区域治理现代化的地方样本
改革开放以来,城市化进程不断加快,以长三角、珠三角和京津冀为代表的城市群正快速崛起,在区域治理结构和模式上为适应经济发展的需要进行了积极探索。毫无疑问,这些城市群都存在着协同治理的需要与行政分割的现实之间的矛盾,各城市地方政府的共同利益和特殊利益之间的矛盾,以及相应的合作与竞争策略之间的矛盾。要化解这些矛盾,需要在构建区域协调机制、变辖域竞争性政府管理为区域治理等方面做出努力。
2009年,国务院连续出台了11个区域性发展规划(其中东部地区 8 个,中部地区 2个,西部地区1个)。这些区域性发展规划已经成为中央和省级政府重构地方和区域治理的重要手段,其协调整合的过程在一定程度上可以避免地方政府间的过度竞争,成为提升区域竞争力的关键策略。作为区域治理的地方样本,正在探索区域协调机制的京津冀、长三角城市群,可以对照美国大都市区、日本东京大都市圈的治理经验,总结出一条适合我国的区域发展治理之路。
一、 京津冀地区大气污染的联动防治
区域性的大气污染特别是雾霾问题长期困扰着京津冀地区,而其跨区域流动弥散的显著特征使得传统的以行政区划为基础、地方各级政府负责的属地治理模式“失灵”,并且,由于涉及不同地方政府之间利益博弈以及政府与企业、民众等多主体之间不同的利益诉求,任何单个政府都无法有效地实现防治。
随着该地区大气污染态势的日益严峻,区域性的防治机制逐步形成,由地方单独治理发展为“区域联防联控”,以求完善利益协调机制,实现大气污染区域治理目标。中央政府也高度重视大气污染的区域性防治,先后出台了《重点区域大气污染“十二五”规划》《大气污染防治行动计划》《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等大气污染防治计划。随后,京津冀三地也分别出台了《北京市 2013—2017 年清洁空气行动计划》《天津市清新空气行动方案》《河北省大气污染防治行动计划实施方案》等大气污染防治行动方案;共同签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》,从区域层面加强大气污染协作治理,成为推动京津冀大气污染防治的共识。
尽管我国大气污染“区域联防联控”的基本指导思想已经确定,京津冀各地区在立法和理论层面实现了协调(coordination),但由于仍缺乏强制性、系统性、全局性和可操作性的制度建设,并未实现实践中的长效合作(cooperation)。目前,京津冀区域大气污染治理的合作方式主要以不定期协商为主,治理机制的制度化程度低,缺乏稳定性和长期性。北京、天津、河北三地区的地方性立法虽然都提及了加强区域合作和协调的重要性,但并未实现地方立法、司法和执法的真正协调,“碎片化”状态严重制约了京津冀大气污染联防联控的进程。京津冀地方政府合作的基本动力来源主要为中央政府推动,而地方政府主动进行区域合作的积极性较弱,导致京津冀区域治理仍未脱离自上而下的垂直领导模式和博弈规则。尽管京津冀三地区都表明要加强联防联控,但实际操作中各自为政的情形还比较突出,治理效果仍不尽如人意。
首先,从组织形态上看,京津冀地区仍缺乏大气污染区域治理的有效治理机构。大气污染联防联控离不开区域治理主体共同参与的区域性协调机构。其次,京津冀地区仍缺乏大气污染区域治理的长效运行制度。九部委《指导意见》中明确要求,“到2015 年,建立大气污染联防联控机制,形成区域大气污染环境管理的法规、标准和政策体系”。但目前京津冀地区大气污染联防联控进程与这一目标仍相距甚远。2013 年新颁布的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》中主要规定了大气污染的防治主要目标、重点任务,却忽视了对京津冀及周边地区区域治理机制建设的有关规定。大气污染联防联控是对区域内行政资源的重新整合,是对政府治理成本和收益的重新分配。改变旧有的行政区划治理模式,必须建立新的促进区域合作的法律制度、市场制度等,以激励地区间的协调合作,并约束甚至惩罚不利于区域治理的行为。北京、天津、河北三地区的地方性立法虽然都提及了加强区域合作和协调的重要性,但并未实现地方立法、司法和执法的真正协调,“碎片化”状态导致区域合作组织松散、缺乏执行力等问题,难以突破行政区域利益格局,严重制约了京津冀地区大气污染联防联控的进程。
