“庆历新政”的背景——北宋中期的社会危机
北宋统治者承唐季五代之乱，又重新混一宇内，建立起一个统一的中央政府。但这一次统一与秦、汉、隋、唐的统一有一个明显的不同。历史上秦、汉、隋、唐的统一，随之而来的是中国的强盛，而宋的统一却始终未能摆脱积贫积弱的历史命运。宋太祖之后，太宗、真宗、仁宗相继继统，北宋立国及于百年，在此期间，宋初所制定的旨在加强中央集权的一系列制度和措施的隐患逐渐显露出来，并集中体现为冗兵、冗员、冗费问题，以及由“三冗”问题而导致的积贫积弱的历史命运。
一、 土地占有和赋役不均造成的社会动荡
如前所述，北宋至宋仁宗统治时期，冗兵、冗员、冗费问题已很严重。除“三冗”带来的沉重财政负担之外，北宋面临的另一严重社会问题是土地占有和赋役不均所造成的贫富分化，以及由此而引发的社会动荡。
与我国历史上许多王朝不同，北宋王朝是在没有经过大规模农民起义的情况下建立起来的，所以，旧王朝的许多社会问题都没有经过农民战争的扫荡而延续到了新王朝，比如土地占有的不均问题——这往往是导致农民起义的最重要的因素，在宋初就很严重。因为自唐中叶以后，官僚地主广占田土，“均田制”遭到破坏，封建大土地私有制逐步形成，土地占有不均的局面不断加剧，但唐季五代以来形成的大土地私有制，既没有在农民战争中被摧毁，也没有因新王朝的建立而得到抑制。
北宋王朝在土地制度方面是“田制不立” (2) ，对此，吕思勉先生曾指出：
历代开国之初，皆略有制民之产之意，如晋之户调、魏之均田、唐之租庸调是也，而宋则无之。又承晚唐、五代大乱之后，故豪强愈以恣睢，贫弱困于无告也。 (3)
北宋全盘承袭了唐季五代以来的大土地私有制度。以这样一个不公正的起点为基础，北宋王朝又实行“不抑兼并”的政策，允许土地的自由买卖，据《挥麈录》记载：
置转运使于逐路，专一飞挽刍粮，饷军为职，不务科敛，不抑兼并。富室连我阡陌，为国守财尔。缓急盗贼窃发，边境扰动，兼并之财，乐于输纳，皆我之物。 (4)
“不抑兼并”的政策适应了租佃关系及商品经济发展的需要，是历史发展的必然产物。但土地买卖的盛行，土地所有权转移迅速，致使地主阶级凭借特殊的政治、经济权力不断兼并土地，广大农民纷纷破产。
宋朝的户口分类名目较多，或按人户身份划分官户（还有形势户等名目）与民户，或按人户居住地区划分乡村户与坊郭户，或按人户田产等有无划分主户与客户，或按财产多少划分乡村主户五等（一般将第一、二、三等称为上户，第四、五等称为下户，有时分为上、中、下三等，标准不一）与坊郭主户十等。按当时的户籍名称及今天的阶级分析，宋朝最基本的是地主与农民阶级。地主阶级有官户、乡村上户等名目；农民阶级有客户（又称佃户）及乡村下户等名目（民户及主户成分复杂，两者兼有）。此外有基本上居住在城市、构成坊郭户主体的商人、手工业者等阶级成分。
官僚地主兼并农民土地的方式多样。如所谓“平产”，地主放高利贷，农民到期不能偿还，即被平入田产。“典田”，农民把田产抵押给地主，年久不能偿还，即归地主所有。“卖田”，这是最常有的形式，农民土地通过买卖契约，直接转移给地主。此外，兼并之家还通过非法或强制手段，“侵渔众民，凌暴孤寡” (5) ，扩大土地占有。史载，宋仁宗时：
