区域现代化过程中的区域间关系
区域现代化不同于国别现代化,区域间要素的流动是自由的,劳动力由不发达地区向发达地区的转移,给发达地区带去了充裕的劳动力,加速了经济发展的进程。随着发达区域经济的快速增长,各类资源日趋紧张,成本趋增,低附加值产业会逐渐转移至水平较低的区域,即产业在区域间进行梯度转移。这就决定了区域现代化过程中区域之间具有更高的开放性、协作性。同时,区域之间也存在着竞争性,这就需要做好区域协调,避免区域之间的无序、恶性竞争。我国区域发展的不均衡性,决定了区域现代化进程有差异,需要经历局部先行带动整体发展的过程。党的十九大报告明确提出实施区域协调发展战略,加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,强化举措推进西部大开发形成新格局,深化改革加快东北等老工业基地振兴,发挥优势推动中部地区崛起,创新引领率先实现东部地区优化发展,建立更加有效的区域协调发展新机制。这是中央立足发展新时代中国特色社会主义全局做出的重大战略部署,也是我们党对区域协调发展理论与实践的总结和深化。
一、 区域现代化过程中的区域合作
区域现代化进程中的区域合作首先体现为区域间的功能互补。各区域依靠生产要素的区际循环,形成一种区域之间经济社会发展的相互依存、相互促进、取长补短、优势互补。20世纪90年代后期,以长江三角洲、珠江三角洲和京津冀三大经济圈为代表的区域经济合作进程快速推进,经济增长速度明显加快,区域经济一体化趋势明显,基本形成了区域互动的良性循环。21世纪以来,随着科学发展观的深入贯彻落实以及市场经济体制改革的进一步深化,统筹区域协调发展成为中国区域经济发展的核心目标,区域合作越来越紧密,其范围和领域不断拓展、规模不断增大。目前已初步形成东部发展、西部开发、中部崛起和东北振兴的东中西互动四大区域合作发展新格局。东部地区:长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区三大城市群三足鼎立态势的形成,使分工协作、互动发展成为我国区域经济发展的总体趋势,东部地区的区域合作与发展呈现多层次、多形式、宽领域的态势。中部地区:武汉城市圈和长株潭城市群“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”的建立,以中部地区能源、劳动力资源丰富,人口密集、市场潜力大等优势,探索内生型经济发展道路,建立适合中国国情的内生型发展模式,将为中部崛起打造新引擎。西部地区:以成渝地区“全国统筹城乡综合配套改革试验区”为龙头的西部区域经济,将进一步增强西部地区城镇的产业集聚功能和综合承载能力,优化城乡资源配置和产业的有效整合,全面推进成都经济区、成渝经济区建设,促进西部大开发战略再上新的台阶。东北地区:实施振兴东北战略,增强东北发展活力,调整产业结构,加快国有企业改革。
区域合作的水平进一步提升,将带动形成新的区域合作。工业化程度较高的地区随着区内产业链分工的不断强化,将劳动密集型产业向重点发展区转移,尤其是向地域相邻的地区转移,以垂直的产业链分工为纽带,进一步加强优先发展地区与重点发展区的物流和要素流动。以长三角为例,目前部分优势产业需要升级,原有的传统产业需要转移,表明了长三角的扩散效应已经发挥作用,急需一个更大的经济腹地,能够为长三角的进一步发展提供更为丰富的土地资源、廉价的劳动力以及市场,并且,长三角拥有丰富的产业资本和金融资本,也有雄厚的民间资本,已经显现出资本外溢的趋势。而安徽、江西等中部省份正好可以提供这样的资源,并且具备相应的交通条件,在地域文化上也比较接近,也利于双方开展区域合作。
区域合作一定程度上会加大中心城市的集聚效应。随着产业转移的速度加快,一些新型的产业分工出现。由比较优势决定的产业的跨地区转移,是发达地区保持竞争力和进行产业结构调整的需要。国际产业链向中国转移,由过去转移加工制造业,到现在转移公司总部、市场营销机构、营运中心等整个产业链。在这种背景下,国内的产业转移也会加快。跨区域产业转移有利于建立合理的产业分工体系和优化资源配置效率,将成为实现经济结构调整和生产力合理布局的重要途径。在生产要素和部分产业由东向西、由中心城市向周边地区转移扩散的同时,包括高端劳动力、资本、部分产业、部分产业的高端环节(比如研发、营销和公司总部等)也将进一步由中西部地区向沿海地区转移。中心城市的积聚效应也将进一步加强。
