区域竞争与区域现代化
改革开放以来,我国经济发展取得了重大突破,现代化不断提升。但与此同时,区域发展不均衡、不协调的问题变得日益明显,各个地区的现代化水平参差不齐,以工业化水平来衡量,北京、上海等省市已相当于发达国家水平,江苏、浙江、广东等东部沿海地区已相当于中等发达国家水平,而中西部地区大部分省市仍处于欠发达水平。尽管推动和制约区域发展的因素较为复杂,但区域竞争在其中发挥了双重作用:一方面,区域竞争作为市场经济体制下存在的一种普遍现象,其本质是区域之间通过竞争获得更多更好的资本、人才、技术等生产要素,提高了资源优化配置效率,既推动了经济增长,又提升了区域现代化水平;另一方面,区域竞争也在一定程度上加剧了区域发展的不平衡。因此,如何发挥区域竞争的积极作用,化解区域竞争的消极影响,是区域现代化研究和实践的一个重要课题。
一、 区域竞争与区域现代化相关理论
1. 对区域竞争的认识
熊彼特在《经济发展理论》一书中将区域竞争定义为在一个国家内不同行政区域的地方政府之间为辖区居民提供公共物品,吸引资本、人才、技术等生产要素而在制度创新、投资环境、政府效率等方面开展的跨区域政府间竞争。魏后凯(2005)认为,区域竞争是与国家竞争相对应的概念,是指国内不同区域在市场竞争的过程中对各种资源和市场的争夺,并由此形成区域竞争力。
大部分研究者将区域竞争视同为地方政府竞争,这种竞争来源于财政的地方分权,即中央政府给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围,并允许其自主决定预算支出规模与结构,使地方政府能自由选择其所需要的政策类型,积极参与社会管理。在区域竞争不断加剧的过程中,地方政府吸引更多的人才、资本、技术等流动性资源,追求利益集合最大化,包括地方政府官员个人及集体利益最大化、辖区居民利益最大化、国家利益最大化在内。而地方政府竞争主要表现为非流动要素层面的竞争,包括加强基础设施和产业配套环境建设及进行制度创新等。因此,在这一过程中,各地方政府要提供日益完善的公共产品、服务,还要争取中央政府特殊政策。地方政府竞争还可以是忽视国家利益最大化,而只注重追求地方政府官员个人及集体利益的最大化和辖区居民利益的最大化的实现的行为。追求利益的不同出发点,导致了地方政府竞争产生的不同效应。
区域竞争,既包括下级政府对上级政府在资源和控制权分配上的纵向,也包括同级政府机构的横向竞争。在联邦制国家中,区域竞争的源泉来自选民和市场主体的压力,而中国的区域竞争,更多地建立在“晋升锦标赛”(14)和区域经济发展基础上。
2. 区域竞争与现代化相关理论
(1) 区域竞争和公共产品供给
在西方研究体系中,政府是公共产品的供给者。亚当·斯密在《国富论》中从要素的可移动性角度将税收等公共物品与地方政府竞争联系起来,他认为,政府对本区域居民征收重税,居民将会随资本一起流动到税负较轻的区域。哈耶克认为政府竞争和经济、社会秩序有关,地方政府竞争确保了居民在各个区域自由发展。蒂布特认为,如果有足够多的地方社区或辖区,每个社区提供不同的公共物品类型,那么个人选定居住的所在社区提供的公共物品支出水平是符合其偏好的。通过“用脚投票”,人们在选择偏好的同时,反过来促进公共部门的资源达到有效配置。他认为,竞争性地方政府供应公共物品的效率,并不比市场经济对个人产品的分配效率低。斯蒂格利茨进一步认为,区域竞争不仅确保了公共物品得以有效的供应,而且在公共物品的数量和种类上也更符合公众的需求。
(2) 区域竞争和经济增长
