“庆历新政”的发生
宋仁宗统治时期，在内忧外患交织相逼、社会严重动荡不安的情势下，出现了改革的潮流，并进行了一些改革的尝试，其中影响最大的是范仲淹领导的“庆历新政”。
一、 改革思潮的兴起
仁宗亲政以后，为适应改革的要求而进行的内政方面的重大调整举措主要体现在三个方面：
第一是重用谏官、广开言路。仁宗亲政初期，左右朝政的宰相吕夷简压制倡导改革、直言纳谏的官员，而且以“越职言事，荐引朋党，离间君臣” (33) 的罪名，将范仲淹、余靖、尹洙、欧阳修四人一一贬斥。景祐三年（1036年）五月丙午，光禄寺主簿苏舜钦上疏论纳谏，指责宰相吕夷简堵塞言路，为敢言者范仲淹等鸣不平。 (34)
宝元元年（1038年）正月丙午仁宗“以灾异屡见，下诏求直言”。乙卯，苏舜钦又应诏上疏论言路、择贤诸问题，其中云：
御史、谏官之任，臣欲陛下亲择之，不令出执政门下。台谏官既得其人，则近臣不敢为过，乃驭下之策也。 (35)
同月丙辰，宋祁也上疏指出：
谏官、御史由宰司之进拔者，非陛下之利也。 (36)
强调台谏官由“陛下自意擢之”。至康定元年（1040年）二月丙午，仁宗听从富弼之言，彻底取消越职之禁，言路大开。庆历三年三月癸巳，仁宗“亲除王素、欧阳修、蔡襄、余靖为谏官，风采倾天下” (37) 。八月戊戌又诏“谏官日赴内朝” (38) ，参议军国大事，言事官地位进一步提高。
对于仁宗取消越职之禁，大开言路的做法，苏辙曾评论道：
仁宗皇帝仁厚渊嘿，不自可否，是非之论，一付台谏。孔道辅、范仲淹、欧阳修、余靖之流以言事相高。此风既行，士耻以钳口失职。当时执政人臣岂皆尽贤，然畏忌人言，不敢妄作。一有不善，言者即至，随辄屏去，故虽人主宽厚，而朝廷之间无大过失。 (39)
可见仁宗重用台谏官，言路大开，连执政大臣也感到人言可畏，“不敢妄作”，改变了以前由执政大臣控制台谏的局面。当然，仁宗能如此，很大程度上是由内忧外患形势所逼，急需广泛听取意见，擢用治国人才。
第二是减省冗费、增加国用。仁宗亲政前后冗费已成为社会的突出矛盾之一。景祐元年（1034年）正月甲戌，仁宗诏令“执政大臣议更制”，主要意图是减省冗兵，发展农业生产。五月乙丑，三司使程琳上疏论“兵在精不在众” (40) ，请拣汰河北、陕西禁军。由于当时需要加强西北战备，没有实行。
宝元二年二月权度支判官宋祁上疏论三冗三费，三冗为：“天下有定官无限员；天下厢军不任战而耗衣食；僧尼道士日益多而无定数。”三费为：“道场斋醮，无日不有，百司供应，不可赀计；京师寺观，或多设徒卒，或增置官司，食粮所给，三倍它处；罢黜之臣仍带使相、节度之衔，贪取公用，坐靡国费。”他希望仁宗能“烛见根本，去三冗，节三费，专备西北之屯”。 (41) 同年五月癸卯，直集贤院、兼天章阁侍讲贾昌朝上书指出：
今西夏僭狂，出师命将，以遗朝廷之忧。民力颇困，是则可忧。自天圣以来，屡诏有司节省用度，以至于今，未闻有所施行。……愿陛下鉴已往之失，察当今之务，取景德已来迄于景祐，凡百用度，靡有巨细，校其所入所出之数，约以祖宗旧制，其不急皆省罢之。 (42)
此裁减冗费的建议受到仁宗重视，命张若谷、任中师、韩琦诸大臣与三司讨论“减省”措施上报。后来因西夏战事吃紧，所需财用增多，诸种赋敛加重，朝廷忧虑的首先还是应付边事，故减省之事便暂缓实行。至庆历二年夏，与西夏战事缓和，知谏院张方平又上疏呼吁“宽财用，纾民力，助三司均节”。仁宗遂命贾昌朝、田况、张方平与权三司使姚仲孙“同议裁减浮费”。此后还成立了三司详定减省所，自上而下减省开支，如大幅度裁减对皇后、妃嫔、宗室的诸种赏赐，减省斋醮、祭祀费用，裁减诸路供官吏支配的公使钱及州县差徭赋敛。宋夏议和后又“切责边臣及转运司趣议裁节，稍徙戍兵还内地” (43) 。不过这些减省之事并未收到多少实际效果。
第三是整顿吏治。仁宗亲政以后，许多大臣在所上奏疏中都涉及吏治问题，如明道二年（1033年）范仲淹所奏救弊八事，景祐元年二月李淑上时政十议，宝元二年苏绅上便宜八事。庆历元年孙沔连上五奏，论磨勘、恩荫、内降诸问题。但皆未予以重视。庆历三年，一些士大夫鉴于国内的阶级矛盾尖锐，农民起义“蜂起”，又反复奏论吏治问题。如三月欧阳修擢知谏院时上疏指出：“天下官吏员数极多，朝廷无由遍知其贤愚善恶”，“诸路转运使等，除有赃吏自败者临时举行外，亦别无按察官吏之术。致使年老病患者、或懦弱不才者、或贪残害物者，此等之人布在州县，并无黜步。因循积弊，官滥者多，使天下州县不治者十有八九。今兵戎未息，贼役方烦，百姓嗷嗷，疮康未复，救其疾苦，择吏为先”。因此他请朝廷特立按察之法，“选强干廉明者为诸路按察使”，“别议黜陟之法”。五月戊寅，朝廷命“诸路转运使副并兼按察使副”，按察所辖官吏（实际执行不力）。后来欧阳修又多次上疏强调“朝廷精选强明之员”充当按察使，择贤愚善恶，黜陟州县官吏，以澄清吏治，平息“盗贼”。 (44)
