次级关系和社会控制
近年来，城市交通和通讯的新方法——电车、汽车、电话和无线电——已经不知不觉而又飞速地改变了现代城市的社会组织和工业组织。这些新方法是商业区中密集的沟通手段，它们改变了零售商业的整个性质，使郊区居住区逐渐密集，并使大的百货商店诞生。工业组织和人口分布中的这些变化同时也带来了城市人口的习俗、情感和品格的变化。
这些变化的总的性质可以从下述事实中看出来，即随着城市的发展，社区中人与人的联系中，间接关系，或称次级关系（Secondary relation）已经取代了原来的直接关系、面对面的首属关系（Primary relation）。[12]
我所说的首属团体，是指那些以密切的面对面联系和合作为其特征的团体。这类团体的原始性质有几种含义，但中心的含义是：这些团体在形成一个人的社会属性及理想中起着根本作用。密切联系的产物，从心理学角度来看，就是许多个人融合成为一个共同的整体，因而每个个人自身，至少从许多目的来看，已经化为这个整体的共同生活和共同目的。表述这种整体状态的最简单的形式大约就是“我们”；这种说法中包含有共同的情感和共同的意识，“我们”就是这种情感和意识的自然表现。一个人就生活在这个团体的情感中，并在这种情感中实现自己臆想的主要目的……[13]
耳濡目染、朝夕相处，这些形式大约可算作人类关系中最简单、最基本的联系形式了。母亲与孩子、丈夫与妻子、父与子、主与仆、亲戚、邻居、牧师、医生、教师——这些构成生活中最密切、最真实的关系；而且在小型社区中，这些关系几乎就代表全部关系了。
在这样构成的社区中，其成员之间的互动（interaction）是直接的、不假思索的。互相间的交往大多是在本能和情感的领域内进行的。社会控制大多是顺应着个人的影响和公众情感而产生的。它是个人的生活习惯的产物，而不是抽象的原则和理性规章。
教堂、学校和家庭——在大城市中，人口很不稳定，同一个家庭中的父母与孩子可能分别在不同的地点做工，而且工作地点相距很远，许多人在大城市中互相毗邻而居，但却几年之中甚至素不相识，在这种环境中首属团体的亲密关系削弱了，基于此种关系的道德结构秩序也逐渐消逝了。
在城市生活的这种离散作用的影响下，我们许许多多的传统设施，如教堂、学校，还有家庭，都发生了极大的变化。拿学校来说吧，它已经接替了家庭的部分职能。现在，正是在一些公立学校周围，在它们对儿童的德育和体育的责任心的吸引下，一种类似新的邻里或新的社区的精神形成了。
而另一方面，自从出版物已经大大地代替了教士来解释生活，教堂便大大地失去了它的影响，现在似乎也正在适应新条件而起变化。
从适应城市生活条件的观点来研究教堂、学校和家庭的变化是很重要的。
近年来，家庭情感发生了哪些变化？丈夫对妻子的态度有些什么变化？妻子对丈夫的态度有些什么变化？子女对父母的态度有些什么变化？
在这一方面，青少年犯罪和道德犯罪的记录说明什么问题？
在传统的道德训诫中，有关家庭生活的一些训诫，在社会生活的哪些领域变化最大？
这些变化在多大程度上反映了城市环境的影响？
同样，对学校和教堂也可以进行这些调查研究。而且，在这里，针对环境的变化，所采取的态度和政策也应有变化。这一点之所以重要，因为归根结蒂，社会组织是建筑在这些制度和机构上的，而家庭、学校、教堂，这些制度和机构又直接体现了生活中那些最密切，最重大的利益联系。
在城市环境的影响下，人们对地方的依恋感情被破坏了，首属团体中原有的抑制作用和道德训诫被削弱了，因而大城市中的不良习惯和犯罪现象都有所增加。由此可见，我们很有必要经过一番调查研究，看一看犯罪现象的增加与人口流动的增加二者之间同步发展的关系如何，同时看一看人口流动在何种程度上促进了人口的增长。只有从这种观点出发，我们才能够解释那种种反映道德秩序日益解体的统计数字，例如有关离婚、玩忽职守和犯罪的统计数字。