从政府体制角度解释中国经济增长奇迹最具影响力的理论是钱颖一等提出的“中国特色的联邦主义”假说。(15)该理论认为,中国地方政府的强激励有两个基本原因,第一是行政分权,中央政府将很多经济管理的权力下放到地方,地方政府拥有相对自主的经济决策权;第二是财政分权改革,通过财政包干,地方可以与中央分享财政收入。正是这两方面的激励使得中国地方政府有很高的热情去维护市场,推动地方经济增长。
中央对地方授权(管理权限、财政分权划分)一直处于调整和变动之中,这些调整往往有损地方政府的利益,但地方政府推动经济增长的热情并没有受到显著影响,其原因在于存在的财政激励和政治激励。从财政激励角度看,地方政府推动经济增长的努力能够获得地方财税同步增加的收益,进而有积极性放松管制、支持民营经济,推动国有企业的战略重组。(16)从政治激励角度看,中央政府维持了政治上的集中和奖惩地方官员的能力,通过任职、任命、干部交流、晋升等手段,中央政府得以对地方官员掌握较充分的信息,把合适的人选拔上来,并保证官员目标的相对统一。(17)
二、 区域竞争是推动区域现代化进程的重要方式
区域竞争在中国的区域现代化进程中,作为经济发展的推动力量,发挥了重要的作用。改革开放以来,我国在人均资源禀赋贫乏、技术创新水平低下的基础上起步,经济保持了40年的高速增长,成为世界经济发展中的“增长奇迹”。
1. 区域竞争本质是发展经济的竞争
区域竞争是在我国地方分权改革后地区权益得以确立、各地区谋求加快自身发展的历史背景下形成的。现行政治集权经济分权的体制决定了地方政府具有相对自主的经济决策权,因此,区域竞争主要体现在经济发展方面。
地方政府虽然是中央政府的下级机关,在中央政府的授权下行使相关政府职能,但又是地方利益的代理人。在经济分权的体制下,一方面,地方政府在政治领域缺乏调节的空间,另一方面,地方政府在经济领域获得了较多的自主权,地方政府的经济动机成为一种客观现实的选择。另外,从财政角度看,存在财权层层向上集中、事权层层下压的问题,地方政府的事权呈现“上下对口,职责同构”的特点。为不断满足居民对公共服务需求的提升,地方政府有强烈的动机寻求地方财政收入的最大化,从而地方政府将增加 GDP 及税源作为工作的主要抓手成为现行体制下的一种最佳选择。因此,地方政府通常表现出极大的热情参与地方经济发展,既要积极争取资金、项目向本区域流入,又要采取措施保护本地产业项目和企业发展。在市场机制下,为防止各种要素资源“用脚投票”,地方政府甚至会采取非常规的政策保护本区域经济发展,如20世纪90年代,浙江对民营企业冠以“红帽子”,以“集体”企业的名义登记注册的方式来挽救民营经济,由此也奠定了“浙江模式”的发展路径。
此外,由于“晋升锦标赛”的考核标准主要是地方官员在任期内的经济绩效,经济发展成为地方政府的头等大事。这种晋升激励使得地方政府围绕经济绩效展开了激烈竞争,地方政府官员热衷于GDP和相关经济指标的排名。当上级政府提出某个经济发展指标时,下级政府就会竞相提出更高的发展指标,出现层层分解、层层加码现象。
2. 区域竞争改善公共服务供给
斯蒂格利茨认为,地方辖区的公共服务为本辖区展开竞争奠定了基础,与供给公共服务数量较少和质量较低的地区相比,公共服务供给较多且质量较高的地区可以吸引更多的迁移者,增加该辖区的财产价值。区域竞争不仅可以在数量上促进公共服务的供给增加,也能在种类上促进公共服务不断更新,以更加贴近居民的需求。不仅如此,一个区域着力提升本区域的公共服务水平,在竞争压力下,还能引起其他区域的效仿和追赶,从而提升其他区域的公共服务水平。