此时由陕西调到中央任枢密副使的范仲淹、韩琦上疏指出：“天下郡邑，牧宰为重”，而朝廷选任不慎重，各地知州、通判、县令“因举荐擢任者少，以资考序进者多，才与不才，一途并进，故能政者十无二三，谬政者十有七八”。让这些“不才之吏”管理地方，致使“赋役不均，刑罚不当，科率无度，疲乏不恤，上下相怨，乱所由生”。地方统治不稳的根源在“不才之吏”。因此他们建议先由中央高官于朝臣中推荐“堪充举主者”，再由举主荐举堪充知州、通判、知县者，并据被荐举之人的善恶表现予以奖惩。他们还提出“特选臣僚举官”的方案，以示朝廷“忧劳之意”。 (45) 庆历三年五月，朝廷参酌其议，诏令“臣僚举职官州县官充京朝官，判、司、簿、尉充县令，流外出身州县官充令录班行”。 (46) 这是希望通过荐举法澄清吏治。
知谏院欧阳修在庆历三年六月又上疏指出：“近日四方盗贼渐多，皆由国家素无御备而官吏赏罚不行也。臣谓夷狄者皮肤之患，尚可治；盗贼者腹心之疾，深可忧。朝廷终未尝处置，遇有一火贼，则仓黄旋发兵马而不思经久禁止之法。”然后以沂州军卒王伦起事为例，说明州县官吏无能。他提出“为今计者，必先峻法令。法令峻则人知所畏，自趋而击贼”。 (47) 右正言余靖也说：“朝廷所以威制天下者，执赏罚之柄也。今天下至大而官吏弛事，细民聚而为盗贼，不能禁止者，盖赏罚不行也。若非大设堤防以矫前弊，则臣忧国家之患不在夷狄，而起于封域之内矣。” (48) 这是希望通过厉行法制整顿吏治。这年九月枢密副使富弼又上“备贼之策”，强调择地方要害“屯聚兵马”，加强守备；选拔有才能者任地方官，平息各处“盗贼”。并指出：“臣切谓非盗贼果能强盛，自是朝廷只守弊法，不肯更张，唯恐不才不贤者怨恨，不早罢去，故以州县委贼残害。”他感叹朝廷“若犹因循苟且，尚务偷安，不练人谋，只求天幸”，则“五代之祸，不旋踵而至矣”。 (49)
以上所述广开言路，擢用改革派人才，可谓改革的前提条件；而减省冗费，尤其是整顿吏治，则是舒缓民力、稳定统治的当务之急，也是改革的基本要求。庆历新政正是在此基础上展开的。
仁宗在改革潮流的推动下，任用范仲淹、富弼、韩琦等人为执政大臣，责成他们就“当世急务”提出意见。庆历三年九月，范仲淹将自己多年来关于改革施政纲领的思考写成《答手诏条陈十事》 (50) （亦称《十事疏》），系统陈述了改革方案。同时，富弼也上书陈当世之务十余条及安边十三策；韩琦先陈十事，又陈救弊八事。欧阳修等谏官们也相当活跃，他们一再呼吁改革时弊。
二、 《答手诏条陈十事》之改革方案
在诸多改革方案中，最为深思熟虑、切实可行的是范仲淹的《十事疏》。其中首先提出改革的必要性：“历代之政，久皆有弊，弊而不救，祸乱必生。”“我国家革五代之乱，富有四海，垂八十年，纲纪制度，日削月侵，官壅于下，民团于外，夷狄骄盛，寇盗横炽，不可不更张以救之。”鉴于官僚体制之弊端及内忧外患之形势，不改革便没有出路，而改革必须抓住根本问题，所谓“欲正其末，必端其本；欲清其流，必澄其源”。以达到“法制有立，纲纪再振”，从而稳定统治的目的。而“本”和“源”是什么？范仲淹等认为关键是官僚队伍的素质。对此，韩琦、范仲淹曾于庆历三年五月言：
臣等窃以天下郡邑，牧宰为重。得其人则致化，失其人则召乱，推择之际，不可不慎。国家承平以来，不无轻授，应知州、通判、县令，因举荐擢任者少，以资考序进者多，才与不才，一涂并进，故能政者十无二三，谬政者十有七八。 (51)
范仲淹等认为州县官员在国家统治中的地位重要，而国家对地方官员的擢任、资考均无规制，由此造成了官僚队伍普遍腐朽无能的局面，所以范仲淹提出了以整顿吏治为中心的十项具体改革措施：
