一、引 言
2016年是WTO诞生第20个年头，尽管它已经从一个新生儿长成为一个较为稳重的青年，但有关它的出生与成长有失准确的传统叙事仍在理论界和实务界广为流传。早在10年前，WTO法知名专家鲍维林就多边贸易体制的晚近转型提出一种崭新的叙事，即从GATT到WTO表征的不是“从政治到法律”，而是一种“法律和政治的双向互动”。此种新的叙事不仅能够解释多边贸易体制在过去的辉煌，而且也能阐明它目前为何陷入某种困境，同时还能预测其未来的基本走向，从而能够弥补传统叙事的严重不足。
学界普遍认为，世界贸易体制已经从一种权力导向性机制演变为规则定向性机制。一位研究国际贸易的先驱指出：“人类文明史在很大程度上可以被描述为从在自然状态下的权力导向进路逐渐演进为规则定向进路。”一些学者据此推断，借助于一种稳定的单向性法治化进程，贸易法已经逐渐取代贸易政治。尤其是，10年前世界贸易组织的创建最终减弱政治与外交的变幻莫测。为了支持前述观点，倡导者常常提到新生的WTO争端解决机制。与其前身即GATT的争端解决机制不同，该机制是强制性且完全自动性的。与此同时，WTO扩张至许多新的监管领域如健康与安全标准、服务、贸易和知识产权保护，并且奉行一揽子协定（30多项WTO协定除2项外对所有148个成员方都具有拘束力）。由此看来，WTO无可避免地拥有一种更为厚重的法律-规范结构。因而，学者的共同看法是，以牺牲其成员国的主权为代价（更少的政治），WTO的权威逐渐地扩增（更多的法律）。
该主流理论流派（从政治到法律）的中心观点是，贸易自由化若要能够发生，其借以推进的程序就必须摆脱国内政治与代议制民主的政治交易与不稳定性。对于支持此种看法的功利主义者来说，与我们依赖专家来治愈疾病或是绝大多数国家都设有在政治上保持独立的中央银行来确保价格的稳定相类似的是，世界也需要一个不受国内和国际政治过度制约的贸易体制。进而，在缺乏一种绝缘性体制的情况下，拥有支配性力量且人数较为集中的特殊利益集团，特别是常常为自由贸易所损害的产业中的工厂主和工人，就会压倒支持自由贸易的势力，比如热衷购买价格更低的进口产品以节省开支的消费者。后者虽然人数众多却较为分散。鉴于由此引发的贸易保护主义天生就损害大多数民众的利益，因而在此意义上讲是不民主的，WTO协定通过把国内政客的手捆绑在自由贸易的桅杆之上，“起到限制贸易保护主义集团，并由此促进自由贸易和民主的效果”。换句话说，WTO是民主的内在基本保障，而不是通常所说的主权和代议制政府的威胁。而其他学者并不把类似进路建立在功利性福利最大化的计算之上，而是建立在宪政理论之上。正如绝大多数国家借助人权和宪政保障来抵制多数人的政治独裁一样，世界也需要宪政性的经济自由来保护公民不受代议制政府的经济虐待或政府失灵之苦。因此，不论是从功利主义还是从宪政角度来看，通常所绘制的世界贸易从政治到法律的轨迹都不只是一种历史性现象，它同时也是一项法定的规范性目标。
本文质疑有关世界贸易体制演进的传统观点。与专注于该体制的规范性结构的单向性法治化进程相反，本文第一部分即“GATT俱乐部成员数量的激增”把从GATT向WTO转型叙述为法律与政治间的双向互动，尤其是该体制的法律-规范结构与其政治决策机构之间的互动。事实上，在世界贸易体制内，法律发生了深刻而重大的变化。不过，它只有在与该体制的政治程序的互动中才能发生并得到最好的理解。我的基本主张是，此种法律与政治叙事，而不是传统的从政治到法律叙事，能够更好地解释了世界贸易体制的演进。特别是，它更好地解释了国家如何能够在原始的GATT中同意基于简单多数表决做出决策；什么使得它们能够在WTO争端解决程序中放心地让渡它们的否决权；以及在今天为何WTO成员如此坚决捍卫政治决定的协商一致通过原则。