2017年8月,环保部等10部委及北京、天津、河北等6省市共同印发《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》,向“2+26”城(9),以及中石油、中石化、国家电网、神华集团、中国铁总等石油化工、电力、运输企业提出治理要求。方案明确提出,从2017年10月至2018年3月,京津冀大气污染传输通道“2+26”城将全面实施“攻坚行动”,共同应对重污染天气;并且,针对大气污染综合防治不作为、慢作为的地方,将开展中央环保专项督察。
《方案》对京津冀“跨地区环保机构试点”作出了部署:2017年9月底前,京津冀及周边地区大气环境管理相关机构将完成组建筹备并进入试运行,逐步实现统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。2017年10月底前,京津冀区域将率先建立起覆盖至区县一级的空气质量监测网络——“2+26”城市所有327个区县将全部建成包含二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)、可吸入颗粒物(PM10)、PM2.5、一氧化碳(CO)、臭氧(O3)六项参数在内的空气质量自动监测站点。其中,县(市)建成2个以上,区建成1个以上,并实时对外发布信息。同时,省级环境监测部门每月以县(市、区)为单位进行排名,排名结果向社会公开。所有站点原始监测数据实时上传中国环境监测总站。
环保部将对各地空气质量改善和重点任务进展情况进行月调度、月排名、季考核。环保部每月向空气质量改善幅度达不到时序进度或重点任务进展缓慢的城市和区县下发预警通知函;对每季度空气质量改善幅度达不到目标任务或重点任务进展缓慢或空气质量指数(AQI)持续“爆表”的城市和区县,将公开约谈当地政府主要负责人;对未能完成终期空气质量改善目标任务或重点任务进展缓慢的城市和区县,将严肃问责相关责任人,实行区域环评限批。“2+26”城还须加快处置“散乱污”企业,对已经核实的量大面广“散乱污”企业“先停后治”。
二、 长三角地区区域治理的协同一体
长三角地区在当代中国现代化建设全局中具有重要的战略地位和突出的带动作用。2010 年 6 月,国家发展和改革委员会印发《长江三角洲地区区域规划》,规划长三角城市群范围包括江浙沪两省一市,共计 16 个城市,要求以上海为发展核心,加强泛长三角区域合作,建设具有较强国际竞争力的世界级城市群。2016 年 6 月,国务院发布《长江三角洲城市群发展规划》,规划确定长三角城市群由江浙沪皖等三省一市,共计26个城市组成,以上海为长三角核心城市,要求南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈等五个都市圈推进同城化发展。
从历史演进视角来看,长三角区域治理模式经历了从分割式治理到经济协作式治理再到经济社会一体化协同治理的转型,治理绩效也经历从“分而不合”到“议而不决、决而不行”再到“议而有决、决而有行”的提升。长三角地区的区域治理空间也从传统的江浙沪两省一市拓展到江浙沪皖等三省一市,为区域合作和经济社会一体化协同发展提供了新的战略空间和治理资源。