一、 明黜陟。这是针对官员的磨勘制度而提出的改革措施。“黜陟”是对官员定期考核以决定升降，宋代称之为“磨勘”。太祖时把对地方官员考核的重点确定为劝课农桑、户口增益和剪除盗贼。随着北宋统治的稳定，到真宗时对官员的考核升迁形成了规范化的磨勘制度，该制度本应根据官员的德行与政绩予以升降，而不必拘泥于任职年限。但实际执行则按例“文资三年一迁，武职五年一迁”，且“不限内外，不问劳逸，贤不肖并进”，只要无大过失，年限一到，例行升迁，故年资几乎成为磨勘的唯一标准。由此造成“思兴利去害而有为也，众皆指为生事”，而“不肖者素餐尸禄，安然而莫有为也”，结果是“一无勤效，例蒙迁改”，即只靠熬年头就可升迁，这样“坐至卿监丞郎者历历皆是”。所以三年一迁的磨勘制度，使“人人因循，不复奋励”，已沦为论资排辈、黜陟不明的弊政。范仲淹认为，为了“兴公家之利，救生民之病，去政事之弊，葺纲纪之坏”，必须对此弊政进行改革。他提出的具体改革意见是根据官员职务、政绩及有无保举来规定磨勘年限，可不拘磨勘年限提拔。有“大功大善”或“老疾愚昧”者另行处置。而对于为官平庸者，即“其理状循常而出者，只守本官，不得更带美职”，以求“人人自劝，天下兴治” (52) 。
根据范仲淹的建议，朝廷于庆历三年十月壬戌下诏，对官员的磨勘作出了新的规定：
唐、虞稽古，建官惟百，能哲而惠，克明峻德。然犹三载考绩，三考黜陟幽明。周制，太宰之职，岁受官府之会，以诏王废置，三载则大计群吏之治而诛赏之。故考课之法旧矣。祥符之际，治致升平，凡下诏条，主于宽大，考最则有限年之制，入官则有循资之格。及比年事边，因缘多故，数披官簿，审阅朝行，思得应务之才，知亏素养之道。然非褒沮善恶，则不激砺，非甄别流品，则不愤发。特颁程序，以懋官成。自今两地臣僚，非有勋德善状，不得非时进秩；非次罢免者，毋以转官带职为例。两省以上，旧法四年一迁官，今具履历听旨。京朝官磨勘年限，有私罪及历任尝有赃罪，先以情重轻及勤绩与举者数奏听旨；若磨勘三年，赃私罪杖以下经取旨，徒以上再经取旨，其能自新无私犯而著最课及有举者，皆第迁之。自请厘物务于京师，五年一磨勘，因举及选差勿拘。凡有善政异绩，或劝农桑获美利，鞫刑狱雪冤枉，典物务能革大弊，省钱谷数多，准事大小迁官升任，选人视此。若朝官迁员外郎，须三年无私罪，而有监司若清望官五人为保引，乃磨勘。迁郎中、少卿监亦如之。举者数不足，增二年。迁大卿监、谏议大夫，弗为常例，悉听旨。又定制，监物务入亲民，次升通判，通判升知州，皆用举者。举数不足，毋辄关升。 (53)
此诏认为旧的考课之法只重“限年”和“循资”，故“主于宽大”，不足以激砺官成。新的磨勘法规定，为改变重内轻外的局面，鼓励京朝官外任，并将磨勘年限与差遣任期紧密联系，规定须任满三年且无过失犯罪，并有清望官五人为保举，方可磨勘。若保举人数不足，则增加磨勘年限；而对于没有外任差遣的京朝官，则五年一磨勘。强调“凡有善政异绩，或劝农桑获美利，鞫刑狱雪冤枉，典物务能革大弊，省钱谷数多，准事大小迁官升任”，这明显改变了只按年资磨勘的旧规，强调以德行和政绩为考核标准。
庆历五年正月乙酉，参知政事范仲淹被罢职、知邠州；枢密副使富弼亦被罢职、知郓州。同年二月，时任监察御史的刘元瑜上疏言：“近年考课之法，自朝官至员外郎、郎中、少卿、监，须清望官五人保任，方许磨勘，适长奔竞，非所以养士廉耻也，望酌祖宗旧规，别定可行之制。”疏上，朝廷立即下诏曰：
比京朝官因人保任，始得叙迁，朕念廉士或不能以自进，其罢之。 (54)
这道诏令只是废除了保任之法，还未明确磨勘年限是否完全恢复旧制，但在随后的反对声中，磨勘之法就一切如旧了。据《长编》载：
上封者言：“伏睹去年八月二日敕，今后省府判官、转运使副、提点刑狱、转运判官更不循例差除。委待制以上，每年于馆阁朝官、台官、提点刑狱、知州内举一员充省府判官或转运使副，于知州军、转运判官内举一员充提点刑狱，于通判内举一员充转运判官者。臣窃闻自来省府判官、转运使副，在太宗时，并是上意特除。洎真宗时参令中书选擢。今若令两制以上保举，不唯上侵宰执之权，又下长奔竞之路。遂令端士并起驰骛，不因请托，则人莫肯言，洎于自陈，则扇成薄俗。非所以敦厚风教，旌别材良之术也。盖是向来中书差人，后多被谏官论列，指擿往日小疵、家私猥事，以致差遣不定，屡有改移，遂此更张，庶绝群诽。况朝廷用才，责其立功立事，岂以昔日版筑、屠钓、牧鞧为嫌哉。且待制以上仅五十人，若岁举三人，每岁当及一百五十人，数年之后，人数倍多，何以处置。其所举之人，既举之后，便望朝廷不次差遣，未得之间，更相谤毁，此非为选才，乃作不靖也。伏望特罢此诏，一切令依旧，中书自铨择吏才明敏望实兼称者，充转运使副、省府判官、提点刑狱，则官吏尽心于职事，请托稍抑于轻浮，人无侥幸之心，事从经久之体。”从之。 (55)
这封上书指责保举之法，“不唯上侵宰执之权，又下长奔竞之路”，总之是导致了请托盛行，不利于敦厚风教。还胡说什么朝廷用才，不必计较其过往履历，以及被保举的官员“人数倍多”，数年之后难以处置，等等。于是建议“一切令依旧”，结果朝廷“从之”。至此，庆历新政最重要的内容——“明黜陟”，就被彻底废除了。