为了能够讲述一种不同的故事，本文借用了“出口与声音”的理论框架，它为经济学家阿尔伯特·赫希曼（Albert Hirschman）在20世纪70年代引入，随后被约瑟夫·韦勒（Joseph Weiler）出色地用于分析欧共体的转型。大体说来，按照赫希曼的洞见，在出口与声音之间存在一种逆反的（inverse）双向关系。而在本文中，我们对赫希曼所提出的概念稍微加以修饰和延伸，“出口”通常意指缺乏法律或纪律，或是说一种体制性的法律-规范性结构并不厚重，从而提供了一种轻易地背叛该合作性体制的选择性方案。同样的，“声音”通常是指宽泛意义上的政治、参与或是在政治决策程序中争论的激烈程度，如提供充分的机会来表达对于合作性决策的偏好。关闭出口选择（更多法律或纪律）导致对于声音的更高要求（更多政治或参与）。因此，更高水平的声音（更多政治）是使出口（更多法律）能够被关闭并且得以维持的一项必备前提。
透过该理论棱镜，我提出的主张是，世界贸易体制从在GATT1947文本中的“宽出口与低声音”组合演进为在WTO中的“窄出口与高声音”组合。也就是说，它从低水平的纪律或法律，其中包括带有许多逃避条款和执行不力，并且配上低水平的参与和政治，外加为简单多数表决通过原则所驱动的高度技术性和技术统治性的运行，到高水平的纪律或法律（更为严格的规则和自动执行）和相对高水平的参与或政治，以及一个为协商一致原则所严格驱动的在全球富有争议性的组织。此种主张的一个重要推论是，日益增强的法治化或纪律比如受到WTO更多的监控和更窄的出口，一定不得以更少的政治为代价，后者表现为成员国和它们的民众发出更小的声音。相反，更多的纪律和更有力的法律（更少的出口）引致并要求更多的政治和更高水平的参与（更大的声音）。因此，WTO和它的成员国都得到强化。最为重要的是，WTO拥有一个更为强有力的执行机制，国家在其政治程序中保有否决权。该主张还有一个关键性的洞见，即常常提到的在WTO中以协商一致为基础的、低效率的决策程序与其十分高效的、自动性的争端解决机制之间存在的“制度性悖论”就易于得到解释。与“悖论说”或者“费解论”相反，强有力的自动性争端解决机制（发达的纪律、狭窄的出口）和冗长沉闷的、以协商一致为基础的决策程序之间的共生是符合逻辑的现象，尽管这并不必然是最佳的。发达的法治化和纪律，比如强有力的执行机制，必然制造有限的出口选择，同时通过参与和政治输入，如协商一致决策，自然要求并引发对于声音的高需求。
随着论述从描述性和分析性转向规范性，本文第二部分即“WTO堡垒面临的威胁”质疑如下观点：必须在政治和法律之间做出选择，换言之，必须在一方面是民主代表、参与、争论和与之相伴而生的固有灵活性，另一方面是纪律、事先承诺和由专家所进行某种程度的管理或是免遭俘虏和不被民众忽视的出口驱动的利益之间做出选择。相反，我的主张是：一个合理的和有效的贸易体制既需要法律也需要政治，更具体地讲，需要在参与和纪律、灵活性和事先承诺、责任和隔离（insulation）、民众支持和专家意见以及输入和输出合法性之间达成适当的平衡。
然而，在本文的写作期间，世界贸易体制处于失衡状态。在过去的岁月中，它逐渐超出进口关税的技术专业性而覆盖更多具有政治敏感性的领域比如健康规制和知识产权。现在贸易体制十分重要，因为它不只是影响贸易商，而且影响社会中的每一个人；它的纪律和法律已可谓名副其实，因为WTO规则变得日益严厉并且被更严格地执行，WTO因而无法满足对于参与、责任和争论相应提高的要求。在很大程度上是因为其运行机理（通过使出口利益与国内政治保持距离来克服贸易保护主义），世界贸易体制至今仍然是过于技术官僚化的和孤立的以至于无法获得广大民众支持，并且在一些时候变得过于严格抑或法条主义以至于无法回应代议制政治的有效灵活性要求。总之，目前还没有足够的参与和政治来支撑其高度发达的纪律与法律。换句话说，WTO正在承受缺乏民众支持、忠诚和输入性合法性来延续其高度纪律化和法治化的运行之苦。(https://www.daowen.com)
