区域政治建设
按照党的十九大确立了我国社会主义现代化建设目标,到21世纪中叶,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。要实现这一宏伟目标,必须统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”总体布局,全面提升我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明。列宁指出,“政治就是参与国家事务,给国家定方向,确定国家活动的形式、任务和内容”(22)。政治属于建立在经济基础之上的上层建筑范畴,决定其他领域建设的方向和效果,具有统领现代化建设全局的作用。区域政治是围绕地方政权建设和区域治理所涉及的政治主体及其相互关系的运行过程,既有统一性也有差异性。在国家治理体系和治理能力现代化的目标引导和制度规范下,区域政治建设的目标是推进区域治理体系和治理能力的现代化。作为区域现代化建设的重要组成部分,区域政治建设的质量和水平决定了区域现代化的实现程度。
一、 区域政治的概念、内涵与意义
区域是一个具有丰富内涵的概念,从全球的角度上讲,区域不仅是指以地理因素为基础的空间结构,而更多地表现为通过协议建立起来的一定地域范围或跨地域的国家之间的区域性国际组织;从民族国家的角度上讲,区域是一个主权国家的范围内以特定的行政管辖层级为基础的地域单元,或者是以一定的地缘关系为纽带而形成的若干个行政管辖层级所组成的地域单元的集合体。自秦朝实行郡县制以来,传统中国虽经数度朝代更替,但中央集权制却始终是稳定的,“省”和“县”成为金字塔式国家治理结构的基本行政依托。改革开放以来,为了促进区域经济社会发展,国家实施了不同发展目标和政策安排的区域发展战略,行政管辖区域的单一发展格局被打破,超越行政管辖的多层面的区域性协调发展机制迅速成长起来。正是在这样的背景下,当代中国的区域或地域概念融入了特定的经济、政治、文化、社会等诸多因素,从而形成了区域经济、区域政治、区域文化、区域社会等概念。(23)长期以来,我国行政区划学和区划实践把区域一直看成是国家政权体系和行政层级管理结构下的行政地理单元,并按权力结构分布和行政层级覆盖面划分;而政治地理学和地缘政治学对区域的理解要宽泛得多,把区域指定为地球表面上任何按照政治标准划分的地区,包括一个国家或国家之下的行政区或数国联结而形成的国际性组织。(24)不同学科对区域概念的理解是不同的,所揭示的区域含义也各不相同。我们这里所探讨的区域政治概念具有特定的内涵,它不是指国家层次和跨国性区域层次上涉及的政治发展问题,而是把区域政治发展的运用范围限定在我国主权控制之下的地方性区域,更多关注的是区域性的政治建设。根据以上对区域概念的理解以及我国区域政治发展的实际,我国区域政治中的“区域”,可以分为两种类型,一种专指我国现行行政管理结构下的不同层级的地方治理单元,属于严格意义上的行政区划系统;另一种是在行政区划系统之外,因特殊地域条件、区域发展需要和实施特殊政策划分出来的经济一体化单元,属于跨行政区划的特殊类型区域。
我国实行单一制的国家结构形式,特有的历史文化传统决定了国家具有强大的向心力。在我国,区域政治建设与国家政治建设是同一方向、同一目标的政治过程,虽在政治建设的空间性质上属于不同的层次,但必然要体现国家整体政治发展的原则、任务和内容,接受国家政治体系的组织权威和制度安排的约束。新时代我国区域政治建设必须贯彻党的十九大确定的关于政治建设的基本方略。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,是中国特色社会主义民主政治建设的基本规范,是区域政治建设必须遵循的总体原则。在区域政治建设中,贯彻坚持党对一切工作的领导的基本方略,要求地方人大、地方政府、地方政协以及人民团体、社会组织等政治主体主动接受地方党委的领导,通过完善党的领导体制机制,优化党政关系、政党关系、党社关系,确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用;贯彻坚持以人民为中心的基本方略,就要加强人民当家作主制度保障,支持和保证人民通过各级地方人民代表大会行使权力,发挥社会主义协商民主重要作用,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利;贯彻坚持全面依法治国的基本方略,就要把人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求贯彻到深化依法治国实践中,在推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法中,反映人民愿望、保障人民权益、维持人民利益。