浙江省嘉兴市主动对接区域合作,建设浙江省全面接轨上海示范区,积极行动,多次提速加码。2016 年,嘉兴在城市总体规划中提出“设立浙江省全面接轨上海示范区”,2017 年 3 月,获得浙江省政府批复通过。2017年 5 月 26 日,浙江省发改委通过《嘉兴市创建浙江省全面接轨上海示范区实施方案》,明确对接重点事项和具体项目。2017 年 7 月,发布《嘉兴市创建浙江省全面接轨上海示范区行动计划(2017—2020 年)》,强调紧紧抓住创建浙江省全面接轨上海示范区契机,明确提出到 2020 年建成示范区,成为浙江省新一轮发展的增长极。江苏省南通市同样认识到“服务大上海、建设‘北大门’”不但是省委省政府赋予南通市的一项重要使命,而且是南通市拓展新空间、打造新引擎、积蓄新动能的主攻方向。2017 年 2月,南通市发布《南通市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,提出主动对接上海的战略规划。2017年5月,江苏省政府通过《南通建设上海大都市北翼门户城市总体方案》。南通市政府及相关部门同样采取措施。2017 年 1 月,南通下辖的海门市委、市政府 1 号文件《海门对接服务上海“55580”行动计划( 2017—2020 年) 》出台,即实施交通基础设施、产业转型、载体共建、科技人才、社会事业和人文交流“五大对接工程”,而在嘉兴市、南通市主动对接上海区域合作规划中,在对接内容上采取与上海实现“同城化”的发展战略,在新型合作机制上建构“全方位、多层次、宽领域”的全面对接机制。
可见,长三角区域治理的组织形式相继经历了从通过中央政府利用行政手段构建跨区域行政组织,到各区域政府通过构建如长江三角洲城市经济协调会等政府间合作组织,并以合作主体的身份主动介入区域治理历程,再到长江三角洲地区两省一市间构建从政府到民间等不同合作层次的非政府组织形式的转换过程。在构建常设性的非政府组织形式方面,长三角区域形成了城市市长级别的长江三角洲城市经济协调会,以及副省(市)长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”“江浙皖沪三省一市主要领导座谈会”等非政府组织形式。在此基础上,将各区域政府的自发联合与合作进一步升级为在长江三角洲两省一市间、泛长三角三省一市间构建不同层次的政府间以及民间的制度化合作组织体系,在民间组织或行业协会之间建立制度化的非政府组织的合作组织体系。
在建设区域协调机制方面,长三角城市群构建了多个层级的区域协调机制:最高层级为沪苏浙三省市主要领导每年定期召开会议,研究确定区域协作的总体目标和重点事项;第二层级为由三省市常务副省(市)长参加的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”联席会议机制;第三层级则是以长三角16城市市长为主体的“长江三角洲城市经济协调会”;此外,还成立了具有专业性质的区域协调与执行机构。在尊重长三角区域合作与发展的历史和现状基础上,根据多次会议达成的共识,长三角区域目前形成了以“三级运作、统分结合”为主要特征的政府协同机制框架结构。
目前,在长三角区域逐步形成了由决策层、协调层和执行层共同组成的多层次、网格化的长三角区域的协同治理体系——一是将合作层级由项目合作、部门合作提升到国家战略层面,二是合作方式由自发活动转变为长期、稳定的制度化行为,三是推动合作主体由政府单个部门向多个部门以及社会协同推进转变。具体的协调机制主要包括:(1) 定期会晤沟通机制。以行政执法为例,长三角区域两省一市相关行政执法部门定期(如一年一次)召开执法协调会议已经形成制度。(2) 信息资源共享和动态跟踪机制。区域信息共享、动态跟踪机制有利于促进长三角区域的共同安全与发展,有利于解决参与协作的各个部门和各个方面,由于存在的条块分割而导致相互衔接不紧密、信息不对称等问题。(3) 异地联动执法机制。这方面,两省一市的工商部门有较多的实践积累。早在2004年3 月,两省一市工商局就共同签订了《长三角地区消费者权益保护合作协议》,在受理消费者异地申(投)诉、开发互联互通的消费维权网络平台、开展流通领域商品质量监测等方面开展了广泛的执法协作。(4) 突发事件应急联动机制。为防止区域内各种突发事件的发生,建立区域间突发事件应急联动机制有利于充分发挥突发事件中三地应急联动的整体效能。
