区域治理现代化的实现路径
党的十九大提出“实施区域协调发展战略”,“打造共建共治共享的社会治理格局”,这些战略在区域层面的落实就是要实现区域治理现代化。要以解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾为目的,妥善解决区域治理转型中遇到的各种问题,实现各区域的充分发展和区域间的平衡发展,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的区域治理体系。党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,要求“要理顺中央和地方职责关系,更好发挥中央和地方两个积极性”,为推动区域治理现代化提供了重大机遇。
区域治理的成功是国家治理转型的前提和基础,区域治理的成功实践一直丰富着国家治理经验。区域治理现代化需要重点解决两个关系:一是经济社会协调发展的关系。通过社会治理营造公平的市场环境,减少政府对经济的过度干预,实现以要素自由流动为基础的分工协作。二是各子区域平衡发展的关系。推进地方政府间的广泛合作,逐步扩大合作领域和地域,确保合作的规范化、制度化、常态化。由于区域差异性、发展不确定性、社会变动性的持续存在,不同区域治理的具体路径存在着巨大差异,很难统一概括,理解各区域治理现代化的策略和行为,需要从不同角度入手,立足现实需求加以提炼。
一、 形成区域治理的法规政策体系,确保治理规范化
单纯依靠改变地方政府的主观意图实现治理现代化是不现实、不稳定的,必须以规则约束政府行为、规避权力使用不当的风险。第一,要加强法治建设,为区域治理提供法制和制度保障。及时把区域治理创新的成功经验上升为制度和地方性法规规章,在土地批租、招商引资、人才流动、社会治安综合治理、突发事件应急管理、社会稳定风险评估等方面制定统一的规则并将其具体化,以此为依据对地方性法规进行清理,以谋求多元规制的协调,以法律为社会利益调节的最高权威,提高区域政府依法决策、依法行政的能力。第二,制定区域发展规划及基础设施规划、环境保护规划等专项规划,对重大设施建设、生态环境保护、社会事业发展等做出综合部署;制定更为具体的、更富操作性的社会事业发展规划等,对区域内的各项社会事业做出综合部署;建立区域利益补偿机制,对规划引发的地区利益损失予以补偿。第三,探索有利于区域平衡发展的制度体系,并且通过设立地方性法规和规划立法等措施赋予其应有的法律约束力和权威性,明确有关部门对各项规则的执行进行实时监控,对违约行为依法进行约束和制裁。第四,形成区域治理的管治权威。可以分管理机构和执行机构两层设置,第一层级由省市主要领导组成,负责区域规划、发展战略及重大问题的制定和解决,第二层级负责具体的工作和协调,必须有固定的办公地址和工作人员。第五,建立区域治理评价指标,评价内容包括治理主体的参与度、治理对象的满意度、治理目标的实现度等,并建立与此相对应的考核体系。考核体系的制定必须把跟社会发展有关的各种体制、各类机构、各种问题统一考虑,区域内各级政府要共同攻关,确保社会管理指标体系具有良好的适用性,为建立社会宏观调控机制提供技术支持。评价过程中,要严格执行领导责任制,对发生的重大治安、安全责任事故,组成督查组专项督查,情节严重的实行“一票否决”。第六,建立对地方利益冲突的矛盾化解机制,建立立足协调发展的人财物配置和责任考核机制,当合作协议未被执行时要按照规则进行制约,增强合作协议的实践性和执行力。第七,建立能保证城市间关系持续性的长效磋商机制和协调制度,如定期召开的城市间的领导人座谈、部门会议等,确保城市间的合作稳定性。
二、 打造区域命运共同体,确保治理结构多样化
确立新型城镇、城乡功能关系,形成区域命运共同体,可以利用各市辐射功能的重叠与冲撞形成发展的“动力因”,也可以加强区域融合发展的利益向中小城镇和乡村的过渡。区域命运共同体的构建应建立在公平合作的城乡关系基础上。
首先,不同层级的行政主体借助于市场手段,通过发挥自身的资源、劳动力、资金或技术等比较优势获取相对利益,通过中心城市产业升级实现经济利益上的互补,通过协商对话实现横向上的合作,削弱城市等级差异在竞争中的影响。其次,促进社会公平正义,确保居民权利平等、机会平等、规则平等。建立、健全人民利益表达机制、利益协商谈判机制;完善公平公正的竞争机制和社会流动机制,最大限度地限制金钱、特权等因素对公平竞争机制的损害;发展社会主义民主政治,扩大公民有序政治参与;平等保护与特殊保护相结合,对权益易受侵害的群体和个人给予一定的保护倾斜。
区域命运共同体的形成可以采取三种模式:集群模式,采取平等对话的途径和产业水平分工的方式形成城市聚集区;核心模式,通过市场的集聚和产业链条的扩散效应,实现城市间的垂直分工和圈层式的组织结构;互补模式,利用毗邻的城市在功能上的互补性实现合理分工与协作。