在区域现代化的总体布局中,区域政治建设的意义不仅在于区域政治系统的现代化改进,更多的作用表现在经济发展的环境优化、民主深化的制度安排和社会秩序的法治化形塑等方面。区域政治建设是对区域现代化的一种引领和推动,具有以下政治发展目标:(1) 为区域经济一体化提供良好的政治生态。区域经济发展为区域政治发展提供了必需的物质基础,区域政治建设在权力结构、政府规制、法律规范、治理秩序等方面给区域经济一体化提供必要的政治条件和内驱力。(2) 提升地方政府的行政能力和治理水平。地方政府在区域现代化进程中,通过转变政府职能、深化简政放权、创新监管方式,增强规划力、公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府和法治政府,从而成为区域一体化发展的推动者和区域合作治理的主导者。(3) 构建现代化的区域治理体系。通过区域政治系统的现代化改进,对政治运行的结构再造和制度创新,提升社会公众政治参与和社会整合的绩效,打造共建共治共享的区域治理格局。
每个区域的政治发展都有各自的历史文化积淀及其固有的发展路径,是形成政治发展区域特色的前提和基础。区域的区位因素以及区域发展所依存的自然、历史、人文环境及政治诉求的多样性和差异性,成为影响区域政治建设的区域特征。考察区域政治的发展历程,大体呈现为行政区行政——区域行政——区域治理的演进轨迹,从区域发展的实践中衍生的这三种区域政治建设形态并非相互替代,而是相互依赖、相辅相成,使区域政治建设在区域现代化格局中发挥越来越重要的作用。行政区行政是与行政区经济相适应的一种政府管理方式,是行政区政府作为单一管理主体对行政区内公共事务进行的一种自上而下的管理。区域行政则是一定区域内的两个或两个以上政府通过协调关系、寻求合作而对特定区域范围内的公共事务进行的协作治理,以便在更大范围内实现经济社会资源的合理配置与利用,为所属行政区域内经济社会发展提供更好的政务服务。区域治理不同于行政区行政和区域行政,摆脱了单一的行政管理模式,形成了包括政府和非政府组织等主体构成的多元治理格局,是依靠制定的一整套规则对跨行政区域的公共事务进行的合作治理。
内生动力固然是我国区域治理兴起的主要因素,境外的成功经验也是不可忽视的一个重要因素。20世纪末,欧盟国家区域协调发展取得了比较显著的成效,其经验主要表现为: 一是形成了多层次、网络状的区域协调体系;二是构建了问题区域治理模式、创新区域模式、跨境合作模式和流域治理模式等多样化的区域协调模式;三是完善了法制、经济和行政等多管齐下的区域协调手段。(25)我国区域治理在一定程度上借鉴了欧盟区域协调发展的成功经验,同时在实践中也形成了自己的特色。我国区域治理中的区域既突破了行政区划又依托于行政区功能,可以理解为,是基于一定的自然、经济、政治、文化等多种因素而联结成的地域联合体,具有多层次的特征,它包括省级行政区及省际间形成的联合体的“宏观区域”,市级行政区及市际间形成的联合体的“次区域”,县级行政区及县际间形成的联合体的“中观区域”,乡镇街道级行政体及其联合体的“微观区域”。实践表明,区域治理中的治理是一种公共管理过程,它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式,通过采取持续的联合行动来协调利益关系、整合社会资源、化解区域矛盾,在解决政府失灵和市场失效的同时,增进区域内发展绩效和社会福利。
二、 行政区的区域政治建设
行政区的区域政治体系由相应的地方党委、政府、人大、政协和人民团体、社会组织等政治主体构成,行政区的区域政治建设主要指以上特定政治主体的行为及其相互关系的规范和优化过程。地方政府是地方党委领导下推进区域发展的责任主体,行政区行政在区域政治建设中具有重要的功能。为了把握行政区行政的内容和方向,本文试以地方政府为视角,通过探讨其与其他政治主体的内在关系,从中找到行政区的区域政治建设的运行规律。
1. 地方政府与地方党委的关系
地方党委与地方政府的关系是中国地方政治结构的重要组成元素,二者之间领导与被领导的关系,是党的执政地位所决定的。加强和改善地方党委对地方政府的领导,是规范地方党政关系的前提。实现地方党委对地方政府的领导,既不能党政不分、以党代政,也不能理解为党委只管党务、政府统管政务,“党”“政”必须在组织形式、职能划分和权力运作上有所区分,用法律和制度的形式规范党政关系。依照宪法和有关法律法规,地方党委对地方政府行使政治领导权,主要体现在以下方面:(1) 推荐和管理重要政府干部。“党管干部”是干部管理制度的重要原则,政府重要干部的任免、提拔、调动、管理和监督由党委集体讨论决定、组织部门实施。(2) 决定本行政区内重大事务。地方党委就本行政区重大事务进行讨论并做出决定,形成重要决策部署,由地方政府执行。(3) 对政府工作进行对口指导。地方党委设立与政府职能部门相对应的“对口部门”,由专职副书记或常委分口负责,对本领域政府工作进行指导。根据党的十九大关于机构改革的部署,在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。