赋役未均，田制不立……后承平浸久，势官富姓，占田无限，兼并冒伪，习以成俗，重禁莫能止焉。 (6)
土地兼并的结果反映在户籍上，是乡村客户与乡村下户在宋总户数中占了较大比重。宋仁宗庆历元年（1041年）张方平上疏指出：“天下州县人户，大抵贫多富少，逐县五等户版簿，中等以上户不及五分之一，第四等、五等户常及十分之九。” (7) 据现代学者研究，若以北宋历代主、客户统计数平均计算，客户约占总户数的34.5%，乡村下户约占总户数的43.7%—59.0%，两者合计约占总户数的78.2%—93.5%。 (8) 可见，农民阶级在户数中占绝大多数，而土地绝大部分集中于地主阶级。
官僚地主阶级在土地兼并的同时，又采取各种手段逃避赋役。宋代的赋役名目繁多，大致说来，赋税有承袭唐末、五代的二税（也称田税）、身丁税（凡二十岁至五十九岁男丁要纳税）、杂变之税（将唐季五代在二税以外征收的杂税“以类合并”交纳），以及支移折变等等。《宋史》称：
其输有常处，而以有余补不足，则移此输彼，移近输远，谓之“支移”。其人有常物，而一时所须则变而取之，使其直轻重相当，谓之“折变”。 (9)
支移折变在实际执行中随意性很大，所以常为百姓赋税之中负担最重者，另外坊郭之民有宅、地税，此外还有禁榷盐、酒、茶及商税等，故范仲淹认为，这些苛捐杂税“使天下赋税不得均” (10) 。
役法方面有“以人丁户口科差”的劳役，如治河、修城、运送物资、传递文书等。有“以乡户等第定差”的职役，或称差役，如《宋史》云：“宋因前代之制，以街前主官物，以里正、户长、乡书手课督赋税，以耆长、弓手、壮丁逐捕盗贼，以承符、人力、手力、散从官给使令。” (11) 还有很多杂役，需“多调厢军”。城市坊郭户尚有科配，即由政府带强制性地向坊郭户征购或配卖某些物品。对农民则有和买、和市等名目，名义自愿交易，时常抑配强取。
宋建国以来因财政支出不断增加，赋役的剥削也愈益沉重，而且赋税负担极不合理，有权势的官户及乡村上户经常采取“诡名挟佃”（即隐寄田产，冒充客户）、“诡名子户”（即虚立户名，冒充下户）等手段隐产逃税，或依恃权势，将其转移到一般民户的身上；而乡村下户或一些佃户为躲避官府的赋役，有时也不得已依附于官户或乡村上户。由此加剧了官府财政的困难以及社会严重的两极分化。宋真宗在与臣僚谈“检括土田”时就坦然承认：
今天下税赋不均，富者地广租轻，贫者地蹙租重，由是富者益富，贫者益贫，兹大弊也。 (12)
到神宗治平年间时，“赋租所不加者十居其七” (13) ，表明有十分之七的官僚地主广占土地却不纳税。仁宗皇祐年间，天下垦田比真宗景德年间增加四十一万七千余顷，而岁入粮谷乃减七十一万八千余石，“盖田赋不均，其弊如此” (14) 。徭役方面，“役有轻重劳佚之不齐，人有贫富强弱之不一，承平既久，奸伪滋生。命官、形势占田无限，皆得复役，衙前将吏得免里正、户长；而应役之户，困于繁数，伪为券售田于形势之家，假佃户之名，以避徭役” (15) 。这些都说明真宗、仁宗时期徭役不均问题已很严重。