不过，与此同时，与早年的GATT不一样，输入性合法性的缺失不再为在贸易自由化和输出合法性方面的实际进步所抵消。自GATT创建以来确实发生了参与的增加或政治的增强，特别是国家坚持要求拥有政治否决权以及通过协商一致做出决策，当前正在进一步地制约福利增进性的贸易自由化，阻止迫切需要的改革，而此类改革原本旨在使该体制对于发展中国家来说更为公平并变得更为开放，从而为市民社会所支持。其结果是，WTO现今可谓陷入两面受困的境地：它一方面错失了民众支持或政治带来的裨益（缺乏输入合法性），另一方面又必须在缺失进一步的贸易自由化和法治带来的裨益（输出合法性）下运行，而法治被认为对于每个人来说都是公平和公正的。
最常提到的改革WTO的方案包括在2005年1月发布的有关WTO未来的“萨瑟兰报告”（Sutherland Report），都并没有考虑到法律与政治之间的此种微妙互动与平衡。相反，它们全都只是集中关注法律与政治频谱的一端，而没有权衡其另一端的抵消性效应。本文详尽分析以下三大方案：一是通过赋予私人当事方以法律地位和更少的逃避条款之类来使WTO法治化和去政治化；二是借助多数表决通过或是行政管理机构之类来促进在WTO政治程序中的决策；三是通过设定对于争端裁决的政治否决权来把政治重新引入WTO的司法机构之中。
鉴于当前的组合是引致并要求高水平参与的高度纪律性质的，我的主张是，如果孤立地加以落实，前述三大方案都是违反直觉的。首先，如果没有必要的政治支持，进一步的法治化将会给相关声音机制施加更大的压力，甚至会要求更高水平地参与一个组织，假如在该组织中参与水平太低的话。结果，通过给一些成员方，特别是最为强大的成员方施加退出该组织的压力，它只会恶化在相关政治机构中的僵局，并有可能制造适得其反的效果。其次，尽管多数表决通过能够加快其决策程序，因而与进一步法治化一样，提升WTO的短期输出合法性，但在声音和参与方面设定的限制有可能削弱对其强有力的争端解决机制，并且从长远来看还包括整个多边贸易体制的支持及其合法性，因为它采取的手段是使WTO成员方在新规则创制上丧失否决权。在缺乏足够程度的“忠诚”（赫斯曼提出的在出口与声音之外的第三个概念）或是对WTO的支持的情形下，需要有来自各个WTO成员和其民众的或多或少的声音或参与。最后，回到GATT时代的外交式的争端解决，给争端解决程序本身重新注入政治，有可能会使决策陷入僵局。更少的纪律确实会要求更低水平的参与。不过，该项提议遗忘了几乎长达100年的贸易史。如果说两次世界大战期间的历史和GATT给了我们一个深刻教训的话，那就是：为了使贸易自由化能够得以推进，贸易承诺就必须具有法律意义，同时为一种强有力且独立的争端解决机制所捍卫。这在今天变得更有必要，鉴于当前绝大多数贸易限制采取的是隐蔽的非关税壁垒的形式，它们常常进入国家主权的中心地带，假如国家在争端解决程序中拥有否决权的话，它们将会被逼行使否决权。