我国以经济建设为中心的发展基调,导致地方政府广泛参与区域经济发展,在财政支出结构中,地方政府更愿意增加能够直接提升经济发展水平的支出,而基础设施、教育、卫生等公共服务供给水平相对于经济发展水平通常是滞后的。尽管如此,为了在区域竞争中获取优势,为了吸引和鼓励投资以及争夺更大的市场和资源份额来发展经济,地方政府必须不断改进公共服务来获取竞争优势。而完善的基础设施条件、经济政策和高效率的政府服务,能为经济主体从事经济活动提供良好的外部经济环境,并激发经济主体从事经济活动的积极性,投资和消费活动也会随之增长,从而促进区域经济的发展。事实上,区域竞争与公共服务相互促进,因为区域经济发展能够带来更多的财政收入,使得地方政府有能力、有动力改善公共服务。
3. 区域竞争促进资源配置效率提升
区域现代化是由资本、劳动力、生产资料及其在生产过程中的社会结合和改进、自然资源条件以及影响社会发展的其他相关因素共同推动的,而其中关键生产要素是资本、技术、人才。我国传统的集权型计划经济管理体制的一个后遗症就是资源配置受到各种非市场因素的干扰,一些资源受到行政区划壁垒、制度壁垒的限制,难以自由流动,导致资源的配置效率偏低。而区域竞争意味着资源要素的所有者可以比较不同的地方经济环境并选择最有利于他们获取收益的地区,将“用脚流动”变为现实。
区域竞争首先是对资源的竞争。在市场机制下,资源配置涉及两个层面,一是资源在产业间的配置,二是资源在空间上的分布。由于资源具有稀缺性,在资源总量一定的前提下,在不同区域之间的分配总是存在此消彼长的关系。因此,区域竞争表现为对资源的争夺。资源流动总是偏向于那些能够提供优越的投资环境、能够建立有效产权保护制度、能建立严格约束政府权力的公法制度并能够提供优质政府服务的行政区域,从而使资源配置效率得到改善。
4. 区域竞争增强制度创新的积极性
作为制度的供给者,地方政府在区域竞争过程中必然会不断修正和调适原有的制度以使自己在竞争中保持优势。因此,区域竞争也是地方政府不断改善制度等软环境以吸引资源要素的过程。任何一项制度选择和制度安排都不是随意决定的,而是对成本—收益分析权衡和选择的结果。区域竞争过程中的制度创新,同样是因为制度创新可以获取经济绩效和政治晋升竞争力上的优势。
制度创新是区域竞争的必然结果。区域竞争使得地方政府产生通过制度创新改善现有制度环境的动力。作为制度的供给者,地方政府在竞争过程中必然会不断修正和调适原有的制度,以使自己在竞争中得以生存和发展。有的地方政府为了获取经济竞争力上的优势,获得比其他地区更多的潜在利益,包括政治利益如官员升迁和经济利益如地方政府财政收入的最大化,积极进行制度创新。率先进行制度创新的地方政府使辖区获得了更多的资源,使本辖区的财富和居民福利得到足够大的提高,而这种“示范效应”又会迫使其他地方政府进行模仿、学习和借鉴。在竞争的压力下,地方政府互相效仿,努力出台各种突破旧体制、旧制度和传统观念束缚的政策措施,推动我国市场化进程和政府的自身管理,从而促进地方经济的发展,推动区域现代化进程。
三、 区域竞争的基本态势与发展趋势
区域竞争的本质是资源的竞争、政策的竞争、制度的竞争和政绩的竞争,体现了地方政府对资源和能力的博弈。这是地方政府从低层次资源竞争发展到高层次资源竞争的渐进过程。随着经济的发展和区域现代化的不断推进,区域竞争的基本态势和发展趋势产生了新的特点。
1. 资源竞争由低层次向高层次转变
改革开放初期,由于当时产业基础薄弱,生产力水平较低,各区域对初级生产资料的依赖较为严重,区域之间的资源竞争主要表现为对原材料资源的争夺,区域之间的竞争形成了棉花大战、羊毛大战等等。随着工业生产体系的逐步建立,对资源的竞争逐步演变为区域产业的竞争,表现为各地激烈争夺汽车、液晶面板等大型工业项目,同时在出口导向战略下,区域之间也产生了激烈的工业产品出口竞争。近年来,随着创新战略的广泛实施,区域之间对资源的竞争转向对高端人才、高新技术、试点权等稀缺资源的竞争。除了这些有形的资源,对历史文化等无形资源的竞争也时有发生,如名人故里之争。可见,区域资源竞争具有由争夺低层次资源到高层次资源的演变趋势,这种资源竞争的现象,反映了地方政府已经由浅层次竞争逐步发展到深层次的竞争,由一般资源竞争发展到稀缺资源的竞争。