三、 建立有效的主体诉求表达渠道,确保治理资源的合理配置
第一,建立统一的要素流通环境,构建区域共同市场,以市场为基础统一配置资源,实现企业之间、城市之间的资产调整和重组。重点是建设要素流通和产权交易市场体系为跨地区的产权交易和资产重组提供有力保证,打破企业兼并、重组的障碍,建立无属地企业,鼓励企业跨地区、跨行业、跨所有制重组,发展大型企业集团。第二,积极推进政府职能转变,借助机构改革的契机“优化政府机构设置和职能配置”,按照十九届三中全会要求“坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端,围绕推动高质量发展,建设现代化经济体系,调整优化政府机构职能”。实现地方政府职能向公共服务型政府的转型,依此淡化行政区划的经济功能,回归政权建设、社会管理和公共服务功能。在市场机制建设中,政府的作用应是降低行政壁垒、减少市场阻力,主要体现在通过建立和实施市场运行规则为市场主体营造公平竞争和共同发展的环境。为此,应纠正把经济增长作为政绩考核单一指标的倾向,把考核重点放在区域合作、社会福利、创新能力、公共事业发展、生态环境保护等方面。第三,加强社会公共服务的区域统筹协调,建立以人口为第一要素,区域一体、城乡一体的公共服务供给机制,明确城市政府在提供区域性公共产品中的责任,以实现基本公共服务均等化为目标转变政府职能、调整财政关系,建立科学的公共服务绩效评估体系和财政转移支付体系。
四、 建成多层面的区域共享平台,确保资源共享
区域内外的相互联系、产业链条的拓展必须通过人员、货物、资金等要素的流动来实现,要素的流动需要以发达的交通为依托,交通的可达性和便捷度直接决定着区域内外交流的频率、效率和成本,对区域的增长、区域一体化和产业发展均起着催化作用。因此,区域治理必须推动基础设施先行,重点发展高速铁路、高速公路、城际轨道交通,加强互联网建设,形成快速便捷、功能完备的交通、通信体系。实现多层次、多类型的交通运输基础设施和组织方式的衔接及高速铁路系统与城市内部公交系统的衔接,消除资金、信息和人才等要素的流动壁垒、畅通流通渠道,使区域内的各种要素按照市场规律自由流通,构建全区域要素流通体系。
在信息共享领域,建成:(1) 信用共享平台,将企业信用信息在一个平台汇流,提供信用信息网络查询、信用投诉、监管互动等应用,对信用市场的发展、保证经济安全、降低商务成本等具有重要意义。(2) 基础地理信息共享平台,通过整合省市地理空间信息资源,实现多源、多分辨率、多种地理空间信息数据的在线共享,可以为区域内各种专题信息系统和平台的建设提供基础。(3) 用工信息共享平台,有针对性地发布用工信息、畅通信息发布渠道,可以引导人力资源的区域合理配置,促进劳动者就业。(4) 产权交易信息发布和统计平台,制定统一的区域产权交易规则,并在各地交易机构试点实施。
在科技资源共享领域,建成:(1) 科技设备共享平台即大型仪器共享平台,把科研仪器汇集在一个网络平台上,企业可以通过网络预约、快递,寄去样品进行检测,有利于减少科研设备上的重复投资,降低科技创新成本。(2) 科技资源共享平台即文献共享系统,整合区域科技文献资源,提供便捷的馆藏检索、全文检索、原文远程传递、网络咨询等服务。(3) 网上人才大市场,可以开展专业技术职务、任职资格互认。(4) 培训教育高级师资库,实现继续教育师资共享;毕业生区域就业指导网,开辟了大学生异地就业的绿色通道。
在社会保障方面,实现医疗费用异地结算,可实现当地看病、当地进行医保费用结算报销。着力保障和改善民生,推进基本公共服务均等化,最大限度地使有劳动能力的人能够实现就业;优先发展教育,实现教育公平;建立全覆盖的基本医疗卫生服务;加大保障性住房建设和农村危房改造力度;加快完善社会保险制度,提高社会保障水平,健全社会救助体系。加强社会公共服务的区域统筹协调,建立以人口为第一要素,区域一体、城乡一体的公共服务供给机制,以实现基本公共服务均等化为目标转变政府职能、调整财政关系,建立科学的公共服务绩效评估体系和财政转移支付体系。
在环境保护方面,建成空气质量数据共享平台,探索构建统一的区域空气质量监测模式,为区域大气复合型污染监测、联防联控及持续改善区域大气环境做出贡献。首先,各类经济社会活动都应以资源环境的承载能力为依托,通过对城市开发活动的理性管理,抑制区域内城市增长边界无序蔓延,实现对开敞空间的保护;同时建立由农田保护区、森林保护区、生态保护区等组成的连续的自然生态廊道,将区域中最需要保护的自然景观联系起来,确保生态系统的完整性和整体效应;并且加大棕地开发力度和旧城改造力度,满足城市继续发展的需求。其次,以提高资源利用效率和经济效益为目标优化经济结构,大力发展以生态产业、清洁生产和绿色工业为导向的经济形态,通过不同企业间共享资源和互换副产品建立循环经济,把经济活动组织成资源—产品—再生资源的反馈式流程,实现对废弃物的综合利用和资源的永续利用。