财产，尤其是家产的所有权对于玩忽职守、离婚和犯罪会有什么影响？
有些犯罪现象尤其容易发生在哪些地区？哪些阶级的人中？
离婚在哪个阶级中发生最频繁？这方面，农民同演员之间，表现有什么不同？
在某个民族聚居区内，例如在纽约的意大利人或芝加哥的波兰人中，父母与子女在何种程度上共同生活在同一个世界里，讲同一种语言，具有共同的思想观点？并且，这种状况又在何种程度上能够解释该地段内的青少年犯罪现象？
移民群中的犯罪现象在何种程度上要由其本民族的家庭教化负责？
危机与法庭——城市生活的一个很大特征就是，各种各样的人互相见面又互相混杂在一起，但却从未互相充分了解。一些无政府主义者、交际家、牧师和“僖皮士”、演员和传教士等等，虽终日在城市的街巷中经常相遇，但他们依然属于各自不同的世界。他们之间的阶级和职业差别如此之大，以致在同一个城市环境中，他们各自完全可以独自居住在一起，其封闭之严密并不亚于僻远的农村社区。
沃尔特·贝赞特作为《人民宫殿月刊》的编辑，谈了他所经历的一段趣闻：
处在这种地位，我想尽量鼓励他们提高一些书本知识，以期诱发出他们身上那些尚不为人所知的潜在智慧。这份杂志的读者的文化水平在当地来说，涉及面很广。读者主要是些青年职员，其中许多是些很好的人。他们自己组织了一个研究会，我也常去出席旁听。唉——，他们的讨论会举办方式可以说是最无知的，最无目的的，而又最自我陶醉的！我曾设法说服他们，在发言之先，首先要力求掌握一些与论题有关的事实为依据，这样总会好一些；但我的话根本不起作用。后来，我就出了些题目，要他们来写些短文，并举办有奖征文活动。不久我就十分惊讶地发现，在数千名这样的青年男女中，你简直很难找到具有起码的写作水平的人。在所有其他城镇中，有相当一批年轻人在文化知识上怀有求知向学的宏志大愿，并且具备一定的书本知识和读写能力。但惟独在这个小镇中，一无书籍，二无报纸，三无杂志，四无公共图书馆，青年人何来书本知识呢？
现在的每一个大城市都建立起了移民集居区，在这些集居区里，外来移民生活在完全的隔离状态，这情况与伦敦东区不同，但在某些方面，却超过伦敦东区的封闭隔离。
其差别在于，这些移民区，每一个都有其多少独立的政治和社会组织，并且或多或少是其坚强有力的民族文化宣传的中心。例如，这些团体都有一份或几份以自己民族文字刊行的报纸。几年前，在纽约城就有270种出版物，以23种文字印刷，其中绝大多数都是由地方人士资助的。在芝加哥，有7种外国文字印刷的19种日报，各种报纸的总日销量为36.8万份。
在这种条件下，这些移民从本国带入的那些民族礼仪和道德秩序便在相当长的一段时间内在美国的现实环境中得以保全。但到下一代时，基于本族民间道德的那些社会控制逐渐瓦解了。
因此，我们可以把城市同上述事实的关系笼统地表述为城市环境的效果使危机的各种后果更增强。
危机这个词汇不必以暴力的概念来理解。它是指习惯受到任何干扰而言。一个小孩子离家在外，他的生活就面临某种危机。黑人的解放以及欧洲农民的大量移入，这些都可算作集团危机。危机的任何紧张状态都包含有三种可能的变化：适应性增强、效率减低，或者是死亡。用生物学的语言来说，“生存”意味着有效地调节以克服危机，同时象征性地伴有结构方面的改变。如果是指人，那么则包含有精神刺激，智力发达，或则是精神扭抑——如果是指受挫的情况下。[14]
在城市生活条件下，个人和个人组成的团体，由于在情感和了解方面互相远离，他们完全生活在相互依存的状态，而不是生活在感情亲密的状态中，因而社会控制的条件发生了很大变化，所遇到的困难也大大增加。
这类问题通常被称为“同化”问题。学者们认为，大城市中犯罪现象迅速增加的原因，是因为人口群体中的外来因素没有被美国文化有效地同化，以及这些因素不适合美国的民俗。这种说法如果属实，倒是十分有趣的；但事实似乎表明，真相倒似乎应从相反的道理解释。
