区域治理现代化面临的问题
党的十九大报告提出“从2020年到2035年,在全面建成小康社会的基础上,再奋斗十五年,基本实现社会主义现代化”,同时让“各方面制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化基本实现”,并指出“从2035年到本世纪中叶,在基本实现现代化的基础上,再奋斗十五年,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。这个目标中也包括“实现国家治理体系和治理能力现代化”,这预示着国家治理体系和治理能力现代化已经成为我国“两个一百年”奋斗目标中的重要组成部分。在未来一段时期内,推进国家治理体系和治理能力现代化依然是我们党的重要目标,而十九大报告正是一份大力推进国家治理体系和治理能力现代化的宣言书。国家治理体系和治理能力现代化既是一个战略目标,也是一个支撑体系,能够为我国在新时期推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设,以及全面建成小康社会提供重要支撑。
中国的国家治理体系是一个多层级、多单元构成的复杂体系。作为国家治理体系的中间环节,区域治理发挥着独特的作用。区域治理是国家与地方治理的中间层次,位于纵向政府层级体系中某两个层级之间。区域治理(regional governance)在概念上是一个“舶来品”,是指政府、非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益,通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。广义的区域治理是指多地的政府、民间组织、企业、非政府机构、公民等多元参与,对区域公共事务进行协调和自主治理。区域治理就是治理理念或理论在区域公共事务管理中的具体实践。
由于区域在位阶上跨政府层级,在空间上跨行政区划,因此区域治理无法直接采用政府体制,而只能通过不同层级和不同地方政府间的沟通、协商以及合作机制来实现。跨层级的政府合作与跨行政区的地方合作共同构成区域治理的内容,不仅需要中央与地方共同参与,而且需要不同地方政府间的合作。随着经济发展的区域化效应日趋明显,社会其他方面的发展也越来越呈现跨行政区划的趋势,诸如投资与贸易、资源配置、基础设施建设、公共安全、环境治理、发展规划等“跨界”的公共事务和公共问题大量涌现。
大都市和城市群所在的区域内,各城市地方常常需要共同面对影响和制约本区域可持续发展的问题(如流域性的污染防治等),在经济发展与产业布局、跨界基础设施建设与联通等方面也存在许多需要共同磋商与合作的问题,在此基础上就有必要构建跨地方公共事务协作治理的制度与网络。在此一制度和网络缺失或失灵的情形下,区域内各地方容易陷入零和博弈、无序发展的局面。历史经验证明,区域内部“碎片化”发展,以邻为壑、各自为政,往往导致地方保护主义盛行,产业同质化和重复投资现象严重,招商引资过度竞争乱象频发,流域性、区域性的水体和大气污染得不到有效防治,地界处多“断头路”,等等,最终造成区域内各种资源出现配置的扭曲和运作的低效,无论整体还是个体的福利都受到损害,区域竞争力亦遭池鱼之殃。各城市地方没有足够的意愿和能力去单方面解决上述区域公共问题。因此,构建区域协作治理的制度与网络的关键首先在于增强各地方政府的合作共赢意识,加强顶层设计和顶层推动,破除地方保护主义的樊篱。
一、 地方保护主义阻碍区域合作治理
改革开放以来,地方政府在发展经济方面有了较大的自主权,相应地也肩负发展绩效考核的责任。为加快辖内经济发展,各城市地方围绕资源和市场的竞争此起彼伏,同时,财政税收、公共服务、政策规制等领域也成为地方竞争的热点。改革开放前期,对于地方竞争缺乏必要的制度制约,导致地方在政策方面竞争乱象频出,甚至完全背离了优胜劣汰的竞争原则。地方间的恶性竞争还表现为产业结构的雷同、港口和机场等基础设施重复建设、恶性的招商优惠政策竞争、“倾销式”的土地价格大战等。长此以往,带来了很多负面效应。为避免陷入恶性竞争,地方政府开始逐步转向寻求合作,松散的地方在地缘、业缘、市场等因素的作用下逐步整合形成区域,区域治理的需求也由此出现。例如,以沪苏浙为主体联接形成了长三角区域,开始时三省市之间并没有形成稳定的协调机制,只是三省市的主要领导针对区域的发展战略进行一些磋商,但这种磋商并没有制度化,因此不能够快速、及时地研究决定区域内的一些重大事项,亦不能督促合作总体要求的落实。
