区域治理现代化的体系构建
国家治理现代化,离不开区域治理现代化。探索国家治理体系现代化,需要充分借鉴我国改革的成功经验,把国家的顶层设计与区域摸着石头过河的实践有机地统一起来,进而从地方治理探索实践经验中完善国家治理。从历史上看,区域治理改革在丰富国家治理经验的同时,也在“自下而上”地推动着国家层面的制度变革。一般认为,治理体系以一定的价值为基础,以一定的制度为规则,以一定的行为为路径。区域治理现代化的结构体系一般应包含如下要素:
一、 治理空间
区域现代化的治理空间主要包含两类空间,一是地理空间,二是政策空间。前者的范围大小不一,例如历史上的郡县制以及现阶段涵盖若干行政区的区域。郡县治,则天下安。县域一级处在承上启下的关键环节,是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础,在国家治理体系中扮演着极为重要的角色。而长三角、珠三角、京津冀等跨行政区的区域则通过不同层级和不同地方政府间的沟通、协商和合作来实现区域治理,中央、区域、地方共同构成国家治理体系的空间结构。当前,区域现代化的空间治理突出表现在城市总体规划的战略定位上,涵盖了对全域空间和全部要素的覆盖以及多主体的广泛参与。各区域根据不同类型空间和不同要素间的联动发展,从人口和资源环境承载力出发,对空间的联合管控提出了高要求,最终实现城乡之间的统筹联动,全面实现城乡规划、资源配置、基础设施、产业、公共服务、社会治理一体化,形成以城带乡、城乡一体、协调发展的新型城乡关系。
区域治理的政策空间主要体现为治理主体在治理过程中所处的政策环境和其能自由行动的政策范围。政策空间充分体现了统一性和多样性相结合的特点,一方面各区域在中央授权、地方职责和法律法规范围之内实施区域治理的“规定动作”,如发展经济、保障民生;另一方面各区域需要根据自身实际来选择适合的发展道路和治理策略。因此,各区域的治理空间是有弹性的,而不是千篇一律的。
现阶段,随着城镇化进程的推进,地理空间的区域治理问题主要体现在城市结构失衡、城市空间生产异化、城市认同危机、城市空间秩序混乱和城市政治参与单一等方面。而政策空间的区域治理问题则主要体现在:一是政策空间有限导致的地方政府治理的自由度不够,中央和地方在公共事务上的分配不均衡,出现“有责无权”“玻璃天花板”的情况,使得地方政府治理创新的动力不足,影响其治理创新的积极性。二是政策空间不明确,或者在“中央集权与地方自主权”之间存在着巨大的博弈空间,缺乏明确的法律保护、制度支持和政治保护。三是地方治理政策的随意性较大,短期效应、政绩效应明显,运动式、应急式特征突出。
二、 治理资源
治理资源指的是治理主体在治理过程中所能运用或调动的人、财、物和信息等资源。一般而言,各区域所拥有的治理资源与经济社会发展程度息息相关,经济发达地区的治理资源通常好于经济欠发达地区,而这种差异往往导致地方治理的不均衡,产生地区间在教育、医疗卫生等公共服务上的不平等。长期以来,公共服务主要存在两大问题,一是总体上供给不足,二是分布不均衡,有的地方和领域分布严重失衡。不同地区之间所拥有的治理资源具有较大的差异。在全面建成小康社会、基本实现现代化的关键时期,加大各区域治理资源供给,着力抚平公共服务供给的地区和阶层差异,促进社会阶层关系和谐,对维护发展的稳定环境具有重要意义。
市场化改革和财政体制转型,使得地方政府拥有了较大的资源配置权和相对独立的经济利益,这也极大调动了地方政府的积极性。当前,治理资源不足与资源共享机制不完善成为政府治理的主要问题。一是事权与财权不匹配而导致的“治理责任的日益增加与治理资源有限性之间的矛盾”。分税制改革以来,基层政府分担着许多全国性的公共服务责任,却没有相应的收入来源。基层政府收入来源和支出责任不匹配的矛盾尤为突出,这也导致了地方政府隐形债务的剧增以及对土地财政的高度依赖。急需建立财力与事权相匹配的财政体制,在合理划分中央与地方政府事权的基础上,建立规范的财政转移支付制度。在义务教育、医疗卫生和社会保障等事权上,逐步提高中央和省级政府的支出比例,同时将一部分中央政府集中的财力规范地转移给地方政府。二是基于资源稀缺性形成的区域壁垒。突出表现为地区间在跨行政区域的自然资源、市场要素等方面缺乏合理、整体、高效、统一的协调机制,地方政府为了维护各自的利益容易产生无序竞争。三是政府对社会组织等治理资源的利用和重视程度不够。与政府相比,社会组织具有社会网络和社会资本的天然优势,具有鲜明的民间性、自主性、多样性、非营利性和志愿性等特征,发挥着服务社会、联系沟通、整合互动、自治引导、监督自律等多项社会功能,能够为社会提供新的资源配置的机制和利益传输渠道,成为参与社会治理和社会公共服务的重要力量。改革开放40年来,随着社会结构的不断分化重组,新社会组织不断涌现并且在诸多领域发挥出日益显著的作用。但从总体上看,社会组织发挥作用还不够充分,限制了社会组织参与社会治理的作用。治理主体的多元化和社会化是现代社会治理的一个显著特征。在社会治理实践中,需要不断创新社会治理思路,扩大开放公共服务市场,通过政府购买服务、健全激励补偿机制等办法,鼓励和引导企事业单位、社会组织、人民群众积极参与社会治理。