新政的磨勘法之所以被否定，以往总认为是官僚阶层的普遍反对所导致的，所谓“任子之恩薄，磨勘之法密，侥幸者不便” (56) 。但事实并非如此。从上述刘元瑜等人的上书和朝廷的诏书来看，他们认为新法的主要问题是滋长了官员的请托侥幸之风，但这也是托词，因请托侥幸之风在北宋官僚制下总是存在的。笔者认为根本原因是宋仁宗不思进取，没有勇气改变现状，对范仲淹则始从终弃，以及反对派迎合仁宗旨意，借朋党之名对革新派打击迫害，最后因人废法的结果。对此结论，笔者将在下述论述庆历新政的失败时作详细探讨。
二、 抑侥幸。这是针对北宋恩荫制度的改革而发的。范仲淹指出，北宋由恩荫、即任子制度造成的官员冗滥问题非常严重，特别是高级官员在皇帝生日、郊祀大礼甚至官员致仕、死亡等时刻，都可为子孙、亲属甚至门客奏请官职，故“每岁奏荐，积成冗官。假有任学士以上官经二十年者，则一家兄弟子孙出京官二十人，仍接次升朝，此滥进之极也”。这些被奏荐的任官者通常素质不高，故常政事不举，刻剥不暇，以至于“审官院常患充塞，无阙可补”。因而范仲淹提出要防止恩荫冗滥，对恩荫要加以限制。限制的办法是“两府并两省官等，遇大礼（郊祀）许奏一子充京官”，“每年圣节更不得陈乞”。其他各级官员也相应递减，以防权贵子弟垄断官位，“与孤塞争路，轻忽郡县，使生民受弊”。另外，范仲淹认为“馆阁职事”为“大用之备”，故“不宜甚轻之”。而实际上，朝廷馆职“乃登进士高等者，一任才罢，不以能否，例得召试而补之。两府两省子弟亲戚，不以贤不肖，辄自陈乞馆阁职事者，亦得进补”，范仲淹认为这违背了国家开设文馆的本意，他建议馆职也“更不轻授” (57) ，要根据实际才能、经过严格的考核才可补入，以避免馆职被权贵垄断，成为进身的捷径。
根据范仲淹的建议，朝廷于庆历三年十一月癸未下诏，对馆阁之选作出限制：
自今见任，前任两府及大两省以上官，不得陈乞子弟，亲戚馆职并读书之类。进士三人以上，一任回无过犯者，许进著述召试，取优等者充，遇馆职阙，取曾有两府二人、两省三人同罪举充者，仍取著述看详试补。 (58)
同年十一月丁亥，朝廷下诏“杀任子之恩”：
周大司乐掌学政，以六艺教国子，则官材盖本于世冑。而今之荫法，推恩太广，以致疏宗蒙泽，稚齿授官。未知立身之道，从政之方，而并阶仕进，非所以审政重民也。其著为令，使夫冢嗣先录，以笃为后之体；支子限年，以明入官之重。设考课之格，立保任之条。古不云乎，爵禄者，天下之砥石，人君所以砺世而磨钝。咨尔庶位，体兹意焉。
宰相、使相，旧荫子为将作监丞，期亲太祝、奉礼郎，自今子、期亲悉如旧，余亲以属远近补试衔。枢密使、副使、参知政事，子为太祝、奉礼郎，期亲校书郎，今子孙及期亲、尊属如旧，余以次补试衔。仆射、尚书，子为校书郎或正字，期亲寺监主簿，今子孙并期亲、尊属如旧，余属第补试衔。三司使、翰林学士侍读侍讲、龙图阁枢密直学士、丞郎，子为正字，期亲寺监主簿，今子及期亲、尊属如旧，余属第补试衔或斋郎。龙图阁直学士、给事中、谏议、舍人、知制诰、龙图天章阁待制、卿监、三司副使、知杂，子为寺监主簿，期亲试衔，今惟长子听如旧，余属第补试衔或斋郎。郎中、省府推判官、馆阁职，旧郊恩荐补，其尝以赃抵罪，复故官至郎中及员外郎任馆阁职，止荫子孙亲属一人，尚在谪籍者弗预。转运副使、提点刑狱，悉于郊礼前到任逾一年，乃听荫补。
凡选人年二十五以上，遇郊，限半年赴铨试，命两制三员锁试于尚书省，糊名誊录。习辞业者，试论或诗赋，词理可采，不违程序为中格；习经业者，人专一经，兼试律，十道而通五为中格，听预选。以上经两试，九选以上经三试，至选满，有京朝官保任者三人，补远地判、司、簿、尉，无举者补司士参军；或不赴试、亦无举者，永不预选。
京朝官年二十五以上，岁首赴试于国子监，考法如选人，中格者调官。两任无私罪，有监司、知州、通判保举官三人，入亲民；经三试，朝臣保举者三人，与下等厘物务；两任无私犯，监司或知州、通判保举者五人，入亲民，愿易武弁者听。
其武臣：使相，子为东头供奉官，期亲左侍禁，今子及期亲如旧，余属自左班殿直第官之。枢密使副、宣徽、节度使，子为西头供奉官，期亲右侍禁，今子孙及期亲、尊属如旧，余属自右班殿直以下第官之。统军上将军、节度观察留后、观察使、内客省使，子为右侍禁，期亲右班殿直，今子孙及期亲、尊属如旧，余属自三班奉职以下第官之。客省使、引进使、防御使、团练使、四方馆使、枢密都承旨、閤门使，子为右班殿直，期亲三班奉职，今子孙及期亲如旧，余属三班借职以下第官之。正刺史，子为三班奉职，期亲借职，今子孙及期亲尊属如旧，余属为差使殿侍。诸卫大将军、内诸司使、枢密院诸房副承旨，子为三班奉职，期亲借职，今子孙并期亲尊属如旧，余属为下班殿侍。诸卫将军、内诸司副使、枢密院承旨，子为三班借职，尝以入己赃坐罪，迁至诸司副使、诸卫将军，止荫子若孙一人。初任川、广、福建七路，恩如旧。