五、 建立多方参与的社会治理模式
完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,增强社会自我管理能力、扩大社会自我管理范围。一要强化政府在社会管理中的主导功能,积极转变政府职能,从一般性竞争领域退出,同时,要科学界定各部门在社会管理和公共服务中的职责,建立与此相应的责任机制、考核机制和奖惩机制,实现部门间的合理分工与整体协作。二要引导公民依法、理性、有序参与社会管理,完善重大事项调查研究和集体决策制度,健全公民权益的反映机制、沟通机制、协调机制和响应机制。三要培育发展社会组织,加强各类社会组织在社会事业发展和社会公共服务提供中的作用。发挥社会组织自我管理的能力,避免出现行政化、赢利化和集权化等不良倾向;根据社会组织的服务类型实行分类管理,放开服务类社会组织,限制可能造成不良政治影响的社会组织。四要建立完善志愿者服务机制,采取完善法律和法规体系、减免税收、政府资金直接支持等措施,直接或间接支持慈善和志愿组织提供各类社会服务。
六、 以机构改革为契机创新区域治理理念
区域治理理念创新必须坚持公平和效率兼顾原则、体系完整和有序推进原则、正式制度和非正式制度兼顾原则、成果共享原则。第一,把改善民生作为制度创新的核心,通过改革机构设置、优化职能配置等方式提高行政效率效能。完善居民利益保障、诉求、维权等各项机制建设,健全以保障就业、医疗、教育、养老等基本公共服务为基础的社会“安全网”体系,对利益受损群体给予重点保护,确保底线公平。第二,加强行政制度创新,规范政府职能,将转变政府职能,优化政府机构设置和职能配置作为深化党和国家机构改革的重要任务。建构可供居民自由选择和市场公平竞争的制度框架。政府在保障公民权利、协调利益、维护秩序及解决社会风险等方面要承担起“强政府”角色;在经济等领域,要将原来政府“越位”或“错位”承担的一部分职能及微观的、技术性、事务性职能转移给市场或社会。第三,引导和重建良性社会文化,在营造良好社会环境上发挥示范作用,建立完善道德教育。运用法律手段调整社会关系、规范社会行为,充分发挥法治在社会治理中的保障作用;提供精神文化相关的公共服务,充实居民精神生活。第四,加强制度创新学习能力建设。一方面,提高政府的制度学习能力,借鉴国际国内先进经验,以求在较短时间内形成可行方案。另一方面,及时把区域治理创新经验上升为地方性法规、规章,形成治安治理、流动人口服务、突发事件管理、风险评估、社区居民自治等一系列法规、条文,总结出解决具体问题的样式、方法和路径,以方便其他城市借鉴。第五,建立制度创新的评价指标,力求指标体系具有良好的适用性,评价内容包括主体参与度、对象满意度、目标实现度等,并建立与此相对应的考核体系。
(执笔:岳少华、樊佩佩、孟 静)
(1) 参见罗斯《社会控制》,秦志勇、毛永政译,华夏出版社1989年版,第289页。
(2) 参见格里·斯托克《作为理论的治理:五个论点》,华夏风译,载《国际社会科学杂志(中文版)》1999年第1期。
(3) 参见俞可平《推进社会管理体制的改革创新》,载《学习时报》2007年4月23日。
(4) 参见李培林《创新社会管理是我国改革的新任务》,载《人民日报》2011年2月18日。
(5) 参见俞可平《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版,第9页。
(6) 参见柳新元《国家的治理方式、治理成本与治理绩效》,载《江海学刊》2000年第4期。
(7) 参见周雪光《国家治理规模及其负荷成本的思考》,载《吉林大学社会科学学报》2013年第1期。
(8) 周雪光、练宏:《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型:以环境政策实施领域为例》,载《中国社会科学》2011年第5期。
(9) “2+26”城市指的是京津冀大气污染传输通道城市,包括:北京市,天津市,河北省石家庄、唐山、廊坊、保定、沧州、衡水、邢台、邯郸市,山西省太原、阳泉、长治、晋城市,山东省济南、淄博、济宁、德州、聊城、滨州、菏泽市,河南省郑州、开封、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳市(含河北省雄安新区、辛集市、定州市,河南省巩义市、兰考县、滑县、长垣县、郑州航空港区)。