根据中共中央印发的《中国共产党地方委员会工作条例》规定,地方党委在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实行全面领导。完善地方党委的领导制度和运行机制,对于保障地方政府独立行使法律赋予的职权,促进地方政府转变职能和有效履行职能,构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的地方行政运行机制,是一个重要的制度安排。
2. 地方政府与地方人大的关系
地方人民代表大会是代表地方居民行使地方国家权力的机关,与地方政府是权力机关与执行机关的关系。依照宪法和有关法律,地方人大与地方政府的关系一是产生与负责的关系。地方政府的主要组成人员由地方人民代表大会及其常委会选举产生,地方政府对本级人大负责并报告工作。二是决定与执行的关系。地方人大对地方的政治、经济、文化、社会等方面事务作出决定,决定事项交由地方政府组织实施。三是监督与被监督的关系。地方人大及其常委会监督本级地方政府执行人大决议、决定的情况,监督地方政府领导人员履职情况,依法对地方政府工作进行检查、质询。
根据立法法的有关规定,所有设区的市的人大在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下有权制定地方性法规。用好法律赋予的立法权,为本地区经济社会发展提供法律保障,是地方人大的重要职责。坚持立法决策与改革决策相衔接,增强立法工作的前瞻性、引领性、预见性,对不适应改革要求的法律法规及时予以废止、修订,主动适应经济社会发展开展立法工作,保障各项改革举措得到有效落实。监督权是地方人大的一项重要法定职权,做好地方人大监督工作要处理好监督与支持的关系,对政府工作多理解、多协商,推动其改进工作,做到寓支持于监督之中。依据人大制度性质、职权行使方式,明确人大协商的内容、规范人大协商的程序、完善人大协商的载体、强化人大协商的保障,在法治轨道上推进地方人大协商规范化建设。
3. 地方政府与地方政协的关系
地方政协是地方多党合作和政治协商的重要机构,其主要职能是政治协商、民主监督和参政议政,对地方政府工作进行协商、监督和建言献策。地方政协在促进地方政府工作方面的作用主要表现为:(1) 政治协商。地方政协参与地方政府政治协商应包括以下内容:地方政府拟提请地方人大及其常委会审议的重要地方性法规草案;地方党委提出的需要协商的重要政府领导人选;地方经济社会发展的中长期规划;地方体制改革方面的重大决策;地方城乡建设总体规划和行政区划调整;关系地方民生和事关全局的重大问题。(2) 民主监督。地方政协对地方政府民主监督应包括以下内容:对国家宪法、法律、法规实施情况的监督;对党和政府重大方针政策贯彻执行情况的监督;对国家机关及其工作人员履行职能、遵纪守法、为政清廉的监督;对地方政府重大决策的落实进行监督;对政协内部各民主党派各界别的监督;对地方国民经济和社会发展计划执行情况的监督;对地方财政预算及其实施情况的监督。地方政协的软性民主监督应同地方人大的刚性权力监督互为补充、相辅相成,发挥我国监督制度的独特优势。(3) 参政议政。履行好政协参政议政的职能,一方面,地方政府要广开言路、广开才路,经常性主动性听取政协委员的意见和建议,并作为决策的重要依据;另一方面,地方政协要对地方经济、政治、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,深入开展调查研究,积极向地方政府建言献策。
政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,充分发挥政协“三大职能”的整体功能,需要进一步健全地方政协参与地方政府民主协商制度,丰富民主协商形式,规范民主协商内容,完善民主协商规程,通过加强政治协商和政协协商制度化建设,促进地方政协与地方政府关系的规范化。
4. 地方政府与人民团体、社会组织的关系