凡三班试弓弩于军头司，力及而射有法，为中格。习书算者，三班院书家状，误才三字；算钱谷五事通三，为中格。习《六韬》、孙吴书，试义十而通五，为中格；兼弓弩为优等。愿试策者听之，五通三为中格。或习武艺五事，驰射娴敏，通书算者，亦为优等，补边任。武艺不群，策详而理畅，为异等，引见听旨。
荫长子孙，皆不限年，诸子孙须年过十五，若弟侄须年过二十，必五服亲乃得荫。已尝荫而物故者，无子孙禄仕，听再荫。
此招对恩荫的起源、目的、沿革、弊端及改革的方法等都一一作了说明，这足见朝廷对此项改革的重视。不过此招只是对恩荫作出了一定的限制，并不过于严格，故史家称“自是，任子之恩杀矣，然犹未大艾也” (59) 。但此招却于庆历五年二月应余靖的奏请被罢除了。据《长编》载：
知制诰余靖言：“臣伏睹近降中书札子，今后臣僚奏荐子孙亲属内长子、长孙皆不拘年甲，诸子、诸孙须年十五以上，弟侄等并须年二十以上，方得奏荐。所荐亲属并须在五服内者。窃以朝廷推恩延赏，比要嗣续门户，其有老登郎署，晚得职司，亲的子孙尚多，限以年幼不得陈乞，而乃旁荫疏远房从年长之人，则是舍亲而用疏，遗近而取远，殆非国家善善及子孙之意。伏乞自来奏荫幼年子弟，并须二十五岁以上，方许出官。虽授京官，亦不破官中请受，于国家别无妨碍。兼臣今来奏臣亲弟年已及格，不碍新条，但缘年老臣僚不得奏其亲的，而旁奏疏属，于理不便。伏乞特降指挥，应合奏荫亲属臣僚，所奏子孙弟侄，特令不拘年甲，以广赏延之典。”从之。 (60)
余靖通常被视为庆历改革集团的成员，由他奏请反对新政的任子法，往往不被理解 (61) 。但事实上，革新派内部也并非党同伐异的铁板一块，他们对一些具体问题的认识也是有差异的。如据欧阳修记载，范仲淹和他的同僚好友杜衍、韩琦、富弼，在庆历新政时期经常“为国议事”，因“所见各异”而“公言廷诤而不私”。“至如杜衍欲深罪滕宗谅，仲淹则力争而宽之”；“至如尹洙，亦号范仲淹之党，及争水洛城事，韩琦则是尹洙而非刘沪，范仲淹则是刘沪而非尹洙”。欧阳修认为：“忠臣有不和之节”，故“此四人者，可谓天下至公之贤也”，“而小人谗为朋党，可谓诬矣”。 (62)
三、 精贡举。这是就改革现行的科举制度而提出的。范仲淹认为现行的科举制度无法培养优秀的治国人才，因此必须对科举制度进行改革。北宋前期科举“专以辞赋取进士，以墨义取请科”，造成一般学子专攻辞藻，导致“有才有识者十无一二”“天下危困乏人”的局面。范仲淹认为人才培养的根本在于“教人六经，传治国治人之道”，即“在乎教以经济之业，取以经济之才，庶可救其不逮”。因此他建议“进士先策论而后诗赋，诸科墨义之外，更通经旨。使人不专辞藻，必明理道，则天下讲学必兴，浮薄知劝，最为至要”。再者，要求诸地兴办学校，劝学养士，外地“发解”进京科考的士子“须是履行无恶、艺业及等者”，而且考试“不封弥试卷” (63) ，即取消试卷糊名，以便核其名实，选拔品学兼优的人才。“精贡举”改革的基本精神是把学校教育与科举结合起来，通过学校教育培养治国的优秀人才，再通过科举选拔优秀人才。
范仲淹疏上之后，仁宗诏近臣讨论，取得了共识。于是翰林学士宋祁，御史中丞王拱辰，知制诰张方平、欧阳修，殿中侍御史梅挚，天章阁侍讲曾公亮、王洙，右正言孙甫、监察御史刘湜等合奏道：
伏奉诏书议，夫取士当求其实，用人当尽其才。今教不本于学校，士不察于乡里，则不能覈名实；有司束以声病，学者专于记诵，则不足尽人材。此献议者所共以为言也。谨参考众说，择其便于今者，莫若使士皆土著而教之于学校，然后州县察其履行，则学者修饬矣。故为设立学舍，保明举送之法。夫上之所好，下之所趋也。今先策论，则文词者留心于治乱矣；简程序，则闳博者得以驰骋矣；问大义，则执经者不专于记诵矣。其诗赋之未能自肆者杂用今体，经术之未能亟通者尚如旧科，则中常之人，皆可勉及矣。此所谓尽人之材者也。故为先策论过落，简诗赋考式，问诸科大义之法，此数者其大要也。其州郡弥封誊录，进士、诸科贴经之类，皆苛细而无益，一切罢之。法行则申之以赏罚。如此，养士有本，取才不遗，为治之本也。 (64)
这份合奏进一步肯定了范仲淹“精贡举”的改革主张，于是朝廷于庆历四年三月乙亥下诏，就贡举的目的和基本原则、州县立学、贡举的内容和方法等作出了新的规定。