三、 区域治理现代化的国际经验
1. 美国大都市区治理的经验
从20世纪开始,随着大城市人口的膨胀,加上汽车等交通工具的发展,美国大城市人口开始逐渐向郊区迁移,形成了功能相对集中的中心商业区和以居住功能为主的郊区,这构成了大都市区的两个基本要素。此后,美国大都市区不断扩张,到1940年,美国几乎一半人口已经居住在大都市区内。到20世纪90年代初,近80%的美国人口居住在大都市区。大都市区一个突出的特征就是其内部林立着分散化的而非层级化的政府权威,由此造成了利益关系的交错重叠。随着人口的大都市化,生活水平、经济效率、科技文化水平和信息化程度提高了,但同时也面临着诸多城市治理问题,如就业、交通、治安、住房以及地方政府的竞争等问题,这需要各地方政府的密切合作。在100多年的发展历程中,美国大都市区的治理实践在不同历史时期采取了相应的措施——从政府模式、多中心治理模式到新区域主义模式,积累了丰富的经验,也有不少失败的教训。
在美国大都市区出现之初,由于中心城市在基础设施、城市公共服务提供方面与郊区相比占有较大优势,因而中心城市对郊区有较大的吸引力,其较多地通过兼并土地的方式与郊区一道建立大都市区政府结构。但在新的郊区单位不断被纳入大都市区的同时,随着郊区人口的增长和经济的发展,郊区一般抵制中心城市的兼并或合并,并通过成立自治市向居民提供公共服务。这样,造成了大都市区内地方政府数量的激增。美国大都市区内部林立着分散化而非层级化的政府权威,对于这种多中心治理引起的地方政府“巴尔干化”现象,改革者提出的新区域主义重新强调集中治理而非分散治理,主张通过区域内的合作治理来解决大都市区的公共问题,促进大都市区的整体发展。因此,改革者设计了“双层制”的联邦式大都市区政府(federated metropolitan government)这种新的政府形式,即在大都市区内建立一个全新的综合性政府机构,为整个大都市区的居民提供区域导向型服务,如供水、污水处理和大众交通,而现有的自治政府如市、镇依然保留,他们继续为其居民提供地方性服务。
到了20世纪60年代,大都市区林立的地方政府单位形成了大都市区的多中心治理体制,有利于居民通过“以脚投票”选择符合个体偏好的居住地,也有利于通过竞争提高大都市区的公共服务质量。20世纪60至80年代,美国大都市区政府治理实践总体上由公共选择学派所主张的多中心治理模式占据主导地位。然而,对多中心的强调也造成了美国大都市区的进一步“巴尔干化”,到了1980年代,这种现象已经将大都市区分裂为中心城市和郊区两个严重不平等的社会空间,碎片化的地方政府也对整个区域的均衡发展造成了严重的负面影响。到了1990年代,分散治理是大都市区政府治理的一种初始和常规状态,强调大都市区可持续发展和区域内各地均衡发展的新区域主义模式成为最受关注的治理手段。采取的措施是建立城市间自愿合作模式这一“由集聚区已有地方政府自愿合作,没有常设、独立机构地位的区域范围实体”,其主要方式包括签署城市间协议、建立区域委员会或加入特别目的区等。
早期的大都市区政府模式所强调的构建大都市区政府组织或减少政府层次和数量以提高效能,现阶段的新区域主义不再试图建立一个区域性政府组织,而是准备通过建立一种区域性的合作网络从而对区域性问题进行合作治理,主张大都市区内的地方政府建立一种弹性合作的关系。如果说大都市区单层或双层政府治理模式主要强调由政府统一供给公共服务,而多中心治理模式则强调大都市区范围内的地方政府通过市场竞争的方式来供给公共服务,那么新区域主义则强调公共服务供给主体和供给方式的多元化,主张建立包括大都市区内地方政府、企业、非政府组织和公民在内的合作治理网络,采取政府间协议、购买服务、公私合作等多种形式来供给大都市区内的公共服务,解决大都市区的公共问题。新区域主义比前两种治理模式更为强调整个区域的均衡发展,而非政府组织从志愿合作与社会服务的角度来参与大都市区的公共服务供给,它们对促进大都市区的公平发展更为关注。