仁宗时期的君臣们对土地占有及赋税不均问题的严重性虽有一定的认识，也采取了一些限制或改革措施，但均无显著效果。另外，在“三冗”问题没有得到解决的情况下，减轻赋役也是不可能的，因为政府往往会采取加重赋役的办法来应付冗费，这一点，欧阳修在康定元年（1040年）的《通进司上书》中说得很清楚：
臣闻昔之画财利者易为工，今之言财利者难为术。昔者之民，赋税而已。故其不足，则铸山煮海、榷酒与茶、征关市而算舟车，尚有可为之法以苟一时之用。自汉、魏迄今，其法日增，其取益细，今取民之法尽矣。昔者赋外之征，以备有司之用。今尽取民之法，用于无事之时，悉以冗费而糜之矣，至卒然有事，则无法可增。 (16)
土地占有和赋役的不均，造成贫富分化，致使社会矛盾尖锐，导致社会动荡，故北宋开国不久即有农民起义，其中最著名的是四川王小波、李顺起义。宋太宗淳化四年（993年），青城茶农王小波以均贫富为号召，率众起义，起义军很快发展到万余人，攻城略地，震动远近。王小波死后，部属又推其妻弟李顺为首领，队伍迅速发展到二十余万人，于淳化五年攻克蜀、邛等州，又于次年攻占成都、汉州、彭州等地，并在成都称“大蜀王”。宋太宗命内臣王继恩为剑南两川招安使，率兵两路入川镇压，才把这次起义平息下去。此后，宋真宗咸平年间有戍兵赵延顺起义，景德年间有陈进起义，宋仁宗庆历年间有王伦起义、王则起义、张海起义等。可见，北宋社会因土地占有和赋役不均而导致的阶级矛盾与社会动荡，是一直存在的。
二、 宋夏战争爆发后北宋的统治危机
真宗乾兴元年（1022年），仁宗遵真宗遗诏即位，年仅十三岁，朝政由刘太后主持。明道二年（1033年）三月刘太后病逝，仁宗二十四岁，始亲政。《宋史》卷二四二《后妃传》称刘太后临朝称制十一年，“号令严明，恩威加天下”，说明她在皇位继承的过渡期控制了局势。不过她也比较贪恋权位，迟迟不肯还政仁宗。再者，真宗在位时已呈现的冗兵、冗员、冗费等弊政，在刘太后临朝期间继续加重。刘太后临朝后期还“稍进外家”，重用宦官，侥幸之风滋长。范仲淹在明道二年八月的《陈八事疏》中说：“国家太平，垂三十年，暴敛未除，滥赏未革，近年赦宥既频，赏给复厚，聚于艰难，散于容易，国无远备，非社稷之福。……今横为隳费，或有急难，将何以济？……然冗兵冗吏，游惰工作，充塞京都。” (17) 可见在宋夏战争爆发之前，北宋社会的内部危机已明显存在了。
仁宗亲政后革除了太后时的一些弊政，所谓“裁抑侥幸，中外大悦”，但直至西夏元昊称帝、宋与西夏发生战事之前，朝政仍没有得到改善。仁宗承继刘太后所任用的宰相张士逊、吕夷简等人，因循守旧，又专横跋扈。直言敢谏、倡导改革的官员范仲淹以及支持他的欧阳修、富弼、余靖、尹洙等年轻官员皆受压制。朝廷以“朋党之戒”“越职言事”等名义压制改革派官员，却引起社会强烈的反响与同情，范仲淹、余靖、尹洙、欧阳修被世人称为“四贤” (18) 。