关于贡举的目的和基本原则，新诏规定：
儒者通天地人之理，明古今治乱之源，可谓博矣。然学者不得骋其说，而有司务先声病章句以拘牵之，则夫英俊奇伟之士，何以奋焉？士有纯明朴茂之美，而无斅学养成之法，其饬身励节者，使与不肖之人杂而并进，则夫懿德敏行之贤，何以见焉？此取士之甚弊，而学者自以为患，议者屡以为言。比令详酌，仍诏政事府参定。皆谓本学校以教之，然后可求其行实；先策论，则辨理者得尽其说；简程序，则闳博者可见其才。至于经术之家，稍增新制，兼行旧式，以勉中人。烦法细文，一皆罢去。明其赏罚，俾各劝焉。如此，则待才之意周，取人之道广。夫遇人以薄者，不可责其厚也。今朕建学兴善，以尊子大夫之行；而更制革弊，以尽学者之才。教育之方，勤亦至矣。有司其务严训导，精察举，以称朕意。学者其进德修业，无失其时。凡所科条，可为永式。 (65)
新诏认为以“声病章句”为取士之法，不足以造就“通天地人之理，明古今治乱之源”的治国人才，故“甚弊”。强调人才要“本学校以教之”；考试要“先策论”“简程序”；要注重考核经义；要“建学兴善”“更制革弊”。
关于州县立学，新诏规定：
州若县皆立学，本道使者选属部官为教授，三年而代；选于吏员不足，取于乡里宿学有道业者，三年无私谴，以名闻。士须在学习业三百日，乃听预秋赋；旧尝充赋者，百日而止。亲老无兼侍，取保任，听学于家，而令试于州者相保任。 (66)
新诏规定州县必须立学，史称“庆历兴学”。新诏对于学校的规模、校址校舍、经费来源、管理，师资的来源、要求，学生入学的条件、学习时间等都有具体规定。在教学内容和方法上，实行胡瑗在湖州办学时使用的“分斋教学法”，“庆历四年，诏州县皆立学，于是建太学于京师，而有司请下湖州，取先生之法以为太学，至今著为令”。 (67)
庆历新政虽然很快失败了，范仲淹的变法主张大多没有实现，但“庆历兴学”的成果却保留了下来。“庆历兴学”诏终宋未废，州县办学自此以法定的形式得到了确认，并很快在全国普及了，其影响可谓深远。北宋后来又有“熙丰兴学”和“崇宁兴学”等官方办学运动，这对北宋文教事业的发达发挥了重要作用。
关于科举考试的内容和方法，新诏规定：
进士试三场，先策，次论，次诗赋，通考为去取，而罢帖经墨义。又以旧制用词赋，声病偶切，立为考式，一字违忤，已在黜格，使博识之士，临文拘忌，俯就规检，美文善意，郁而不伸。如白居易《性习相近远赋》、独孤绶《放驯象赋》，皆当时试礼部，对偶之外，自有义意可观，宜许仿唐体，使驰骋于其间。士子通经术，愿对大义者，试十道，以晓析意义为通，五通为中格；三史科取其明史意，而文理可采者；明法科试断案，假立甲乙罪，合律令，知法意，文理优，为上等。 (68)
新诏规定进士考试的内容是“先策，次论，次诗赋”，“罢帖经墨义”，方法是“通考为去取”。诸科是重经义，重实用。一改重辞赋之“声病偶切”旧制。后来，随着范仲淹、富弼、韩琦等新政核心人物的罢去，贡举新制亦逐渐废止。庆历五年三月己卯，“诏礼部贡院进士所试诗赋，诸科所对经义，并如旧制考校” (69) 。庆历八年四月丙子，“诏科场旧条，皆先朝所定，宜一切无易” (70) 。
四、 择官长。这是针对如何选拔任用地方官员而发的。范仲淹认为官员的“能否”对于国家的盛衰至关重要，他说：“一方舒惨，百姓休戚，实系其人。故历代甚盛之时，必重此任。”但由于北宋朝廷对地方官吏选任不精，缺乏严格的监督考核，“不问贤愚，不较能否，累以资考，升为方面”，致使“懦弱者不能检吏，得以蠹民；强干者惟是近名，率多害物。邦国之本，由此凋残”。范仲淹建议由中央到地方自上而下荐举官吏，具体为：委中书、枢密院先选转运使、提点刑狱、大藩知州；次委两制、三司、御史台、开封府官、诸路监司举知州、通判；知州通判举知县、令。限其人数，以“举主多者先次差补”，并由考核部门记录被举者的“历任功过”，以便奖惩。他认为“如此举择，则诸道官吏庶几得人，为陛下爱惜百姓，均其徭役，宽其赋敛，各获安宁，不召祸乱” (71) 。
范仲淹对于北宋基层官员的腐败无能和苟且成风有着清醒的认识，早在天圣五年，他在《上执政书》中就尖锐指出：
今之县令，循例而授，多非清识之士。衰老者为子孙之计，则志在苞苴，动皆徇己；少壮者耻州县之职，则政多苟且，举必近名。故一邑之间，簿书不精，胥吏不畏，徭役不均，刑罚不中，民利不作，民害不去，鳏寡不恤，游墯不禁，播艺不增，孝悌不劝。以一邑观之，则四方县政如此者十有七八焉，而望王道之兴，不亦难乎？