调查过程中所发现的一个重要事实是有关移民人口在美国出生的子女问题，即“第二代”问题。据纽约法庭的罪案记录中有关1908年10月1日至1909年6月30日的罪案记录，以及马萨诸塞州刑罚机构的全部委托书（不包括国营农场部分），我们作出了下述有关第二代犯罪倾向的分析结论（时间截止于1909年9月30日）。
从这些记录中可看出，第二代人的犯罪性质同第一代，或移民的犯罪性质，有明显的不同。而且还可以看出，这种差异，在非移民父母的美国出生的第二代人中更为明显（较之移民父母的第二代人）。这表明，第二代人的犯罪正朝着不同于移民犯罪的性质，而趋近于当地美国父母所生的第二代的犯罪方向发展。有时，它甚至要超过当地美国青少年的犯罪。在提供作比较研究的一组第二代团伙中，有一个团伙完全符合上述论断，其余则不十分典型。这唯一的团伙是爱尔兰人的第二代。[15]
所以，我们确实可以看出，作为危机的一种后果，原来基于道德的社会控制，将被基于成文法律的社会控制所取代。这种变化趋势是与城市环境中人与人的交往联系，与次级关系取代首属关系的趋势并行不悖的。
美国还有这样一个特点，即大的政治变动都要经过骚乱的压力，或是在少数强力集团的倡导下，经过试行之后才能实现。在当今的世界上，大约任何一个国家也不像今日的美国那样，在实施名目繁多的“改革”。事实上，改革已经成了一种很时髦的“户内运动”（indoor sport）。这类方式实现的改革，几乎无一例外地都包含有某种禁令，或包含有官方对于活动的干预和控制的性质，而这些活动本应是“自由”的，或者说仅应由民风、民德和公众舆论去控制的。
所谓政治权力的延伸，其后果是导致某种变化，不仅在法律的一些基本政策中引起变化，法庭的性质和地位也会引起一些变化。
少年法庭和品行伦理法庭还反映了一些发生在其他方面的变化。在这些法庭中，法官承担了原来行政官吏的某些职能，他们在解释法律方面的任务并不重要，而主要任务是向地方当局提出社会性的补救办法，并且作些说服工作，把一些提交到他们面前的案件仍然交还给社会的有关当局去处理。
还有一个类似的倾向也使法官们拥有较为广泛的判断和选择范围，并且使他们的责任更大、更重，这种倾向在法庭排解商务性纷争中表现得尤为明显；而且，随着各有关的委员会的发展普及，司法和行政渐渐结合了起来，州际间的商务委员会的出现，即是一例。
为了把有关社会控制的各种事实从根本上作一番解释，我们有必要先弄清楚集团行动（Corporate action）的性质，以及它是个什么概念。
我们假定，许多人组成了一个团体，这些个人之间需要信息交流。自交流伊始，集团行动的过程就开始了。信息交流分许多不同的级次，即是说，有些思想可以在本能的，知觉动源（senso-motor）或称为意识动源（ideo-motor）的级次上进行，相互传递，联络交流。而联络的机理是十分微妙的，事实上，它是如此精细，以致人们至今还很难弄清楚一些思想是怎样从一个人的头脑传递给另一个人的。这并不是说知觉有什么特殊的形式，或者亲属关系之中有什么特殊的意识，或某种知觉本能，足以从根本上解释这种集团行动。
事实上，近些年一些有关的研究成果就说明，例如对于蚁群社会的研究工作就说明，在一个具有高度的组织水平的稳定社会中，也许根本就不存在我们所谓的信息交流。
有一件尽人皆知的事实：如果将一只蚂蚁移出它的蚁穴，然后再把它放回，它将受其他蚂蚁的攻击，就像另外蚁穴中的蚂蚁在这里会受到攻击一样。人们很习惯地使用“记忆”、“敌意”、“友好”一类的词汇来描述这一现象。现在，贝思（Bethe）作了如下的一项实验：把一只蚂蚁放到用一窝蚂蚁的躯体中榨取的汁液中浸渍一下，然后将这只蚂蚁放入这窝蚁穴中，这时它并不受到攻击；然后再将它放入一窝“敌对”的蚂蚁中，它立即遭受攻击并且被咬死。