区域现代化进程中的区域合作其次体现在东西部扶贫协作和对口支援。东西部扶贫协作和对口支援,是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略,是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局,是打赢脱贫攻坚战、实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》安排,结对双方要通过产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持等多种方式聚焦脱贫攻坚,形成脱贫合力,以先富帮后富、逐步实现共同富裕。以江苏为例,江苏对口帮扶陕西省、青海省、贵州省铜仁市,对口支援西藏拉萨市、新疆伊犁州、克州、青海省海南州。江苏将这一工作纳入重要议事日程,科学编制帮扶规划并认真部署实施,建立完善机制,广泛动员党政机关、企事业单位和社会力量参与,形成帮扶合力。在帮扶过程中,确保对口援建项目的科学化管理、规范化运作,要求援建项目高起点规划、高水平设计、高质量实施,确保将80%的资金用于民生、用于基层。东西部扶贫协作和对口支援实施20多年来,极大改善了后发地区的民生建设,促进了受援地区经济内生增长,强化了受援地跨越发展要素支撑,营造了双方人文交流、民族融合的浓厚氛围,增强了区域发展协调性,开创了优势互补、长期合作、聚焦扶贫、实现共赢的良好局面,彰显了中国特色社会主义的政治优势和制度优势。
二、 区域现代化过程中的区域竞争
“政治晋升锦标赛”(9)体制下,各区域之间为争取自身有利的发展条件和优势地位,提升本地区的经济水平,在要素资源、产业项目、产品贸易、政策环境等诸多领域,不断展开直接或间接、或明或暗的角逐。主要表现在三个方面:一是GDP增长速度和总量竞争。二是产业竞争。在传统产业和新兴产业上都存在产业同质问题,相当多的地区都把微电子、生物医药、新材料等高新技术产业和汽车、装备制造业等重化工业,作为未来的产业发展定位,“求高、求新、求大”成为地区产业竞争的重要标准。三是争建国际性城市和大都市圈(群、带)。为了扩大城市规模及其吸纳要素资源的“极化效应”,不少地区纷纷打造以某一大城市为中心、与周边城镇紧密相连的 “N小时都市圈”战略。
从区域竞争手段和工具看,目前的区域竞争一般包括鼓励类和限制类两个方面的措施。在鼓励类方面,主要是实施土地、税收、租金、水电等优惠政策,以争取外商及区外投资者进入,并采取“待遇留人、事业留人、感情留人”等措施,吸引并留住各类专业技术和管理人才。在限制类方面,则主要通过设置一定的技术标准或政策壁垒,限制外地产品、外协件,以及建筑、商贸等服务型企业的进入,以保护本地产品和服务市场。从区域竞争程度上看,沿海发达地区的竞争明显要比中西部地区和东北地区突出,而在沿海地区内部,长三角、珠三角地区的竞争要比环渤海地区更显著。这主要是因为经济越不发达的地区对国家投资的依赖性越强,而经济越发达的地区则对社会民间资本(包括外资)的依赖性越强。民间资本的流动性和逐利性使得它的区位选择相对灵活、理性,获取它的难度较高;同时沿海发达地区的投资环境不断治理改善,日趋均质化,从而使得竞争压力也更大。
改革开放40年来,我国经济保持持续快速的增长,与区域之间的竞争及其产生的持续发展活力是分不开的。区域竞争一方面有效促进了区域内投资环境和发展环境的整体改善。很多地区不仅在开发区基础设施建设上舍得投入,而且纷纷开展软环境整治,提高政府效率和服务意识,并加强地方产业配套能力。长三角地区之所以成为外商投资的热土,在于长三角的区域竞争使各地争相造就“政策洼地”,制度门槛不断降低,从而促成整体环境的不断改善。另一方面,区域竞争促进了要素流动和地区间的分工合作。各地通过吸引稀缺要素的政策竞争,使得资本不断向低成本、高回报地区转移,人才不断流向更能体现其价值的地区,从而优化了资源的空间配置。
需要指出的是,区域竞争在产生许多积极效应的同时,也伴随着不少负面问题。一是地方保护主义。为保护本地企业和市场,地方政府以政府行为介入市场竞争,阻止资源流出、限制外地商品进入本地市场,从而阻碍了全国统一市场的形成和市场在资源配置中基础性作用的发挥。二是不合理重复建设。既表现在竞争性产业领域,也表现在基础设施和大型公共设施建设上,如港口、机场、大型体育场馆、文化中心等,造成大量资源闲置和浪费。三是环境遭到严重损害。地方政府过分注重经济增长而忽视环境效益和社会效益,产生大量负外部性问题。四是招商引资中的恶性竞争,导致土地粗放利用和国家税收流失。