三、 治理结构
治理结构是指治理过程中政府、市场与民间组织等主体间关系呈现的制度化的权力安排和互动模式,是价值、制度与行为的一种外在表现形式。现代区域治理是一种多元治理和系统工程,它包括政府、市场与社会等。不同社会主体之间的相互关系及其地位角色构成了治理的基本结构。当前,着眼于社会治理的鲜明特色和实际,我们初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障“五位一体”的社会治理结构。其中,党委领导是根本。党委领导主要体现在党委“抓大”,对涉及社会治理的方向性、全局性内容进行整体性把控,做好社会治理的价值理念、战略规划以及制度建设等顶层设计,形成各治理主体关于社会治理的最大公约数。政府负责是关键。既不是政府“甩包袱”,也不是要削弱政府本有的强大自主性、资源动员与社会控制能力,而是通过发挥政府强有力的作用更加有力地推动社会发展。社会协同是依托。重点是发挥好工青妇等群众组织、基层群众性自治组织、各类社会组织等的协同作用,形成党委政府与社会力量互联、互补、互动的社会治理和公共服务网络。公众参与是基础。主要是基层群众通过依法理性有序地参与社会治理和公共服务,通过树立社区典型等方式,形成强大的舆论正面导向,对社区居民参与公共活动和社区治理起到示范和引领作用,实现自我治理、自我服务、自我教育、自我发展,通过自治从而实现社会的“善治”。法治保障是基本准则。主要是坚持依法治理,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾,实现治理方式从单纯行政管控向注重法治保障转变,寻求法治之下的最大社会共识,在全社会树立法律至上的基本信念和行为准则,把法治精神、法治观念内化到人们的思想意识、落实于日常行为中,形成广泛的法治共识,最终形成遵法守法的社会氛围。
随着社会分工的细化,治理主体越来越多元化。这有利于发挥各自优势,保证提供优质的公共产品和公共服务,促进公共利益最大化。治理结构具有相对的稳定性,但是会随着外在条件的变化而改变各主体在治理结构中的力量对比和地位,从而产生不同的治理结构。治理结构的差异与价值、制度、观念等息息相关,同时与政府的层级和规模也存在关联。“上面千条线,底下一根针”,因此,区域治理相对国家治理而言,更为复杂和多变,其治理结构也更加精细化。对于经济发展水平更高的区域来说,应稳妥推进治理结构变革,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,改进社会治理方式,激发社会组织活力,向更加平等、互动、多元的环式和网式治理结构转变。
四、 治理成本
成本这一概念源于商品经济的价值范畴,指的是人们要进行生产经营活动或达到一定的目的所耗费的人力、物力和财力,其所费资源的货币表现及其对象化称之为成本。随着市场经济的不断发展,成本被逐步用于地方政府的绩效考核,越来越受到人们的重视。在政府治理的各种成本中,给人冲击感最强的是“维稳成本”。一段时间以来,“维稳式治理”成为地方政府处理信访问题的路径依赖。为在最短的时间内、以最快的速度平息社会矛盾及冲突,降低事件的负面影响,维稳往往不计成本却效果有限。有学者指出,国家的治理方式不同,其治理成本也是不同的,治国者为达到理想的治理效果,必须在人治、德治和法治等不同的治理方式及其治理成本上做出选择,以达到国家的治理成本最小化和国家治理绩效的最大化。(6)同时,社会规模对治理成本也有重要的影响。周雪光指出,国家治理规模及其成本代价是国家建设和政治改革的重要制约条件,中国社会良性发展的关键正在于是否能够找到有助于减轻国家治理负荷的制度安排。(7)伴随着社会治理进程,一系列的技术手段被植入社会治理,这也产生了治理成本。周雪光和练宏认为,“技术手段是一把双刃剑,它一方面有助于上级部门推行落实其政策指令,另一方面又给予下级部门提供了新的谈判筹码,使得治理过程有了更大的不确定性”(8)。
从治理成本维度出发,区域治理应当树立成本意识,把讲成本作为政府治理能力现代化的核心指标。在此基础上建构现代责任政府,创新政府治理范式,简化科层结构,从而优化政府治理的成本结构和政府绩效。此外,还要解决维稳依赖,从维稳转型为治理。政府必须敢于面对矛盾,及时回应公众质疑,切实回应民众的利益诉求,解决实际问题,而不应用维稳概念来压制民众的利益诉求。