西夏的崛起给宋以极大的震动。宋本以为西夏不堪一击，然而几次大战皆败，宰相吕夷简曾感慨道：“一战不及一战，可骇也。” (19) 与西夏的战争充分暴露了宋军的腐败，并加重了财政危机和百姓负担。仁宗不得不“尽除越职之禁” (20) ，起用一些受压制、有作为的官员，并数次下诏求直言、访方略，造成朝野上下人士纷纷应诏上疏，献攻守之策或论内政改革，政治气氛活跃起来。由于朝廷采取一些军政和经济上的改革措施，并起用有作为的韩琦、范仲淹等人才经略西北，增强了防御力量，而西夏因对北宋战争的消耗及对西蕃战争的失败，加之辽朝的压力，也愿与宋讲和，至庆历二年（1042年）冬双方开始具体交涉和约事宜。宋仁宗在康定元年二月三川口之败后，对新任陕西安抚使韩琦说：“异类猖獗，官军不习战，故数出无功。今因小警，乃开后福。” (21) 宋与西夏的战争虽损失惨重，却也使北宋政局出现转机。
北宋在与西夏发生战事的过程中，军费浩大，公役无度，导致宋廷对民众的苛捐杂税增多，徭役加重，加之自然灾害频繁，百姓苦不堪言，社会内部矛盾不断加剧。庆历二年五月，集贤校理欧阳修上疏曰：“从来所患者夷狄，今夷狄叛矣；所恶者盗贼，今盗贼起矣；所忧者水旱，今水旱作矣；所赖者民力，今民力困矣；所须者财用，今财用乏矣。” (22) 范仲淹也陈言：“今四夷已动，百姓已困，仓库已虚，兵旅已骄，国家安危，实未可保。” (23) 苏舜钦更是一针见血地指出：“二边猖炽，兵帅数败，科率诛敛，天下骚然。” (24)
庆历三年五月，宋夏战争尚未结束，就发生了沂州士卒王伦领导的起义，队伍最初只有四五十人，后有大量士兵和饥民加入。起义军从沂州出发，一度向北发展，欲攻密、青二州。后南下淮南，经海州、楚州、泗州，一直打到扬州。七月，在和州（今安徽省和县）被击溃。
两个月后，时逢大旱，张海、郭邈山等领导饥民在商山（今陕西省商县）起义，开始只有数十人，后来不断有饥民和叛军加入。起义军进至光化军界时，宋军兵士五百余人，以邵兴为首加入起义军，发展到千余人，他们转战京西十余州郡，最后被韩琦派兵镇压。关于此事的经过，《长编》有详细记载：
韩琦既至陕西，属岁大饥，群盗啸聚商、虢之郊，张海、郭邈山、党君子、范三、李宗者，为之渠率，众相合涉京西界，劫掠州县。环绕虢州卢氏之东，洛阳、长水之西，胁从者仅千余人。继而光化军宣毅叛卒五百余人，邵兴为之长，至商於瀼口，众已千余人，与上官珙战，珙死之，余军以失主将，悉溃散于蓝田界上，藏匿山谷间。邵兴又距百里，揭榜招诱本州铸钱监兵约二千人，皆鄜、延、泾、原失陷主将正军及鼎、澧、岳、鄂累作过配隶籍中者。商虢、蓝田驰急报于延雍，而帅臣未有所处。琦寻遣属官乘传往商於，料简钱监役兵。其旧系沿边禁兵，即令却归元配州军，仍隶籍鼎、澧、岳、鄂州；壮健役兵，并押赴陕府，填龙猛、龙骑、壮勇阙额。邵兴诱致之谋，遂不得行。又遣内侍黄琮、范迁赍宣抚司榜，收集上官珙下散军，谕以免罪归所属，仍召谢云行等将沿边土兵，入山捕张海等。邵兴以无援，窜入兴、洋界，被杀，十一月辛巳，陈曙擒邵兴于壻水。张海等相继歼衄，擒捕余党殆尽，关辅遂安堵矣。 (25)
庆历三年十一月，谏官欧阳修言：
臣窃见近日盗贼纵横，张海等二三百人未能败灭，光化军宣毅卒又二三百人作乱。臣谓朝廷致得盗贼如是者，不惟中外无备，盖由威令不行。昨王伦贼杀主将，自置官称，著黄衣，改年号，事状如此，乃是反贼，使其不败，为患如何！ (26)
从欧阳修所载来看，当时的兵变和民变已有风起云涌之势。令人震惊的是，起义军队伍所至州县，州县官员或不能守，或厚待之，以免于遭受杀掠：