与把宪政化和脱离于政治描述为世界贸易体制的规范性目标相反，正如功利主义和宪政学派先前所做的，本文强调政治、参与、灵活性和偶尔爆发的危机的有用性和必要性。同样，相悖于与力主在世界贸易体制中大规模地重新引入代议制政治，正如保守的主权至上论者和“左倾”的世界主义者通常所做的，本文承认需要事先承诺和纪律来驯服代议制民主对贸易保护主义的过度纵容。如果没有相应束缚，WTO很快就会变得无效，并且无法实现其至关重要的使命即推进福利增进性的贸易自由化。因而，正如法律需要政治一样，政治也需要法律。不过，这两个分别集中关注“仅仅更多的法律”和“仅仅更多的政治”，因而在我看来有其缺陷的极端之间的不同之处是：没有足够政治或责任的纪律或法治化有可能造就一种不受支持且难以维持的贸易体制，该体制在此期间会以经济效率为名强加于民众，即没有忠诚的效率。相反，没有足够纪律和事先承诺的政治、参与和灵活性将会造就无效甚至无活力的贸易体制，其间来自贸易的重大收益会被完全抛在脑后，即没有效率的忠诚。
作为此类排他性地关注要么是法律要么是政治，要么是纪律要么是参与的改革方案的替代之物，本文力推一种既考虑到法律之极又考虑到政治之极的更为全面的改革方案。在法律或纪律一端，我的主张是，与接受更高水平的法治化相反，WTO需要维持某种程度的灵活性或出口选择，特别是那些与消费者福祉和民主政治紧密相连的灵活性或者出口。尤为重要的是，它必须背弃一揽子交易之正统，允许经由变速性（multiple-speed）的WTO而进行区别对待。此外，该体制还必须继续规定广泛的实体性例外、富有意义的保障性机制、豁免、关税和其他再谈判、在不遵守情形发生时临时性的补偿或暂停施行和解决争端的范围，以及在其他国际场合——在第三方权利不受影响下偏离WTO规则——规制与贸易有关的问题。与构成需要通过渐进性自由化来补救的天生缺陷相反，这些灵活性与出口选择，包括在更为广泛的国际法语境下适用WTO法，必须得到澄清和维持。
在政治和参与方面，本文抛弃了通过行政管理机构或者特定多数来做出决策的相对容易的出路。相反，就目前来说，WTO需要和协商一致原则紧密相连的高水平的声音、参与以及争论。尽管WTO的决策实践较为复杂、耗费时间且有可能变得更具包容性，但与协商一致——不要与全体一致同意混淆——联系在一起的收益超过其成本。更为重要的是，如果WTO要想作为一个使贸易有效地自由化的合法组织而存续下去，它就不仅需要政府的贸易精英和技术官僚，而且也需要广大消费者和民众的参与、忠诚和支持。除此之外，它还必须参与同其他国际条约机制展开协调和争论的复杂过程，而此类条约机制被创设来矫正市场失灵，或是给自由贸易配备社会和其他非经济安全网。除了增强WTO的透明度和易于进入性的程序性改革之外，通过参与和争论所获得的忠诚与支持要求贸易体制的范式、机理以及规则与例外发生实质性的转变，不要扮演出口驱动的生产商利益的代理人，并在表面上宣称心里唯一装着的是大多数人的关切，而是应当更为直接地促进贫穷国家和富裕国家的消费者和公民的利益，世界贸易体制首先被创设来捍卫他们的利益。
我确实意识到，一方面要维持易受政治影响的灵活性或者出口选择，另一方面又要增加政府及其民众（包括那些要求订立新的协定的政府与民众）的声音或参与水平，这就意味着全球经济一体化可能并不总是最优的。它使得朝着进一步自由化方向前进变得艰难、缓慢和难以实现，并且将会面对不时发生的政治僵局。不过，我的主张是，此种毫无生机或者用在欧洲法中经常提到的一个词即“步伐沉重”（lourdeur）来说，是为世界贸易体制的长期存续与合法性所付出的代价。而且，更多的参与和在此背景下有限的但却界限清晰的出口选择之间的微妙组合应当会促进政治共识。鉴于存在事后的灵活性，国家在参与新规则的创制上将不会十分紧张不安。反过来说，规则若是在得到充分参与和支持下订立，它们就更有可能得到遵守，求助于设置在该体制中的出口选择应当是例外性的。结果，有限的出口选择实际上可能强化而不是削弱该体制的可信性。