治理与现代化
治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊文,原意是控制、引导、操纵,后来被人们广泛应用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动,逐步演化成“在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要”。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益,从而实现“善治”。这与现代化的价值体系和目标导向是不谋而合的。
一、 治理的社会理论
长期以来,诸多西方政治学家和社会学家对“治理”做出了许多探索和研究,形成了丰富的研究成果。
1. 社会控制理论
社会控制作为一种社会管理理论,可以追溯到19世纪末20世纪初的欧美社会学研究。当时,欧美的社会学家就开始关注社会控制问题,对社会控制系统进行了比较全面的阐述,涉及社会控制的原理、方式及其变迁等,以应对广泛存在的转型期越轨行为,探寻社会秩序的实现问题。
美国社会学家罗斯首次从社会学角度提出了“社会控制”一词。他指出,人生来具有的同情心、友善和正义感(对应于怨恨)构成了人性的“自然秩序”,并能够自行调节人们的行为,使得社会生活处于自然的有序状态。但是,19世纪末20世纪初,正是美国经济社会迅速变迁的时期。这一时期内的快速工业化、城市化与大规模的广泛人口流动和移民,导致了私有观念的巨大膨胀,使得人性中的“自然秩序”遭到了破坏,越轨行为频繁发生。现代的美国社会,初级群体和社区迅速解体,人们不得不生活在完全陌生的社会环境中,社会交往的“匿名度”大为提高,人性中的“自然秩序”难以再对人的行为起约束作用,离轨、犯罪等社会问题大量出现。所以,罗斯认为必须用社会控制这种新的机制来维持社会秩序,即社会对个人或集团的行为进行约束。他还认为,舆论、法律、信仰、社会暗示、宗教、个人理想、礼仪、艺术乃至社会评价等等,都是社会控制的手段,是达到社会和谐与稳定的必要措施。(1)罗斯的社会控制理论是建立在社会美德基础上的优于自然秩序的社会管理理论。社会控制的实施在于确保社会公共利益和共同秩序。而这为政府等社会公共部门实施社会控制提供了直接的理论依据。
2. 社会治理理论
20世纪90年代以来,社会治理理论在西方学术界特别是政治学、行政学、管理学领域开始盛行,成为学者们关注的焦点之一。
社会治理理论认为,国家、市场和市民社会平等地构成了现代社会治理三足鼎立的格局。三者作为社会治理结构的主体,遵循着不同的行动逻辑。其中,政府主要通过等级控制、垄断性权威和强制性权力来提供公共物品和公共服务,市场通过自由竞争机制、价格机制和利润来配置社会资源,社会(具体表现为第三部门组织等)则通过道德、志愿、慈善、发言权和集体行动来参与社会治理。治理的主旨就是在三者的多元互动之中寻求政府与市场和社会之间的动态平衡。
英国学者斯托克(Gerry Stoker)对有关治理的各种观点进行了梳理与整合,在《作为理论的治理:五个论点》一文中将各国学者关于治理的观点归纳为五个方面:① 治理主体不完全是政府这个主体,还包括其他社会主体;② 治理的目的是解决一些经济问题、社会问题等,但治理主体的职责界定不清;③ 治理主体彼此间存在着权力的依赖;④ 治理主体间构筑成一个自组织网络;⑤ 治理的手段和方法不再局限政府的权力等,还存在其他的方法和技术。(2)治理理论者们发现,政府并不完全垄断一切合法的权力,承担维持秩序、调节经济和协调社会发展职能的,既有政府组织,也有社会组织等其他的治理主体,它们一起构成了国家的和国际的某种政治、经济和社会调节形式。这些主体相互依存,以共同的价值观为指导,以达成共同立场为目标进行协商和谈判,通过合作的形式来解决各个层次上的冲突问题。
3. 社会管理及其创新理论
一段时间以来,在国内学术界较为兴盛的是“社会管理”概念及其相关理论。从定义上看,有学者认为社会管理是政府为维护社会秩序和促进社会平等,通过行政、法律等手段,对社会事务、社会组织、社会生活进行规范和协调的过程;(3)此外,也有学者认为社会管理是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内,通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。(4)随着我国经济体制改革不断向纵深推进,社会结构分化逐渐扩展,政府在社会管理方面已经难于因循、沿袭计划经济时代建立在资源垄断和单位制结构基础之上的全面控制模式。在社会矛盾凸显的转型期,政府应该及时调整和创新社会管理体制,厘清政府和社会的边界,逐步实现政社分离,以更好地提供基本公共服务、维护社会稳定和促进公平正义。社会管理的创新,从管理主体的角度来看就是实现从控制型政府向服务型政府、从一元化管制向多中心治理、多元化参与的转变;从管理理念上看,就是强调以人为本和协商决策;从管理手段的角度来看,就是实现从刚性管理向柔性管理的转变。政府与社会组织在社会管理和公共服务中建立合作伙伴关系,着重将社会组织培育成社会协同的重要力量和公众参与的重要渠道,最终形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。