始于20世纪80年代的以经济性分权让利为主线的市场化改革和90年代初“分灶吃饭”的财政体制转型极大调动了地方政府的积极性,各地方政府拥有了较大的资源配置权和相对独立的经济利益。随着改革开放的深入,内部的竞争日益激烈,区域性的公共问题也不断凸显,这种状况促发了彼此寻求协商合作的需求。因此,推动各城市地方政府之间以及政府组织与社会力量之间展开协同合作,推动建立现代化的区域治理模式,构建一套合理、整体、高效、统一的协调机制,统筹推进区域经济社会发展,实现共建共治共享,也就应时而生。但应当看到的是,协调各城市地方之间的利益关系始终是区域合作治理的一个核心难题,相关体制、机制还有待完善。
二、 协调机制不足制约区域协同治理
区域治理具有三个基本特点:一是多元主体形成的组织间网络或网络化治理;二是强调社会力量与公民参与的重要性;三是注重多元弹性的“协调”方式来解决区域公共问题。区域内各城市地方在管理权限上是“分而治之”的,因此区域性的问题需要各城市地方的多层级政府共同努力才能达成治理,否则就会导致“分而不治”。因此,多主体协调、上下联动,特别是建立起稳定有效的协调机制就尤为重要。现阶段,区域治理的策略与行为更多是强调上下层级的决策协调,对横向的政策网络重视不够。既有的一些区域治理协调机制诸如长江三角洲经济协调会、苏浙沪经济合作与发展座谈会等,主要还是限于一般层面上的沟通与协作,关系相对松散,稳定性、权威性和约束力并不充足,在规划统筹、政策联动、利益协调等方面发挥实效还比较有限。这也与当前我国对这类机制及其担纲机构的法律地位、组织和运行规范方面缺乏相应的法规支持、缺乏相关法律基础有关。
以我国第一个以现代化为主题的示范区——苏南自主创新示范区为例,示范区的治理属于典型的区域治理范畴,其重要的愿景之一是将区域治理体系和治理能力现代化作为现代化示范区建设的重点内容和有机组成部分,全面深化区域治理改革,健全区域治理体制机制,提高区域治理能力,力图为国内区域治理体系和治理能力现代化探索规律、积累经验、提供示范。但从示范区建设运行的实际状况来看,区域治理还存在着若干突出问题:一是区域性的组织管理机构及相关工作协调机制建设进展缓慢,导致示范区内的五个城市不是很注重通过协同规划来实现协同发展,治理上存在一定程度的紊乱。二是示范区治理主体以各层级政府为主,社会力量、企业和辖内居民没有很好地纳入政策网络之中。三是示范区治理的内容主要限于经济和产业发展,对其他方面的公共事务和问题缺乏介入。可见,示范区的治理愿景在实践中依然是跛足的,实现区域治理现代化这一目标依然任重道远。
三、 主体单一化束缚区域多元治理
长期以来,由于政府管理对国家治理模式的绝对主导,市场和社会在治理中的作用没有得到很好的发挥,导致了治理主体的单一化。在区域治理的实践中,这一现象仍然存在。由于缺乏区域治理的形态发展,国家治理的单一模式——政府管理占据主导地位,企业及社会中介组织的力量在治理中的作用很有限,区域治理的主体相对单一,治理内容也仅局限于经济发展方面,较少关注其他区域公共事务,区域治理绩效不高。在政府单一治理的情形下,企业和社会组织在很长的时期里主要是政府治理的对象,缺乏参与治理的有效通道,参与治理的活力和意愿也受到抑制,“伙伴型”合作治理关系发展进展缓慢。因此, 区域治理的主体合作策略、合作机制还有很大的改进空间,应当充分鼓励和吸纳市场主体、社会力量以及公众参与其中;应当在合作共赢的模式下,打通政府、市场与社会三者的边界,实现多元主体的合作与治理。
四、 行政壁垒阻碍区域一体化治理
20世纪90年代末以来,长三角、珠三角和京津冀三大区域的城市集群及其协调发展,印证了区域竞争合作协调发展已经成为我国区域经济共同发展的重要趋势。随后,武汉城市群、山东半岛经济圈、长株潭城市群、东北区域经济一体化以及正在稳步推进的京津冀一体化,进一步将我国的区域发展和治理推向纵深。但是,长期以来在行政区划基础上形成的管理体制还具有比较强的刚性和惯性:地方政府常常用行政手段干预社会经济发展,不可避免地产生负的外部性,特别是对各类要素和资源的跨界和自由流动产生阻滞作用,影响了市场对资源配置基础性作用的发挥,单一行政辖区内部要素资源的有限性和不均衡性较为突出。并且,长期“画地为牢”也容易引发要素市场的分割化、资源配置的等级化、地方政府的企业化以及产业形态的同构化等诸多问题。
从我国区域发展治理的实践经验来看,省际区域、城市群中的各地方政府往往更为关注自身的资源禀赋和优劣情势,在发展规划等实践上缺乏区域一体的观念,各自为政、构筑壁垒等情形仍然突出,缺乏高效的统筹协调机制,缺乏区域范围整体规划和管理,更谈不上统筹产业空间整体布局及组织产业的分工协作,给社会经济发展带来较多的负面效应和较高的交易成本。区域内部可持续发展的战略受众多不利因素的影响,如各城市之间由于产业趋同、市场分割等因素引发“价格战”,各地方政府为了维护自身利益而进行一些无序的竞争,等等,浪费了大量经济社会及环境资源,行政壁垒也阻挡了区域一体化进程,各城市地方的竞争优势得不到有效整合,区域整体的竞争力受到抑制。因此,打破行政壁垒、强化区域一体化整合,是推动区域治理现代化所亟待解决的问题。