人民团体是按照其各自特点组成的从事特定的社会活动的群众组织,社会组织是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体,人民团体、社会组织是组织人民群众和社会群体协助地方政府管理社会、服务社会的重要组织,政府与人民团体、社会组织的关系是国家与社会关系的集中体现。地方政府与人民团体的关系主要表现为协作和合作关系。工会、共青团、妇联等人民团体在地方各级均有相应的组织。从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。地方人民团体还承担着联系、组织、协调各自类别的群众的任务,协助地方政府参与社会管理和公共服务,维护群众合法权益,是地方政权建设的重要社会支柱。地方政府与社会组织的关系主要表现为参与和协同关系。十八届三中全会提出:“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。”在地方政府扩大承接政府购买服务的政策支持下,社会组织对地方政府职能转变进行补位,承接地方政府的部分职能,在公共服务供给中发挥了独特的作用。
按照党的十九大提出的“发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”要求,地方政府要充分利用自身资源和政策优势,支持地方人民团体、社会组织在社会治理中发挥调节作用和协同作用;地方人民团体要利用自身独特的政治和组织优势,通过与所属界别群众的联系与沟通,做好维护群众权益的工作;社会组织要利用自身群众性、自治性、专业性等特点,更好地发挥社会管理和服务的功能,三方协同合力打造共建共治共享的社会治理格局。
三、 跨行政区的区域政治建设
改革开放以来,我国区域发展的矛盾主要表现为以计划经济为依托的行政区经济与以市场经济为依托的区域经济一体化之间的体制性冲突,其主因不在于行政区划本身,而在于缺乏行之有效的区域利益协调机制。行政区划是国家为了实行有效的行政管理而设置的,体现了中央与地方的纵向分权关系,本身就是一种政治现象。区域发展矛盾不可能都通过行政区划调整来解决,一般情况下主要是通过必要的政治协调来化解。一切政治活动归根到底都是为了经济利益而进行的,“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”(26)。政治与利益之间发生的内在联系往往是以公共权力为中介的,区域发展中的政治协调就是通过体现区域发展战略的制度安排来实现的,这就为作为公共权力主体的地方政府进行区域合作治理提供了政治条件。比如,国务院通过的《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》(2003)、《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(2008)、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(2008)和中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》(2014)等,作为国家层面的政治协调,为东北地区、长三角、珠三角、京津冀这些跨行政区的区域的发展提供了重要的政策指导和制度规范,对不同层面跨行政区的区域发展发挥了引导和示范作用。
区域发展主要表现为区域经济发展、区域政治发展和区域社会发展,三者在区域发展中相伴相生,互为条件、相互作用,区域经济发展为区域一体化发展提供必需的物质条件,区域政治发展为区域一体化发展提供必要的内在动力,区域社会发展为区域一体化发展提供必备的社会条件,共同的目标指向是区域现代化。作为区域一体化发展的推动者和区域合作治理的主导者,以地方政府为主体的跨行政区区域政治建设,是指一定区域范围内两个或两个以上的地方政府基于共同面临的发展问题和公共问题,通过签订协议章程、制定协同规则,在现行的政治框架下为获得区域合作利益而采取的集体行动。我国地方政府现行的行政管理体制,对有效解决区域发展中的经济社会问题存在一定的体制障碍,促进区域的经济发展和社会发展成为地方政府进行区域合作治理的内在动力。区域发展的实践表明,行政区划的阻隔不利于生产要素的流动、公共产品的提供、公共问题的解决和公共服务的均等。如行政区经济发展追求“自成体系”、“门类齐全”,盲目投资造成重复建设;地区社会治安与犯罪、地方基础设施建设、区域环境污染等,都会越过行政区划规定的地理界限;政绩考核导致制定公共政策往往以本地区发展为中心,在市场准入制度、跨区域行政执法、跨区域经济主体待遇等方面采取地方保护主义策略。面对区域发展的诸多挑战,地方政府要在职能及其履职方式上进行转变,推动区域发展改变单纯地依赖行政直接干预方式,善于通过区域政治建设的方式对区域一体化发展和区域合作治理进行系统性规制,使其成为推动区域一体化发展和区域合作治理的制度供给者。