二、 善治与治理的科学化、民主化和法治化
善治作为一种政治国家与公民社会新颖关系,其本质特征就是通过政府与公民对公共生活的合作管理,使公共利益最大化。一般认为,善治具有六个方面的基本要素:一是合法性(legitimacy),它是指社会秩序权威被自觉认可和服从的性质和状态,取得和增大合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感。二是透明性(transparency),它是指政治信息的公开性,要求这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知,以便公民能够有效地参与公共决策过程,并且对公共管理过程进行有效监督。三是责任性(accountability),它是指人们对自己的行为负责,要求运用法律和道义的双重手段,增大个人及机构的责任性。四是法治(rule of law),它是指法律是公共政治管理的最高准则,任何政府官员和公民都必须依法行事,在法律面前人人平等。“法治是善治的基本要求,没有健全的法制,没有对法律的充分尊重,没有建立在法律之上的社会程序,就没有善治。”五是回应(responsiveness),它是指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应,不得无故拖延或没有下文,在必要时应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。六是有效(effectiveness),它是指管理的效率,要求管理机构设置合理、管理程序科学、管理活动灵活,最大限度地降低管理成本。(5)
价值目标作为指导理念,位于治理体系基本结构的顶端,统一协调指导国家和区域内经济、政治、社会、文化、生态等诸多方面的社会治理实践。遵循“善治”的基本准则,要实现治理现代化,就必须把科学化、民主化和法治化作为治理现代化的价值目标。以科学化为目标,以民主化和法治化为支撑和实现路径,把各种动力要素纳入现代化进程,以实现体系的平衡和协调。
科学化即意味着以科学原则为指导,秉承科学的精神,在社会治理的过程中遵循经济社会发展的基本规律。顶层设计和制度建设,要体现科学的基本理念,实现科学的规划,从长远着眼、从细节处着手,系统协调、整体推进。现阶段,实现区域治理的科学化,要切实推进智能化和专业化。大数据已经成为信息时代的基础资源,能有效集成经济、政治、文化、社会、生态等方面的信息资源。要在区域治理中充分运用大数据分析提供的规律性结论,为社会治理提供决策支撑。党的十九大报告指出,要加强社会心理服务体系建设,培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。急需专业化社会组织和专业人才针对不同矛盾、主题、人员开展专业化服务。
民主化表现为坚持以人民为中心的基本理念。习近平总书记指出:“人民是创造历史的动力,我们共产党人任何时候都不要忘记这个历史唯物主义最基本的原理。”以人民为中心,体现了人民是推动发展的根本力量的唯物史观,是十八大以来中国特色社会主义国家治理的根本逻辑。社会治理事关广大人民群众的切身利益,必须依靠广大人民群众的积极参与和共同建设。正反两方面的经验表明,让政府、企业、社会组织、群众等主体在党的领导下广泛参与社会治理,努力做到治理问需于民、问情于民、问计于民,尊重并落实人民群众的知情权和参与权,是现代社会治理必须遵循的基本要求。
法治化表现为全面推进依法治理,提升区域治理的法治化水平。要把法治方式和法治思维贯穿社会治理的全过程,在统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为等方面发挥积极作用。这就需要各区域在探索社会治理创新的过程中积极推进地方立法,特别是把基层实践中创造的带有普遍意义的好经验好做法及时上升为制度规范,初步形成包括社会治理主体培育、基层公共服务供给、利益表达与协调等机制在内的制度框架,将社会治理纳入法治轨道,确保社会治理真正做到有法可依。此外,还需要认真反思社会矛盾冲突背后的体制性、政策性问题,运用法治思维构建起社会行为有预期、管理过程公开、责任界定明晰的社会治理体系,把社会治理难题转化为执法司法问题加以解决,从而从根本上将依赖行政手段的短期管控转变为法治框架下的长效治理。