2. 纵向政策竞争由政策优惠到概念性政策转变
我国是一个现代化追赶型国家,改革开放初期,我国采取了非均衡发展战略。1978年邓小平关于“让一部分人先富起来”的论述,标志着我国区域经济转向非均衡发展。1980年,中央在深圳、珠海、汕头、厦门设立经济特区,是区域非均衡发展战略的具体实践。随后,1984 年,上海、广州等 14 个沿海城市进一步开放;1985 年长江三角洲、珠江三角洲以及闽南三角地区被辟为沿海经济开放区; 1988 年,沿海开发区又继续扩大到山东半岛、辽东半岛及环渤海地区,并在海南设立经济特区, 实行更加灵活开放的经济政策,实行投资、财税、信贷、价格等政策倾斜。在各项政策支持下,东部沿海地区经济活力空前提高,经济发展取得了长足发展,促进了国家整体经济的发展和人民生活水平的稳步提高。东部沿海地区的发展,拉大了与中西部地区的发展差距,为缩小区域差距,本世纪以来,中央开始实施“西部大开发”战略、“中部崛起”战略,将政策资源向中西部地区倾斜,以新一轮非均衡发展推动区域经济协调发展。
上述改革开放以来中央对区域经济的政策资源投入,极大地影响了区域经济的格局。因此,我国区域政策竞争的一个重要内容就是向中央政府争取政策资源,且由早期的经济、税收、补贴等优惠政策转向争取各类试点、示范区等概念性政策,如国家级综合配套改革试验区、国家级经济技术开发区和高新技术开发区、各类国家级试点等等,争取在相关领域先行先试,抢占先机。
3. 横向政策竞争由政策模仿向制度创新转变
制度是一种特质性资源,能为地方政府带来持续竞争优势,且不易被竞争对手模仿。从20世纪末至今,一方面,随着经济发展水平的提高和产业结构的优化升级,传统生产要素在经济增长中的贡献率出现下降趋势,如我国GDP的增长只有8%来自劳动力的贡献;(18)另一方面,行政区域内可动用的财政、税收、土地出让金等政策工具在相互竞争、模仿中逐渐趋同。为吸引资本、技术、人才等资源,地方政府纷纷探索政府公共服务的新思路,以制度创新吸引高级要素。如浙江的“信用环境”建设、上海的“商务成本盆地”和“政府服务高地”建设、深圳的“全程保姆式服务”等,都是地方政府为赢取、保持区域竞争优势而进行的制度创新探索。
波特的竞争优势理论认为,持续竞争优势不仅源于组织内的资源存量,更源于对这些资源的配置和运用。这一理论在区域竞争中同样适用。区域竞争是地方政府通过整合和运用现有的内部资源来获取更多的资源存量,因而制度创新能力体现了地方政府在规制能力、管理能力和服务能力等方面的较量。
4. 政绩竞争由经济增长转向全面发展
政绩是政府在履行公共管理职能和承担公共责任过程中所获得的绩效。中央对地方政府的政绩考核制度犹如一根指挥棒,对地方政府的政绩竞争行为具有显著的导向性。
在政府主导经济运行模式下,政绩考核指挥棒对地方政府的经济政策选择和决策行为具有决定性影响。当GDP增长成为政绩考核的主要内容时,地方官员必然为了升迁而开展GDP竞争,这也是中国经济长期保持高速发展的重要原因。投资是GDP增长见效最快的手段,现行体制下,地方政府具有极强的人、财、物等资源的整合能力,于是盲目投资大搞政绩工程及超前建设,成为政绩竞争中的常见现象,这也是长期以来地方经济投资过热难以扼制的首要原因。随着“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念的确立,政绩考核体系内涵更加丰富,地方政府的政绩竞争也逐步转向。