有关蚂蚁互通信息的进一步的例证更可以说明，本能水平的信息交流，其形式是何等简单而自动。
一只蚂蚁如果选择一条新的路线出窝觅食，它将永远沿着原路返回。这表明，在它行经的路上，必定留下了某种踪迹，可供它返回时作引导。而且贝思发现，如果这只蚂蚁返回时一无所获（没有找到食物），那么其他蚂蚁便不会选择这条路线。但是，如果它果真带回了蜜或糖之类的食物，其他蚂蚁则一定会选择这条路线。由此可见，它带回的东西必定在其行经的路途上留下了某种物质。这些物质的化学成分必定足以影响其他蚂蚁的行动。
问题的重要性恰在于，集团行动正是凭借着这种比较简单的方法成为可能的。
个人之间不仅依靠这种反射方式互相作用，他们还必然要互相交流情感、态度，以及机体的冲动；而在此过程中，他们则一定会不仅仅对每个个人的行动作出反应，而且还会对每个个人的打算、愿望、祈求作出反应。个人常常会把自己的情感、态度流露给自己的同类，这一事实会使得某甲立即（甚至先于某乙）按照某乙的动机和兴奋去相应行动。而且，某甲还有可能按照某乙的想法去行动，而某乙自己此时还不曾意识到他的这一动机的根源。被束集在同一个社会心理过程之中的各个个人之间的相互反应，就是这样的致密而微妙。
因此，任何一种比较正式的控制方式，都必须建立在这种本能的、自发的基础之上，才能显出其效力。
为研究方便起见，社会控制的变化过程，可以归纳为以下几个小题目：
（1）正规的法律形式取代民俗的过程；城市行政的控制办法深入到以往只是由个人的爱好和意愿自行决定的某些活动中来；
（2）在市法庭和刑事法庭设立法官，承担行政职能，从而使得刑律的实施不再仅仅是履行一些社会仪式，而是切实的理性的、技术的控制方法，它需要有专门知识和专门人才，以使个人重新与社会形成和谐，同时医治好犯罪给个人造成的损害。
（3）城市环境中各个分割的、隔绝的团体中的道德的变化和歧异，例如女店员的道德规范如何？移民的、政治家的以及煽动罢工者的道德规范如何？
这些调查研究的目的，不仅要对这些变化的不同根源加以区分，弄清它们发展变化的趋向，而且还要弄清那些可能是使这些道德规范缩小或中性化的社会力量。比如，我们就很有必要弄清楚：现在越来越多的人主张在我国对个人行为加强限制，这类主张是否有必要发展到像德国那样的极端程度？这些限制最终是否会形成导致社会主义的条件？
商业恶习和酒类贩卖——在城市生活条件下，我们可以很好地研究一下，社会控制能否根除社会恶习，控制酒类贩卖。
酒店以及各类恶习设施场所的出现，是为了充分满足人类本性的一些欲求和本能的。但同时，这些互相矛盾的现象又成了我们研究工作中十分有趣而重要的题目，促使我们去弄清楚如何去调节和控制这类消费形式。(https://www.daowen.com)
这类研究宜十分彻底：①商业所赖以建立的哪些人类本性；②在什么社会条件下，正常消费开始变成社会恶习；③限制、控制和根绝酒类贩卖的措施取得了哪些实际效果？
我们想要弄清的一些问题还包括：
嗜酒的特性在多大程度上是人类天生的禀性？
这种天生的禀性又在多大程度上可以从其中一种表现形式转变为另一种表现形式？比如说，从嗜饮威士忌转向可可因，等等。
合理的、健康的饮酒又在多大程度上可以发展为有害的、病态的刺激？孤饮独酌的社会后果及道德后果怎样？
在早已形成道德训诫的地区，饮酒是否会使放纵行为日趋合理合法？是否在某些情况下这样，而在另一些情况下则不然？如果确乎如此，其原因何在？人能否突然戒掉他的嗜酒癖和其他恶习？在什么样的条件下，人可以作到这一点？
在这些问题中，有许多问题是可以从研究个人经验中获得答案的。人类的各种恶习，就像各种瘟疫一样，均有其自然发展的历史。因此，我们可以把这些恶习看作一个个独立的实体，都在人类社会中有一个寄生环境。它们在一定条件下可以迅速蔓延，在另一些条件下又受到抑制，但终究要表现出一种万变而不离其宗的特性。