这是痛斥“县令”的腐朽无能，而“郡长”也苟且成风，所以范仲淹又称：
今之郡长，鲜克尽心。有尚迎送之劳，有贪燕射之逸。或急急于富贵之援，或孜孜于子孙之计。志不在政，功焉及民？以狱讼稍简为政成，以教令不行为坐镇，以移风易俗为虚语，以简贤附势为知几。清素之人，非缘嘱而不荐；贪黩之辈，非寒素而不纠。纵胥徒之奸克，宠风俗之奢僭。况国有职制，禁民越礼，颁行已久，莫能举按。使国家仁不足以及物，义不足以禁非，官实素餐，民则菜色。有恤鳏寡，则指为近名；有抑权豪，则目为掇祸。苟且之弊，积习成风。俾斯人之徒共理天下，王道何从而兴乎？
针对郡、县官员的不堪局面，范仲淹提出了“举县令、择郡长” (72) 的建议，但未获采纳。不过范仲淹在此提出了一个非常超前但也非常有价值的思考，他说“况国有职制，禁民越礼，颁行已久，莫能举按”，意思是，在当时的体制下，由于视民众参与政治为越礼，故禁止民众的监督，而单凭朝廷自上而下的监督，是无法从根本上解决官僚队伍的腐败问题的。这似乎表明，范仲淹的政治思想，已接近超越与士大夫“共理天下”的民本主义层次，具有了朦胧的民主意识，这在北宋的士大夫群体中是凤毛麟角的。
在《十事疏》中，范仲淹再提“择官长”问题。至于如何实行，在当时的政治背景下，他所能提出的谏议只能是自上而下的选任和监察。根据范仲淹的建议，朝廷于庆历三年十月丙午，“诏中书、枢密同选诸路转运使” (73) ，同时任命“盐铁副使、工部郎中张昷之为天章阁待制、河北都转运按察使；兵部员外郎、知谏院王素为天章阁待制、淮南都转运按察使；盐铁判官、兵部员外郎沈邈为直史馆、京东转运按察使” (74) 。这样，转运使除掌管一路财赋外，还要对诸路州县官员行使按察之职。范仲淹根据各路转运使提供的报告，对不称职的官员尽行罢免。据《年谱》载：
公取班簿，视不才监司，每见一人姓名，一笔勾之，以次更易。富公素以丈事公，谓公曰：“十二丈则是一笔，焉知一家哭矣？”公曰：“一家哭何如一路哭耶？”遂为罢之。 (75)
“一家哭何如一路哭耶？”反映了范仲淹以民为本、整顿吏治的决心，但也势必会遭到中下层官僚集团的反对，朝中的反对派也会借机发难。在这种情况下，宋仁宗的态度就极为关键，他如果能顶住压力，始终坚定地支持范仲淹，改革尚存希望，但他很快就动摇了。庆历五年十月辛酉，朝廷诏命：
诸路转运使昨带按察之名，比闻过为烦苛，吏不安职，至有晓谕州县，俾互相告论，有伤风化，无益事体，其并罢之。
李焘在此诏后注曰：“时执政沮改范仲淹、富弼所行事，因肆赦，遂有此命。” (76) 新政的“择官长”改革自此失败。
五、 均公田。这是针对职田分配不均而发的。公田即官员的职田，是地方官僚俸禄的一部分。宋真宗时官员冗滥，“至有得替守选一二年，又授官待阙一二年者”，这些守选、待阙之人无俸禄保证，以至于“男不得婚，女不得嫁，丧不得葬者，比比有之”，只好求人“贷债以苟朝夕”。而这些人任官之后，为了还债或补偿损失，“至有冒法受赃赊举度日，或不耻贾贩，与民争利”。本身就是“负罪之人，不守名节”，吏治根本不可能搞好。在此情况下，真宗皇帝恢复前代的职田之制，是想借此增加地方官员的俸禄，以改变重内轻外局面，同时也希望“中常之士自可守节”。但职田制度在实施过程中也存在分配不公和扰民现象，即“以其有不均之谤，有侵民之害”，故关于职田制度，在宋廷内部存在诸多争议。范仲淹认为“养民之时，必先养贤。养贤之方，必先厚禄。厚禄然后可以责廉隅，安职业也”，从厚禄养廉的指导思想出发，范仲淹主张分配给地方官员职田，但要“均公田”，因此他建议：
外官职田，有不均者均之，有未给者给之，使其衣食得足，婚嫁丧葬之礼不废，然后可以责其廉节，督其善政。 (77)
根据这个精神，范仲淹又上《奏重定职田顷亩》疏，提出了“均公田”的具体方案 (78) 。根据他的方案，朝廷于庆历五年十一月壬辰“诏限职田”，明确规定：
凡大藩长吏二十顷，通判八顷，判官五顷，幕职官四顷。凡节镇长吏十五顷，通判七顷，判官四顷，幕职官三顷五十亩。凡防、团以下州军长吏十顷，通判六顷，判官三顷五十亩，幕职官三顷。其余军、监长吏七顷，判官、幕职官并同防、团以下州军。凡县令，万户以上六顷，五千户以上五顷，不满五千户并四顷。凡簿、尉，万户以上三顷，五千户以上二顷五十亩，不满五千户二顷。录事参军比本判官。曹官比倚郭簿、尉。发运制置，转运使副，武臣总管，比节镇长吏。发运制置判官，武臣钤辖，比防、团州长吏。诸路转运判官，比大藩府通判。安抚都监，路分都监，比节镇通判，大藩府判官。黄汴河、许汝石塘河都大催纲，比节镇判官。节镇以下至军监，诸路走马承受并寨主；都同巡检，提举捉贼，提点马监，都大巡河，不得过节镇判官。在州监当及催纲、拨发，巡捉私茶盐贼盗，驻泊捉贼，不得过幕职官。巡辖马递铺，监堰，并县、镇监当，不得过簿、尉。 (79)
