纪90年代初的60%左右降低到2014年的不到2%（图2、图3）。而这一切都是通过齐心协力的经济现代化实现的。
图1 1820—2015年绝对贫困人口占世界总人口比例
数据来源：1820—1992 Bourguignon and Morrison (2002) ，世界公民贫富差距，美国经济评论；1981—2015 世界银行（PovcalNet）
可视化交互数据来自 OurWorldinData.org。作者马克思·露丝（Max Rose）通过 CC-BY-SA协议授权
图2 1990—2014年中国和世界贫困人口（国际标准）
数据来源：世界银行
图3 2010—2017年中国贫困人口（国家标准）
数据来源：世界银行
40年前的中国，农业人口占75%以上。而如今，农业人口比例降低到了25%以下，制造业和随后出现的服务业取代农业成为最大的就业领域。这和城市化的推进、全民教育和健康卫生服务的承诺，以及净水和电力的供给有关。40年前，中国只有20%人口生活在城镇，如今近14亿中国人中有超过60%的城镇居民（见图4）。自2000年以来，城市财富增长了五倍多（见图5）。在城市化不断推进的同时，中国人的预期寿命增加了12年，达到了77岁。平均收入增长超过40倍，如果按购买力计算，人们的平均收入增长更是超过了60倍。
图4 2006—2016年中国城市和农村人口（单位：百万）
数据来源：中国国家统计局
图5 1990年、2000年和2010—2016年中国农村和城市地区人均收入（单位：元）
数据来源：中国国家统计局
中国国家主席习近平在2015年减贫与发展高层论坛上宣布，中国政府的目标是在2020年实现中国贫困人口全部脱贫。考虑到中国所取得的非凡经济成就，这一目标似乎并非不切实际。(https://www.daowen.com)
那么，中国是怎样取得如此辉煌的成就的？发展中国家可以从中国减贫的举措中学到什么？
中国成功的关键在于，改革开放后，中国在经济强劲增长的同时，还专门针对减少贫困制定了发展政策。经济合作与发展组织（OECD）认为，以发展为导向的领导方式、建立国家共识，这两者都是中国能几乎消灭贫困的主要原因。为此，国家需要严格执行发展和社会政策，设立一套衡量政策绩效的统一系统，私营和公共部门需要在国家统一的共同目标激励下一起努力。设立准确的发展目标、鼓励包括公有和私营部门在内的全国人民一同为取得成果而努力，这两点在中国减贫战略中起到了重要作用，为其他正在和贫困作斗争的发展中国家树立了榜样。
如果没有连贯有效的政策执行机制，这些雄心勃勃的目标是不可能实现的。中国的一大独特之处在于其在动态学习中试验发展政策的方式：如果某项政策经测试有效就在全国范围内进行推广，反之就撤销。事实证明，这样的手段非常有效。自从中国开始扶贫脱贫工作以来，试行各种政策一直很普遍：某项政策出台后会先在一些地方施行，政府会据此评估该项政策的有效性，然后在全国范围内推行有效政策。而这都要归功于这个幅员辽阔的国家对来自全国各地的公务员的监督和轮换。
比如说，在20世纪70年代末出台的促进农业生产力提高的土地所有权制度，正是农村“家庭联产承包责任制”试验成功的结果。市场政策、资本自由流动的逐步放开、贸易改革和金融交易所一开始都先在经济特区进行了试点，自由贸易区和经济技术开发区代表了中国渐进性和实验性政策制定的成功。
位于华中地区的长沙等城市的发展，正是这一独特发展战略的一大例证。长沙起点低，是一个相对来说比较偏远贫困的地区。但近几十年来，这座城市发展惊人：2000年至2012年间，长沙人均GDP增长了3倍，产业结构由重工业和制造业转变为了高附加值的资本密集型产业，比如汽车和传媒通信行业。这是通过国家干预（尤其是中部崛起计划）和有效的权力下放实现的。国家投资研发和劳动培训计划，同时推行政策促进不同城市与省份之间的内部竞争。这些措施确保了高新产业的发展和经济的快速增长，促进了越来越多快速发展的城市和地区改善教育和基础设施。地方上则由“领导小组”体系帮助协调国家、地方和企业的活动，以便实现有效增长。与此同时，地方政府还会推进有利于当地人力资本发展的项目，吸引人才，向中国其他地区、国际组织、其他国家以及国际专家汲取经验。
就像在其他发展领域密切监测结果、谨慎规划试验一样，政府会通过实验和纠错改善结果，然后将经验推广到越来越多的地区和人民之中，一直以来这都是中国减贫战略的核心。致力于广泛、深入地完成任务，通过实践并根据地方情况来理解最佳国内外案例——这两者双管齐下是中国最重要的经验。
实施政策所需的资金一方面来自政府对基础设施和技术创新方面的投资，另一方面则来自对国际资源和投资的负责使用。而负责使用国际资源和投资，同时也有利于中国学习、消化国际上一些最佳实践案例，并根据自身情况调整应用。这种乐于检验国际经验、乐于与地方社区协商并调整实施改革的开放心态，是我们可以从中国的案例中学到的另一项重要经验。
早期，最初的减贫政策创造了大量的就业机会和私营、公共投资，交通运输和通信基础设施的建设带来了新的岗位，并将工人转移到了服务业和制造业生产部门。如今，超过80%的就业与大约60%的投资来自私营部门（图6）。