早些年的那种节制运动具有一种宗教复兴的性质，也确曾产生过颇为美好的效果。但近些年来，虽有些领导人采取了较为审慎的态度，但反对酒类贩运的斗争仍然具有规模浩大的群众运动的特点，这场运动首先征服了农村地区，现在又开始打入城市。
另一方面，克服恶习的努力源起于城市。在城市中，商业化的恶习本来就是城市的产物。在大庭广众之中公开谈论性道德，这本身就是性道德的一个巨大变化。这场运动到处都与女性解放、女性就业、女性提高文化技能、女性参与党派政治等等同时发生，这个事实就很值得研究。
大城市的社会生活有其特有的条件（一般被称为“大城市人口的流动性”），这些条件使控制恶习成为十分艰难的事。例如，道德改良和宗教运动在大城市中就不如在较小、较为不太混杂的社区环境中收效大。那么，又是什么条件造成的呢？
在与恶习作斗争方面，最值得研究的事实大约是性观念的一些变化。这些变化反映了50年来在性道德方面所发生的一些变化，尤其表现在衣着穿戴、言谈举止以及当今的年轻男女谈论性问题时的无拘无束。
所以，我们仿佛正面临着两个划时代的大变化：其一是把酗酒划归在被禁的毒品之列，其二则是放宽性道德方面的限禁，尤其是在盎格鲁—萨克逊民族中，这些民族至今还实际上不准坦率地讨论性问题。
党派政治与公开宣传——现在到处都在采取一种做法：增强政府的各职能部门的权限，同时削减立法部门的权限。州的立法机关及城市议会的影响，在有了公民投票与罢免权之后在许多方面大大减弱了。另一些方面，这些影响大部分已被政府的委任形式所取代。这些变化的表面原因是，这些办法为人们提供了推翻职业政治家的手段。在我看来，其更深刻的原因还在于，原来在公民大会基础上产生的政府组织形式只适用于小型社区中的首属联系，而不能适应于千变万化的、混杂性很强的、人口规模达三四百万的大城市的政府组织。
这在极大程度上就要看人口的性质及规模了。如果人口都是美国人，选民的数目又不太多，大家可以彻底地、冷静地考虑问题和讨论问题，同时又没有想出其他比目前方案更好的政治理论，没有比现在更好的方法去阻止贪污和浪费、去鼓励人们作人自警、养育自足，那么这时，这种政治制度便是适用的。而当市民大会超过了七八百人，而又包括相当大一部分外国移民时，如爱尔兰或法国血统的加拿大人后来拥入新英格兰，[16]那么这种制度再实行起来则不如先前之完善与顺利，因为会议听众太多，无法充分辩论，这时党派便会乘机而起，加之移民又从未受过自治的训练，难免受牵线人和蛊惑家的操纵。
例如，随着城市社会生活的形成与发展，城市政府问题已经变得十分繁复，那种从普通选举中拔取官吏的制度已根本不适用了。
还有一种情况也使得城市官员无法通过普遍选举产生，即除特殊情况外，选民一般对其要选的候选人都一无所知，或知之甚少；不仅如此，尤其还因为他们对其所选举的官员将担当的职务之性质也知之甚少。加之，他们又各羁身于各地的各种事务中，很难对城市的总的情况及需要有所了解。
在芝加哥市新近的一次选举中，选民们被召集起来从250个提名中选举出总统候选人，而选民对这些提名大多并不认识。在这种情况下，选民若想理智地进行选举就只能依靠一些有关的组织，或是有关的顾问教导他们如何进行投票选举。
这种情况主要是由于城市生活的特有情况所决定的，为应付这种局面，又产生了两种组织机构专门来控制这种人为的危机——即我们所谓的选举。这两种组织机构，一种是由政治大亨和政治机器为代表的组织，另一种是独立的选民联盟、纳税人协会，以及类似于市的研究公署一类的组织。
我们建立了一些政党，而建立这些政党的宗旨只是为了在补救各种行政管理的弊病的原则下来治理这个国家，而这些补救措施，如老百姓通常所说，是“把坏蛋清除出去”以改善政府，这都表明我们的现状还多么原始。政治机器与政治大亨都是在政治利益的诱使下应运而生的。要控制选举就必须建立政党，政治机器则纯粹是保证实现这一目的的技术设施，大亨就是操纵这一机器的专家。欲使一场竞选获胜，大亨之不可缺少犹如要使一场足球比赛获胜断不可缺少一位专业教练员。