构建区域间的良性竞争秩序,亟须转变政府思维,着力将营造良好营商环境作为提高区域竞争力的重要手段。更加注重创新驱动,逐步将“要素红利”让位给“创新红利”。在产业政策上要协同开发、错位发展,不搞简单的重复建设、恶性竞争。在城市建设规划上要打破固有的地域边界,提高互联共享的水平,使人才、资本、土地和创新等要素资源的流动逐步实现同城化、便利化。
三、 区域现代化的区域协调
当前,区域发展不平衡已经成为阻碍我国经济社会发展的突出问题。2016年,从各区域财政、金融水平来看,东部的广东、浙江、江苏、上海和北京五省市的金融业增加值合计占全国金融业增加值的半壁江山,形成了“沿海金融高地”;西部地区借助国家政策扶持及资源优势,金融发展程度次之;中部和东北地区金融发展较弱,排名靠后省份的金融业增加值占比甚至出现不同程度的下降。从基础设施来看,山东、上海、河南、重庆、江苏等省市公路网密度已高于140公里/百平方公里,接近西欧水平,而西藏和青海仍不及发达地区的十分之一,中西部地区面临基础设施建设瓶颈。从科技自主创新能力来看,目前我国的自主创新能力整体来看依然较弱,中西部地区与东部地区在科技与创新能力上差距明显,在人才培养、经费投入、成果转换方面均呈现“东部高,西部低”的“逆地形”现象,制约了当地产业技术水平的提高。解决好区域问题,不仅关系到不同地区比较优势的发挥,关系到宏观经济的稳定性和协调性,而且关系到中华民族的向心力与凝聚力。正是基于这样的战略认识,区域协调共同发展成为全面建成小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求,成为使各族人民共享改革发展成果、逐步实现共同富裕的重要途径。区域协调主要体现在两方面,一是区域共同发展,二是区域一体化进程。
1. 坚持区域共同发展
秉承共同富裕的理念和思路,我们党历来高度重视促进区域共同发展的问题。区域共同发展的战略思想,发端于毛泽东在《论十大关系》中提出的“正确处理沿海和内地关系”,它是新中国前30年区域发展的指导思想。改革开放之后,邓小平同志提出“两步走”的战略思想:第一步是先集中发展沿海,第二步是沿海发展起来之后,沿海支援内地。“两步走”是改革开放战略的具体实施,加快了中国经济的起飞。党的十三届四中全会以后,江泽民同志提出,解决地区发展差距,坚持区域经济协调发展,是今后改革和发展的一项战略任务。在国民经济“九五计划”中提出了区域协调发展的战略思想,并在1999年启动西部大开发,在东部地区快速发展的同时,促进和带动中西部地区更好发展,加快了中国经济西进的步伐。党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的党中央,在全面总结过去成功经验的基础上,创造性地提出了一系列促进区域共同发展的重大战略,把促进区域协调发展作为我国经济社会发展的全局性战略性任务来思考和谋划,先后启动了东北振兴和中部崛起的发展战略,结合东部率先发展,提出了中国区域发展总体战略,从而开创了中国区域经济协调发展的格局。党的十八大以后,习近平总书记在一系列重要会议的报告中多次强调,要继续实施区域发展总体战略,促进区域协调发展,是今后相当长一段时间内区域发展的基本战略思想。这些战略部署推动了中西部和东北地区加快发展,经济总量占全国的比重持续上升,区域发展呈现协调性增强的趋势,为推动经济社会又好又快发展,确保实现全面建成小康社会和基本实现现代化的宏伟目标,发挥我国社会主义制度优越性,促进社会和谐稳定,保证各族人民共享改革发展成果,逐步实现共同富裕奠定了基础。
中央提出要充分发挥各地区比较优势,加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度。其中,发挥比较优势,就是要落实主体功能区制度,实现一方水土、一方经济与一方人口的协调,让各个地区都以自己的优势资源为后盾参与国家的经济活动,让中国经济发展逐渐均衡;加大扶持力度,就是要对国家发展的特殊区域给予特殊的政策支持,对于本身发展能力弱的区域,增加人力物力的支援。2000年至2012年,中央财政对西部地区财政转移支付累计达8.5万亿元,中央预算内投资安排西部地区累计超过1万亿元,分别占全国总量的40%左右。转移支付规模的不断扩大,有力促进了地区间基本公共服务的均等化,推动了国家宏观调控政策目标的贯彻落实,保障和改善了民生。