初，群盗剽劫淮南，将过高邮，知军晁仲约度不能御，谕富民出金帛，具牛酒，使人迎劳，且厚遗之，盗悦，径去不为暴。 (27)
欧阳修所言之事，深刻暴露了北宋地方官吏的无能和腐败，以他为代表的士大夫，已敏锐地观察到这种潜在可怕的统治危机。另据欧阳修言：
方今西羌叛逆，未平之患在前；北敌骄凌，藏伏之祸在后。一患未灭，一患已萌。加以西则泸戎，南则湖、岭，凡与边庭连接，无一处无事。而又内则百姓困敝，盗贼纵横。昨京西、陕西出兵八九千人，捕数百人之盗，不能一时翦灭，只是仅能溃散，然却于别处结集。今张海虽死，而达州军贼已数百人，又杀使臣，其势不小。兴州又奏八九千人，州县惶惶，何以存济？以臣视之，乃是四海骚然，万物失所，实未见太平之象。 (28)
范仲淹认为，统治危机的出现，根本上是由吏治腐败导致的，他在庆历三年二月的奏疏《论转运得人许自择知州》中说：
比年以来，不知选择，非才贪浊老懦者一切以例除之。以一县观一州，一州观一路，一路观天下，则率皆如此。其间纵有良吏，百无一二。是使天下赋税不得均，狱讼不得平，水旱不得救，盗贼不得除。民既无所告诉，必生愁怨，而不思叛者未之有也。 (29)
因“未见太平之象”，所以许多士大夫在提出御边之策的同时，又提出了一些内政改革的意见，希望通过改善内部环境，增强御外能力。在宋、夏议和以后，北宋社会内部矛盾再次突出出来，农民起义及军队内部的反叛斗争、士兵暴动连绵不断，大有燎原之势。统治者普遍感到“夷狄者皮肤之患，尚可治”，而“盗贼者腹心之疾，深可忧” (30) ，即内部“盗贼”起事比“夷狄”侵边更有危险性，而且“外忧之起，必始内患”，安内才能御外，而安内必须进行改革。恰巧在与夏议和之际，压制改革派的宰相吕夷简患重病求罢免，陕西转运使孙沔上书猛然抨击他“黜忠言，废直道”，入秉朝政“不更一事，以姑息为安，以避谤为知”，现在“契丹复盟，西贼款塞，公卿忻忻，日望和平。若因此振纪纲，修废坠，选贤任能，节用养兵，则景德、祥符之风复见于今矣。若恬然不顾，遂以为安，臣恐土崩瓦解，不可复救。而夷简意谓四方已宁，百度已正，欲因病默默而去，无一言启沃上心，别白贤不肖，虽尽南山之竹，不足书其罪也” (31) 。庆历三年三月，仁宗同意吕夷简罢相，同时起用王素、欧阳修、余靖诸人知谏院，史称：“时陕右师老兵顿，京东、西盗起，吕夷简既罢相，上遂欲更天下弊事，故增谏官员，首命（王）素等为之。” (32) 不久仁宗又将立功边塞颇有威望的范仲淹、韩琦调到中央任职，商讨改革事宜，揭开了改革的序幕。
在与西夏发生战事的过程中，臣僚纷纷上奏御边之策，也涉及内政改革一些问题，特别是要求实施一些紧迫的军政与经济上的改革措施，以适应战争需要。在与夏议和、农民起义蜂起的情势下，臣僚纷纷上奏御盗之策，更强烈地呼吁通过改革稳定内部，并认为这是比御边更为重要的问题。此外，自仁宗亲政以来，或为整顿纲纪，集思广益，或为应付水旱虫蝗、地震日食等灾异，以通下情，数下诏许中外臣僚言朝政得失及治国、备灾之策，促使诸多社会矛盾及改革方案发表出来，这些皆为庆历新政的实施开辟了道路。