这两种组织建立的宗旨都在于控制民众选举，而这两种组织又各具有什么特点呢？第一类，即所谓政治机器，总起来看，是以地方的、人伦的联系，亦即首属关系为基础的；而第二类，即所谓好人政府组织，是将其主张吁之于公众，而所谓公众，按照我们通常的理解，是以次级关系为基础的。公众之中的各成员之间，一般地说，并不存在着人情的、个人的相识关系。
在城市的正式管理组织形式内部，政治机器其实就是试图维持和控制首属团体的一种工具。泰莫尼·霍尔（Tammany Hall）对于这种组织有过十分精湛的论述，这样建立起来的组织，在性质特征上是彻头彻尾的封建式组织。大亨同那些地方头领之间的关系恰恰如此，一方是对主人的个人效忠，另一方则是对其门人的庇护，这正是封建关系的含义。这类组织所要求的道德规范，是那种古旧的氏族式的效忠精神，忠实于头领和全氏族的利益，并为之尽职。这种组织中的人群，他们的朋友与支持者，构成一种“我们团体”（Wegroup），而将城市的其余部分视为外部世界，这个外部世界，按照这种“我们”团体的观念来衡量，则是不那么活泼，不那么有人情味的。我们在此不妨引述一些有关这种原始社会的描述：
“原始社会”（primitive society）这个概念，我们宜这样来理解：它是指一个广大地区内散在的一些小型团体。这些团体的规模取决于它为生存而斗争的情况。而每一个团体的内部组织形式则又都是同其规模相适应的。由这类小团体所组成的集团，互相之间可以有一定的联系（亲族、邻里、联盟，通婚与通商（connubium，and commercium），这些联系促使这些团体互相接近，又促成他们与其他团体的区别。于是乎，便在我们自己人，即我们团体，或称“群内”（in-group）与其他任何外人，或称别人的团体，“群外”（out-group）之间形成了种种差别、界线。“我们团体”中的自己人之间，是一种和平、秩序、守法、奉公、互惠的关系。而同所有外界人，或称别人的团体的关系，则是一种战争和掠夺的关系，除非有协议规定者外。
“我们团体”之中的这种同志的和平的关系，同与“别人团体”之间的那种敌对的、战争的关系，二者是互相联系的、相关的。同外界的战争必然在内部促进和平，否则内部的不和势必削弱“我们团体”对外的战争。对外的紧张形势也会促进内部形成政府和法律，以防止内乱，加强纪律。[17]
多数大城市的政治现实都为我们提供了丰富的研究资料，供我们去研究那种以政治大亨们为代表的政治生活，以及由政治机器所造成的并包含在其中的社会机理。这项研究可能很枯燥乏味，但却是十分必要的。下面，就是一些我们应当研究解答的问题：
城市中的政治组织究竟是什么？这些政治组织中所表现出的情感、态度、利益又是什么？
政治组织依靠哪些实际设施来动员其力量投入行动？
在城市的各自道德地区内，政党的号召力各属于何种性质？
对政治的兴趣中，有多少是认真的？又有多少只是消遣而已？
选举费用中，有多少用于宣传？又有多少可以归类于“教育宣传”？有多少纯属行贿？
在当前条件下，尤其是在大城市中所见到的情况，选举受下列因素（如纯技术设施、火炬游行、卡片目录以及约束人们轮班工作的机械等）控制的程度如何？
采用投票复决权和收回权以后，对于当前控制大城市选举的方法有些什么影响？
宣传与社会控制——政治机器是在当地的个人的直接利益的基础上建立其组织活动的，对照来看，好人政府组织，市研究所之类的组织机构，则竭力代表全市的利益，其所发出的号召既非地方的，也非个人的。这些机构是通过教育选民的方法确保好人政府的效力，换言之，是通过研究和宣传有关政府的那些事实的办法，来确保政府的效力。