2. 日本东京大都市圈的治理经验
日本是世界上最早提出“都市圈”概念,并且对都市圈进行统一规划和跨区域联合治理的国家,在都市圈发展与治理方面积累了非常丰富的经验。这其中,以东京都为主要核心城市的“东京都市圈”最具代表性。狭义的东京都市圈是指东京都及周边的崎玉、千叶、神奈川(即“一都三县”),面积1.34万平方公里(占全国3.5%),人口规模4000多万(占全国约1/3),经济总量接近全国一半,城市化率超过90%。广义的东京都市圈又称“首都圈”,是在“一都三县”的基础上加入茨城、枥木、群马及山梨等四县(即“一都七县”),总面积达3.69万平方公里(占全国9.8%)。
东京都市圈模式的形成始于战后复兴阶段的20世纪50年代初,其发展经历了三个阶段:(1)20世纪50年代至70年代初,经济高速增长背景下以控制规模、开发新城为主要特征的都市圈雏形期;(2)20世纪70年代初至80年代,经济中低速增长背景下以一极集中、适度疏解为主要特征的都市圈扩张期;(3)20世纪90年代起至今,经济增长停滞、社会矛盾凸显背景下以多核分散、职住平衡为特征的都市圈成熟期。
东京都市圈在日本政府的主动引导和优化重构下,以“集中分散化”的空间扩展模式,将早期的“一极单核”空间结构转变为当前的 “多核分散”区域格局,不同城市既保持了一定的独立性(内部功能平衡),又形成了特色鲜明、错位发展的分工格局(外部功能互补),实现了整个大都市圈均衡、有序、协调发展的目标。东京都市圈的治理举措应主要归结为统一性、多轮次的“首都圈整备规划”和中央政府主导下的区域性行政协调机制。
日本的“首都圈整备规划”始于20世纪50年代,其间经历了日本经济从战后复兴、高速增长、稳定发展到泡沫破灭、经济衰退等半个多世纪的发展进程,规划所面对的时代背景和外部环境发生了多次历史性转折,也都具有很强的针对性和鲜明的时代特征。首都圈规划作为日本政府进行区域空间布局调控的重大公共政策,依靠完备的法律保障、合理的机构设置和配套的财政金融政策,致力于解决区域经济一体化过程中的空间结构、功能布局和因人口、资源和城市功能过度密集所引发的各类区域性问题。
为了保证规划的权威性和顺利实施,日本政府前后共制定了十多项相关法律。1950年制定的《首都圈建设法》强调“东京都不仅仅是一个地方自治政府,更是日本的中心、与世界各国接触的首都”和“有必要为与国内外联系交往的各种中枢性活动具有更高效率而统一性制定规划方案”,这使得东京都的城市建设和规划管理上升到国家政策层面,也促成了中央一级规划统筹机构——“首都建设委员会”的设立。
然后是合理设置统筹中央和地方、促成区域协调的规划机构。前两轮首都圈规划的主体是从1950年成立的首都建设委员会过渡到1956年改组后的首都圈整备委员会,即由一个实行合议制的独立性议事机构转变为总理府直属、委员长由建设大臣兼任的中央直属办事机构,促进跨区域的开发建设协调。从第三次规划起,规划主体纳入新成立的中央机构——国土厅下属的大都市圈整备局,强调要从整个国土开发框架中来定位首都圈发展,规划主体与地方政府也成为主导与从属的关系。从咨询委员会改组为行政委员会,再到相对纯粹的中央行政机构,规划决策权力的上移对于提升区域性规划编制效率和实现效果作用显著,保证了首都圈规划和全国性规划体系的一致性,并且容易获得一些大型项目的资金保障和政策倾斜。
就跨行政区划的区域协作而言,东京都市圈内的区域性协调机制,多年来主要以中央政府主导,即中央政府通过完善、权威的区域性规划体系和强有力的项目资金保障、政策配套以及自上而下的宏观调控,达到区域行政协作的目的。而以地方政府为主体的区域联合组织或机构的数量和活动范围受到诸多行政法令的严格限制。其主要原因除了与日本国家政体的集权化特征高度相关之外,也与大规模的区域开发对于效率提升、资金保障、资源合理配置等方面的要求密切相关,相对集中的协调机制有利于避免重复建设、资源浪费和地方政府间的恶性竞争等问题。