在我国区域一体化发展的初期,为化解行政区域与经济区域之间的矛盾,进行行政区划调整以及建立统一的区域管制机构成为区域行政的主要选择。但随着经济全球化和区域经济一体化的深入发展,简单的行政区划调整和区域管制机构已难以适应区域一体化发展要求,区域政府间的协作成为区域行政的优选方式。建立在尊重现有行政区划基础之上的区域行政,通过构建包括立法、规划、协议、磋商等在内的区域行政协作机制,为区域内行政主体的共同参与、平等协商、充分协调、积极协作提供了制度化的渠道和平台。(1) 构建区域行政立法协作机制。区域内行政主体为消解区域法律壁垒,通过共同研讨起草区域行政规章和规范性文件,这一方式成为化解区域间法制冲突、降低立法成本的有效途径。(2) 构建区域行政规划协作机制。区域内行政主体为优化基础设施和公共服务布局,在沟通协商的基础上联合编制跨越两个或两个以上毗邻行政区域的规划,对区域公共事务进行预先性部署和安排,并在各自管辖区域内组织实施。(3) 构建区域行政协议机制。区域内行政主体为妥善处理公共事务,在平等协商的基础上缔结对等性行政契约,这一持续性和稳定性的制度化协作机制,成为区域行政有效运行的规范指南。(4) 构建区域行政磋商机制。区域行政磋商是区域内行政主体进行沟通、研讨、商议、决策的协商性制度平台,行政磋商形式多样、议题广泛、机制灵活,如行政首长联席会议制度、政府部门工作联系制度等,是设置区域公共议题、化解区域间利益冲突的重要途径。
区域治理是在区域行政基础上演变而来的,是政府、非政府组织、私人部门及其他利益相关者为实现区域公共利益最大化,通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务采取集体行动的过程。区域治理具有三个基本特点:一是多元主体形成的组织间网络或网络化治理,二是强调发挥非政府组织与公民参与的重要性,三是注重多元弹性的“协调”方式来解决区域问题。对于较高层次的区域治理,行政主体仍然是主要行动者,其他利益相关主体参与的广度和深度目前还普遍不足。较低层次区域治理主体的多元化特质,需要构建一个由不同的政治行为、策略、互动构成的政治生态系统,而区域政治建设的主要任务就是营造有利于多元主体共同参与公共事务治理的政治生态系统。根据我国较低层次区域治理的实践进程,其区域政治建设的发展趋向主要表现为协调多元治理主体关系、动员多方面治理资源、促成治理共识及行动合力,具体表现有如下治理形态:(1) 整体性治理。着眼于横向和纵向的协调与联动,对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合,强调治理实践的整体性。(2) 复合式治理。着眼于不同治理主体在深化协商基础上结成合作伙伴关系,通过有效解决多元治理主体的权利与义务,形成一种结构稳定与动态均衡的治理状态。(3) 技术性治理。着眼于区域社会治理精细化、公共服务高效化,通过打破不同部门、不同政府层级间的“信息孤岛”, 注重海量数据的深度挖掘与利用,实现信息互联互通和高效整合。(4) 法治化治理。着眼于提升区域治理法治化水平,制度创新要“于法周延、于事有效”,确保制度规则得到多元治理主体的共同遵守。
四、 结语
政治学概念既是基本的思维方式,也是对一类政治现象或某种政治现实的概括。区域政治作为一种政治现象和政治实践,在区域一体化深入发展以及现代化建设统筹推进的背景下逐步成长起来,区域政治概念由此应运而生。国内学者认为,政治学概念“大抵可分为两类:一类是对于‘应该是什么’、‘应该怎么做’的要求和思想之概括的价值性概念,一类是对‘是什么’、‘如何运行’的现实之概括的事实性概念”(27)。考察我国区域政治的发展历程,大致呈现为行政区行政——区域行政——区域治理的演进轨迹,从区域发展的实践中衍生的这三种区域政治建设形态,并非是相互替代,而是相互依赖、相辅相成,使区域政治建设在区域现代化格局中发挥越来越重要的作用。本节探讨的区域政治概念,属于概括区域政治实际运行的事实性概念。
区域政治概念中的“区域”,具有两种特定含义:一种属于行政区划系统的区域,另一种属于跨行政区划的区域。地方政府通过行政区的区域政治建设,规范和优化其与地方党委、地方人大、地方政协和地方人民团体、社会组织等其他政治主体的关系,增强其作为行政区的行政主体进行地方治理的政治合法性。但是,在行政区行政主体的主导下,所形成的具有明显封闭性特征的地域经济,与区域经济一体化的发展趋势是相向而行的。区域经济一体化要求享有相对独立经济管理主权的地方政府让渡部分权力,在区域内集合成一种新的公共权力,同时吸纳其他非政府组织,进行跨行政区治理。经济基础决定上层建筑,与区域经济一体化相适应,以跨行政区的区域行政和区域治理为主要内容的区域政治建设成为现实需要。在现行的行政区行政模式下,跨行政区治理何以可能,区域政治建设的作用就在于能够对跨行政区治理主体赋权增能,通过赋予治理主体权力或权利、提升治理主体能力或能级,使之具备相应的权力和能力进行跨行政区治理,从而更好地推动区域现代化进程。