这样，教育便成了一种公认的社会控制形式，而宣传——“社会宣传”——则成了一种有专门技术又由特别知识团体支持的职业活动。
城市，以及凡是由次级关系为基础结构而成的社会实体所具有的特有现象之一，便是宣传活动必定会在其经济中占有一个相当重要的地位。
近年来，大凡须与公众打交道的个人或是组织，换言之，就是须要同小村落、小城镇社区范围以外的公众打交道的那些个人或组织，大都有了自己的新闻代理人。这位代理人除宣传任务外，更重要的倒是同其所联系的报馆搞外交，因为要通过这些报纸同外面的广大社会相联系。一些机构，如罗素圣贤基金会（Russell Sage Foundation），以及稍差一些的普通教育委员会（General Educational Board）等，也都在通过宣传手段左右舆论。医学教育的学分调查报告、匹兹堡调查录、罗素圣贤基金会对于各个州内公立学校教育经费的对比调查等文件的价值决不只在科学研究一方面。这些文件又是一种更高级的新闻形式，它们以批判的态度处理现实材料，并竭力通过舆论宣传机构去推行一些激进的改革措施。纽约的市研究所也具有这类性质。这些方面，还必须提及儿童福利事业方面取得的成就，全国各地社会考察方面的成绩，以及新闻宣传为促进公共卫生所作的工作。
舆论，作为社会控制的一种手段，在以次级关系为基础而建立的社会中，已经成了一种十分重要的手段形式。大城市就属于上述类型的社会，在城市范围内，每一个团体都需建立起自己的环境，当环境条件稳固时，道德秩序就会朝适应这些条件变化。次级团体以及常常表现为习俗和舆论的城市时尚，并不明显地表现为道德的形式，而且会成为社会控制的支配性力量。
欲了解公众舆论的性质以及其同社会控制之间的关系，首先需要研究目前已经实际被应用来控制舆论、启发舆论，和利用舆论的那些机构和措施。
而这些机构和措施中，首要的便是新闻事业，即日报和各种形式的现时的文献，包括各类现时的书籍。
除报纸外，目前各大城市正纷纷设立的研究所则是最有趣、最有希望的机构设施，它们可以用舆论宣传作为控制手段。
这些研究成果并不直接到达公众，而是经由报纸出版界、论坛以及其他通俗的宣传形式来传播。
此外还有促进卫生条件的民众教育运动，儿童保健展览，以及无数的“社会宣传”机构等。这些组织和活动，有时是由私人倡导的，有些又是由通俗杂志和报纸倡导的，其宗旨是为了教育民众，并把他们组织到改善社区生活条件的运动中来。
报纸是城市范围内信息传递的重要手段。公众舆论正是以报纸所提供的信息为基础的。报纸的第一个功能，便是以前村庄里的街谈巷议所起的功能。
虽然报纸竭力搜集关于个人的消息和人们感兴趣的事实，但就这些事实的制裁力而言，报纸总赶不上村庄里的街谈巷议有力量。有一件事情就是，一涉及个人的事情，报纸常常是十分避讳的。例如，除非当事人自己报告官厅，或是表现了十分显著的举措而引起了公众注意之外，凡是涉及私人生活的事件，无论是男的女的，报纸方面则都认为应当避忌，一概不予登载。而街谈巷议则不同：一方面由于地方社区规模很小，居民们互相之间都认识，谁也不能例外，一个人的品格素养都为地方所深知，因此没有什么私人事件可以逃过公众的眼光和品评；另一方面则因为，在小型社区中，社会新闻自然又以个人新闻为多的缘故。
这种现象则不大见于城市，而且正因为如此，城市才成其为城市。
关于报纸和新闻出版物的性质和功能，值得研究的问题包括：
什么是新闻？
新闻界中，人的工作方法与动机是什么？他的方法与动机是否与艺术家的相同，和历史学家的相同，还是仅仅同商人的相同？
报纸在多大程度上可以操纵公众的情感？又在多大程度上为公众情感所操纵？
什么是“作伪欺诈”？为什么会出现这种东西？
什么是煽惑性新闻？为什么会有这种新闻？
报纸如果为市政府所垄断，其后果将如何？
广告与新闻有何区分？