共同富裕和区域共同发展是实现经济增长和全面建成小康社会的前提,其本质上体现的是分配与生产的关系。分配公平,可以调动广大人民群众的生产经营积极性,促进经济增长。分配不公,无论是平均主义还是两极分化,都不利于经济增长。党的十八大报告提出到2020年全面建成小康社会的宏伟目标,要实现这一目标,就需要在继续鼓励发达地区率先实现现代化的同时,加快欠发达地区的发展;在继续鼓励一部分人通过勤劳致富合法经营率先走上富裕道路的同时,让更广大的劳动人口以更快的速度脱贫致富。只有坚持共同富裕的根本原则,真正实现贫困地区贫困人口的脱贫致富,才能完成全面建成小康社会的历史任务。
2. 推进区域一体化发展
必须根据经济发展新常态,坚持在新的战略布局下通过深化市场化改革、提升基础设施建设水平、创新公共服务体制等途径来促其由布局变为现实。
全面推动区域内市场一体化进程,努力在更大程度上发挥市场对要素优化配置的决定性作用。实现区域内部互惠互利、均衡发展、共同发展,从根本上讲,必须下大力气催生和强化区域内部在各个方向和价值链上的市场经济联系,确立强大的微观基础。为此,一要深化改革开放,打破行政区划壁垒,建立健全区域间互动合作机制。要依据资源禀赋和比较优势,明确区域内部不同地区的功能定位,形成区域内融合配套、错位分工、优势互补的发展格局。二要着力培育以中小企业为主的市场竞争主体,使之充分基于对自身竞争优势的深度认识和有效挖掘,确立发展方向,参与市场分工,释放创新和成长潜力;三要建设统一开放和竞争有序的现代市场体系,尤其是要改革稀缺性资源的价格形成机制,不断减少行政干预和行政定价,让价格更充分地反映供求状况,这也是实现要素在区域内部自主、自由、合理流动的关键。
大力推进交通基础设施建设,大幅度拉近区域内部的时空距离,为各区域产业要素的连接与聚合搭建平台。交通运输在经济发展中发挥着基础性、先导性和服务性作用。交通一体化是新形势下建设三大区域经济发展带最为突出和紧迫的限制因素。通过吸引社会资本投资等市场化手段,加大交通基础设施投入力度,加快建设快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络,无疑将使区域内部的交通动脉更加强大、有力,进而大大压缩时空距离,增进人员、物资和信息交流,实现各种产业要素在区域内部更广范围和更深层次上的连接与聚合,释放巨大发展能量,给区域经济版图、生活方式等带来巨大改变。
坚持以基本公共服务均等化为切入点,做实做好缩小区域内部的基本公共服务发展差距的大文章,为区域平衡协调发展创造条件。我国现阶段区域内部经济社会发展的不平衡,一个突出表现就是公共服务差距巨大。近年来越来越明显的空气污染、交通拥堵、房价飞涨等“城市病”,根源就在于教育、医疗、文化等优质公共服务资源过于集中,阻碍了资金、技术、劳动力、信息等生产要素在区域内部本应出现的自由流动,反过来又加剧了区域内部经济社会发展的不平衡。因此,必须依靠中央的协调和引导,进一步加大区域内部财政转移支付的力度,提高欠发达地区的公共服务能力,逐步实现基本公共服务均等化,从而为产业发展要素自由流动创造适宜的环境和条件。
(执笔:章寿荣、岳少华)
(1) 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第155页,
(2) 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第152页。
(3) 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第278页。
(4) 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第116页。
(5) 胡福明:《中国沿海地区率先实现基本现代化的实践与思考》,载《江海学刊》2003年第1期。
(6) 《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第237页。
(7) 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第226页
(8) 参见习近平《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社2017年版。
(9) 该理论认为在我国政治体制之下,上级官员主要依据经济增长来考核和提拔下级官员,因此下级官员有着很强烈的动力来发展经济以求能够获得政治上的升迁。参见周黎安《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,载《经济研究》2007年第7期。