除了这种政绩性竞争,同级政府的政绩还有公共性竞争。经济发展带来社会进步,民众的多样性需求增长,参与公共事务管理意识增强,对区域经济社会发展的关注程度日益提高。地方政府作为地方公众的代理人与其他地方政府进行竞争,即公共性竞争。研究和实践都表明,公共性政绩竞争比较明显时,区域内的内生性创新活动会异常活跃,形成独特的竞争优势。
四、 当前区域恶性竞争的根源与具体表现
政府竞争对区域经济协调发展的影响是一把“双刃剑”,即存在着正向和负向的双重效应,适度的地方政府竞争有利于推动区域经济协调发展,而过度的地方政府竞争是不利于区域经济协调发展的。
1. 当前区域恶性竞争的根源
在我国现行体制下,政治上中央统一领导,采取集权的方式;经济上分权,地方政府成为相对独立的利益主体。尽管区域竞争表现出多个层次:同级地方政府间的横向竞争、省级地方政府与中央的纵向竞争、省级区域内上级政府与下级地方政府之间的纵向竞争,但总体上同级政府之间的横向竞争是区域恶性竞争的主要内容,而省级层面的区域竞争最为激烈,恶性竞争造成的后果也更严重。
区域恶性竞争是地方政府经济利益和政治利益双重驱动下的产物。布坎南认为,政府不是一种抽象的实体,而是由自身利益需求的个人组成,政府的行为规则由人制定、由人执行,而个人在其中无可避免地带有“理性的经济人”特征。(19)因此,作为区域竞争的主体,地方政府的行为必然受到地方官员个人偏好的影响。各级政府行为都存在着“利他”和“利己”的双重动机,既有服务社会的“利他”动机,也有谋求单位利益、部门利益和个人利益的“利己”动机。在这双重动机下,地方官员在现行制度约束下,为追求自身的权力、声誉、荣辱、奖惩、升降、福利、待遇等利益最大化而行动。
经济利益激励成为地方政府推动区域间恶性竞争的直接原因。地方政府既是中央政府的下级机关,又是当地权力机关的执行机关,代表了地方利益。20世纪 80 年代以来的行政性和财政性分权强化了地方政府的经济动机。随着区域现代化水平的逐渐提高,区域内居民对地方公共产品和服务的要求也不断提高,地方政府需要增加财政力量来不断满足经济社会发展带来的公共服务需求。地方政府力图寻求地方财政收入的最大化、地方部门寻求部门预算最大化、地方官员寻求个人利益最大化,这三种利益最大化的叠加,导致地方政府将增加 GDP 及税源作为工作的主要抓手。因此,参与地方经济发展、保护本地产业项目和企业发展成为地方政府的重要工作内容。
政治利益激励是地方政府推动区域恶性竞争的隐形推手。我国采取了“晋升锦标赛”的政治激励制度,各级地方官员在这种制度体系下,有着强烈的晋升冲动,人人都处于一种政治晋升博弈中。地方官员的晋升需求是其个人利益的综合表现,包含了权力、薪酬、地位、声誉、自我实现等个人需求。由于晋升的机会是有限的,在创新范围有限和市场机制不完善的条件下, 地方官员通过对经济领域的过度干预来实现经济的高速增长。
经济收益和政治收益的总和,构成了对地方政府、地方官员的全部激励。单独一种激励难以充分解释区域间恶性竞争的产生。如,仅从经济激励出发,区域恶性竞争造成的行政壁垒和市场分割限制了自由贸易的广度和深度,从长期看必然损害区域产业在全球产业链、全国产业链上的分工和合作。而从政治激励角度看,这种竞争可以为其他区域经济发展制造困难, 有利于降低政治竞争对手在排名中的相对位次。
2. 当前区域恶性竞争的具体表现
一是区域恶性竞争行为引致了产业同构和产能过剩。不同区域都有其比较优势,区域经济发展应当根据自身基础选择适合自己发展的模式。在当前非均衡的区域经济格局下,后发区域政府容易形成盲目“模仿”先发区域经济发展模式的行为,容易引致不同区域之间产业结构的趋同,造成重复建设和产能过剩,不利于区域间经济的协调发展。产业同构现象在欠发达地区表现较为严重,而先发地区在发展过程中较少发生区域间模仿行为,产业结构具有自身特点。