图6 2006—2016年私营部门投资占总投资比例
数据来源：中国国家统计局
如果没有搭建起令人惊叹的教育、社会和科研机构网络，如果没有形成广泛的交通和通信线路，这一切都不可能实现。随着社会基础越来越坚实、社会影响越来越深远，中国政府为贫困人口打造了一块摆脱贫困的跳板，激发他们的责任感，让他们有机会获得教育和科技资源。在这一过程中，自力更生是一个关键，无论是在个人、社区、城市还是在机构层面都是如此。要想进入顶级教育机构或成为公务员都得经过激烈的竞争，而且这些竞争的参照依据都是优异的成绩表现，因此全中国上下准备之完善、能力水平之高在发展中国家堪称前所未有。
中国发展的状况虽然令人惊叹，但同样也存在风险，尤其是，中国的这种快速发展在环境上是否具备可持续性。因此，中国需要减少水和能源的大量使用，克服污染问题，解决对化石燃料的依赖。中国政府意识到了这些挑战，并将它们纳入了2020年消灭极度贫困的目标之内。中国政府渴望维护社会稳定，获得可持续发展所带来的好处，因此他们已经开始研究和制定广泛的环保政策。习近平主席曾表示，要把中国建设成为生态文明的国家。面对气候变化问题，中国一马当先，在再生能源方面的发展脚步明显加快，短时间内成为最大的太阳能和风能生产国和使用国。通过这些努力，中国在2005—2017年成功实现了碳强度下降46%，提前超额完成了2020年以前减少45%碳强度的目标。
重新造林也一直是中国政府的重点工作。1978年起，中国共种植了超过660亿棵树，比如干旱的西北地区，如今已经拥有了先进的种植技术，可以种出一道“绿色长城”，阻止荒漠化蔓延。另一项值得关注的大规模植树造林计划则在河北省，政府希望在这个中国受污染最严重的地区之一种植超过100万英亩树木。环境问题是促成这一计划的重要动力，但除此之外，公共健康问题和经济方面的考虑也是相当重要的因素。呼吸道和心血管疾病被认为是中国最主要的两项疾病，而河北省人民正遭受污染的严重影响。
中国经济快速发展带来了一些副作用，日益突显的环境问题正是其中之一，而另一个副作用则是日益加剧的贫富差距。过去，中国社会非常贫穷，但同时也是世界上最平等的社会之一。在这样一个社会，收入的快速增长带来的必然结果就是，一些人比其他人更快实现了脱贫致富。中国的基尼系数近年来一直徘徊在0.4以上（见图7），高于世界标准。基尼系数越高，就意味着社会越不平等。尽管根据这个标准，美国、巴西和墨西哥都比中国更不平等，但大多数亚洲和欧洲国家的社会不平等程度都低于中国。
图7 2003—2016年中国基尼系数
数据来源：经合组织
一定程度上来说，贫富差距日益加剧的原因在于：工业部门创造了就业机会，刺激农村人口向城市迁移，同时福利政策得以实施，公共服务得到改善，所有这些因素都给穷人带来了收入。2015年城市占据了80%的财富，而1975年这一比例仅为30%。中国的贫富差距加剧问题呈现出了很强的地域性，反映了城市和农村地区之间的差距——城市地区收入增加比农村地区更快。
然而，有证据显示，通过在偏远的农村地区采取有针对性的干预措施、引入最低工资制度、努力解决腐败问题，这一趋势近些年出现了逆转。中国政府在推动经济从投资驱动型转变为消费驱动型之余，还把提高低收入人群购买力放在了首要位置。针对如何减少不平等问题发布官方指导文件，这是政府朝着这一目标迈出的重要步伐。这进一步巩固了中国作为社会政策新兴全球领导者的地位。
中国不仅是世界经济强国，而且还参与了国际管理。除了努力实现国际环保标准、带头应对气候变化问题外，中国在解决全球贫困问题上也发挥了越来越重要的作用。中方投资往往对准亚洲和非洲大陆，一来提供援助，二来为它们更好的交通、通信和市场发展及基础设施建设做出贡献。中国在亚洲基础设施投资银行、新开发银行和“一带一路”倡议的项目中发挥的领导作用同样也反映了中国对全球共同发展更广泛的国际承诺。
当然，中国的经验并不是应对贫困的唯一办法。每个国家开始治理贫困问题时的条件情况、时间节点都是独一无二的，面对的阻碍和机会也各不相同。中国的模式并非通用的样板，但却可以启发其他国家在制定政策、做出决策时进行参考，并根据自身情况调整使用。一个值得注意的例子是中国对农村生产力早期且持续至今的关注，实现了减少饥饿、提高农村贫困人口收入的双重目标。中国的增长策略依托的是对人力资本增长和基础设施在刺激经济繁荣发展上所起作用的深入理解，这为其他发展中国家提供了宝贵的经验：提供人们负担得起的教育和医疗服务，并为最贫困的家庭提供慷慨的援助补贴，有助于改善社会流动性。
过去40年间，中国展示了贫困是可以被打败的。中国提供了重要的经验教训：只要有决心，可持续发展的全球目标是可以实现的。在持续努力消灭国内贫困，进一步改善人民生活的同时，中国还将重视环境可持续性，关注低收入群体，进一步巩固扶贫成果。在过去40年取得的独特成就的基础上，中国正越来越多地投身于消除全球贫困的事业，鼓舞所有致力实现可持续发展目标的国家。