二是区域恶性竞争行为限制了要素资源自由流动。为了提升本区域的经济发展水平,地方政府会对处于相对劣势的企业、产业给予一定的保护,如采取政府采购向本区域企业倾斜,市场保护性封锁等隐形行政壁垒成为扶持本区域产业的一种手段。这种保护主义行为在短期内可能在一定程度上为本区域企业或产业赢得发展时间和市场,减少外来冲击,但从长期看,隔绝了区域之间正常的经济交流,拒绝了市场化因素的进入,反过来可能削弱本区域产业的市场竞争力。
三是区域恶性竞争加剧了区域间经济发展格局的失衡。资本、劳动和技术等生产要素都是稀缺资源,在激烈竞争下,地方政府为了吸引投资、引进人才、提升技术水平,会采用一些“恶性”竞争行为,如土地低价转让、投资的盲目配套、环保和行政审批措施不到位等,导致了生产要素的“恶意”逐利行为,加剧了竞争区域间的“对立”。这种低水平盲目竞争,有可能进一步扩大区域经济差距。
四是区域恶性竞争引起财政支出结构偏离。竞争行为下,地方政府过度偏好生产性财政支出,挤占了保障性财政支出份额。保障性财政支出的不足,导致人才培养、民间投资优化、社会资本提升和环境保护意识培养等方面出现不足。竞争性财政支出还可能加剧地方债务问题。
五是区域恶性竞争产生严重的环境外部性。“竞争到底”和“污染天堂”理论都认为地方政府为了保证本地区的经济发展,会降低环境标准,纵容企业对环境的污染,并且髙污染企业将选择环境规制小的地区投资。
五、 塑造加速区域现代化的良性区域竞争格局
区域竞争无疑是推进经济发展和区域现代化的强大动力,但这种竞争在带来改进资源配置效率、优化公共服务供给、促进制度创新等正向效应的同时,也带来区域产业同构、产能过剩、地方保护主义等负面效应,不仅影响区域经济协调发展,而且也制约了区域经济整体实力的提高。在产业全球化分工和经济一体化的态势下,需要理性认识区域竞争和区域合作的关系,构建“在竞争中合作,在合作中竞争”的新型区域发展格局,实现区域间协调发展、互利共赢。
1. 建立市场主导的区域合作模式
区域经济发展中不只有竞争,也需要合作。任何一个地区都是既具有相对比较优势,也有相对比较劣势,都需要取长补短,优势互补,也就是说,在区域发展中既存在竞争的条件,也存在合作的需求,竞争中合作是区域发展的内在要求。
区域合作由来已久,但政府主导模式在传统的区域合作中占主要地位,区域经济协作更多地依赖行政协调手段,在管理模式上通过构建经济协作区来实现。随着区域经济一体化进程的加快,各种要素需要在区域间进行优化配置,企业成为经济一体化的行为主体。因此,区域合作应转向市场主导模式,充分发挥市场机制的作用,加快推进劳动力、资本、技术等生产要素在市场机制基础上的自由流动,逐步建立统一开放的市场体系;促进产业整合和企业在市场机制基础上的重组,通过分工和专业化的横向联合与纵向兼并,带动区域之间生产要素的整合,逐步实现区域经济合作的一体化。长三角经济区已形成较为鲜明的市场主导、政府推动的区域合作模式。市场主导的区域合作通过产业转移、产业融合、企业兼并或收购、联合投资等方式来实现。政府通过协调区域之间的关系,促使各种资源得到尽可能合理的配置。
2. 建立区域一体化发展的制度体系
我国区域经济呈现出“行政区经济”的特点,行政区域对区域经济具有刚性约束。区域合作需要冲破行政管理体制的界限,突出市场导向、企业主体,通过政府合理引导,建立功能合理分工、资源合理配置、产业相互协调、资金互为融通、人才自由流动的现代经济一体化区域。重点是要加快体制机制创新,破除行政管理、资源配置、功能布局等方面存在的体制机制障碍,建立优势互补、互利共赢的区域一体化发展制度体系。
区域合作的一体化制度体系包含了两个层面的制度建设,即区域内部的制度创新和跨区域制度创新。其中,跨区域制度创新的难度更大,需要在制度上接轨,消除区域间政府行为的差异,而我国各行政区域政府的制度安排都是以本区域的经济发展为出发点的,缺少各区域间的相互协调,区域间的制度摩擦较大。区域制度一体化创新必须充分发挥地方政府在制度创新中的主导作用。
一是加强跨区域制度对接,建立区域合作的协作机制。根据合作区域的优势和特点,建立联动发展优势。以长三角的创新协作为例,围绕共建内聚外合的开放型创新网络,上海作为创新思想策源地提出建设具有“全球影响力的科技创新中心”,浙江依托互联网经济优势打造“互联网+世界科技创新高地”,安徽推动重点领域产业技术创新打造“有重要影响力的产业创新中心”,江苏则依托科教资源和制造业优势加快建设“产业科技创新中心”,长三角四省市正在推动合理分工、各具特色的创新网络协同体系的形成。
二是加强跨区域机制衔接。随着区域合作和交流的深入,区域之间迫切需要形成灵活的多层次协调机制,包括在宏观层面建立有权威的组织保障体系,在中观层面建立跨区域行业协会和区域联盟等非正式组织和沟通机制。重点发挥非政府组织边界模糊、结构灵活、手段弹性、包容性强、成员异质性高等特点,促进跨区域合作在文化融合、统一标准、对外开放、人才交流、信息共享等深入开展。
三是加强跨区域政策对接。通过政策体系的一体化建设,减少区域之间的恶性政策竞争。
3. 优化地方政府绩效考核机制
绩效考核体系是地方政府作为的指挥棒,主导了地方政府的行为导向。构建区域现代化良性发展格局,需要调整绩效考核体系,扩大区域竞争的积极效应,鼓励开展区域合作,促进区域协调发展。
地方政府绩效考核机制主要体现在地方官员的考核和任免制度设计上。现行的政绩考核机制偏向于区域经济的增长指标,如国内生产总值、固定资产投资、财政收入等经济指标,容易导致地方政府过度追求短期行为。优化绩效考核机制,需要考虑以下几个方面:
一是淡化经济增长指标,建立综合性的指标体系。政绩考核体系应当体现“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念,更加注重有利于科技进步、协调发展、生态发展和社会综合效益的考核指标,将公平、环保、公共安全、科教文卫发展水平、循环经济等引入考核体系,提高公众的满意度在考核指标中的权重。将区域合作指标纳入考核体系,以形成区域合作的直接动力。
二是在区域主体功能定位的基础上,设计区域异质性的考核体系,引导地方政府合理处理区域之间的关系,避免区域之间的恶性竞争行为,进而推动区域间经济的协调发展。
三是扩大考核范围,引入奖惩和补偿机制。加入区域发展对邻近地区造成的外部性影响的考核,引导地方政府建立起发展的全局观和大局观,鼓励地方发展优先选择有利于区域整体利益且对邻近地区没有造成负外部性影响或有正外部性影响的竞争和合作行为。对符合考核体系的行为进行奖励,反之,则应实施惩罚,惩罚所得收益应纳入区域基金体系,对受影响地区进行补偿。
4. 建立跨区域利益分享机制
在非均衡发展战略下,我国取得了40年的持续性高速增长,但是在区域合作的背景下,非均衡发展将产生虹吸效应,导致利益格局失衡,与区域合作形成冲突。只有建立利益共享机制,注重区域合作的利益分配的公平性,才能改变区域间非均衡发展的格局。
一是要树立新型区域合作理念。地方政府要打破传统的行政区经济的观念,建立开放、互信、互惠、共赢的新型区域合作理念,共同参与处理区域公共事务。
二是要强化产业纽带。产业协同发展是区域合作的基础,地方政府要按照“特色发展、错位发展”的产业发展导向,建立区域联动机制,促进产业分工协作和有序转移,谋求跨区域协同发展的整体利益和共赢。
三是要确立具体的利益共享机制。如税收协调机制、基础设施共享机制、生态补偿机制等。通过对相关机制的统一规划和整合,加强区域间的合作与分工,促进区域一体化发展。