这份诏书所规定的州、县各级官员的职田数量及管理细则，完全是按照范仲淹《奏重定职田顷亩》的标准而设计的。自此，地方官员的职田分配就有了定制，后虽有变动，但都以庆历新政的规制为基础。
六、 厚农桑。这是针对忽视农业生产而提出的改革建议。范仲淹高度重视农政，认为“善政之要，惟在养民，养民之政，必先务农。农政既修则衣食足，衣食足则爱肤体，爱肤体则畏刑罚，畏刑罚则寇盗自息，祸乱不兴”。而“今国家不务农桑”，“劝课之方，有名无实”。因忽视农政，导致“粟帛常贵，府库日虚”，“贫弱之民，困于赋敛，岁伐桑枣，鬻而为薪”。他建议因地制宜讲述农政，每年秋，让“州军吏民，各言农桑之间可兴之利、可去之害”；兴修水利，开渠筑堤，以“厚农桑”。具体是“每年于二月间兴役，半月而罢”，“如此不绝，数年之间，农利大兴”。同时要普及“劝课之法”，汲取历史经验，“宜选官讨论古制，取其简约易从之术，颁赐诸路转运使，及面赐一本，付新授知州、知县、县令等。此养民之政、富国之本也”。 (80)
范仲淹的“厚农桑”之策是否以诏令形式付诸实施，目前尚存争议 (81) 。《长编》说“上方信向仲淹等，悉用其说。当著为令者，皆以诏书画一，次第颁下。独府兵，辅臣共以为不可而止”，又说“余六、 七、 九、十并未详”。 (82) 以此推测，《十事疏》除“修武备”之外，其余各条均有诏颁行，不过李焘认为第六、 九、十条的实行情况并不明确。笔者认为李焘的这个说法是可信的。
七、 修武备。这是针对北宋募兵制提出的兵制改革建议。宋初为防藩镇割据，聚重兵于京师，“虽已困生灵，虚府库，而难于改作者，所以重京师也”。现因西北用兵，边备不足，“京师卫兵多远戍”，新招者“聚市井之辈，而轻嚣易动，或财力一屈，请给不充，则必散为群盗”。依靠这些素质低劣之兵，“恐急难之际，宗社可忧”。因此建议参照唐朝府兵之制，先于京畿近辅招募强壮卫士五万人，使其三时务农，一时教战。这样，国家不需要耗费巨资招募养兵，“此实强兵节财之要” (83) ，同时在京师遭受突然袭击时，又可及时组织军队保卫京畿。待京畿近辅招募完毕，再推行诸道。
在范仲淹的十项改革建议中，“修武备”因涉及兵制的根本变革，难度极大，更张不易，故“独府兵，辅臣共以为不可而止” (84) 。
八、 减徭役。这是针对“县官吏职所置尚繁”，百姓徭役负担沉重而提出的改革措施。范仲淹认为县份建置过多、户口稀少，是造成徭役繁杂的重要原因，故此项改革重在并省县邑。范仲淹建议以西京作为试点，合并一些户口稀少的县及税务机构，以解决官多民少，百姓负担过重的问题。他说：“西洛之民，最为穷困。臣请依后汉故事，遣使先往西京，并省诸邑为十县。其所废之邑，并改为镇，令本路举文资一员，董榷酤关征之利，兼人烟公事。”至于“所废公人，除归农外，有愿居公门者，送所在之邑”。其减省之役人“各放归农”。这样“但少徭役，人自耕作，可期富庶”。 (85) 范仲淹计划改革先由西京、大名府开始，然后渐次推向全国。
范仲淹并省县邑的设想作为新政的内容得到了实施，据《长编》载：
（庆历四年五月）己丑，省河南府颍阳、寿安、偃师、缑氏、河清五县并为镇。逐镇令转运司举幕职、州县官使臣两员监酒税，仍管勾鞕火公事。又析王屋县隶河南府。始用参知政事范仲淹议也。此即仲淹等所上十事，其八曰减徭役也。 (86)
北宋初期的“差役法”存在劳役不均、官僚地主规避劳役的严重弊端。范仲淹试图通过并省县邑、减少官僚机构和公人的办法来解决这些问题，似乎没有抓住问题的实质，因为农民劳役负担的沉重，与官僚机构的臃肿庞大固然有关系，但根本原因是由官僚地主规避劳役而造成的劳役不均。后来王安石变法时，针对劳役不均问题，专门制定了“募役法”，是对庆历新政“减徭役”改革的深化。
九、覃恩信。范仲淹指出国家三年一次郊祀，大赦天下，免百姓积欠的赋税，但“一两月间，钱谷司存督责如旧”，国家恩泽“尽成空言”。因此建议“今后每遇南郊赦后，精选臣僚往诸路安抚，察官吏能否，求百姓疾苦，使赦书中及民之事，一一施行” (87) ，以取信于民。对违制的官员予以惩罚。
十、 重命令。范仲淹指出“今睹国家每降宣敕条贯，烦而无信，轻而弗禀，上失其威，下受其弊”。因此建议朝廷所颁制敕要经过慎重讨论与审核，“必可经久，方得施行” (88) 。各级官吏必须严格按敕命行事，违者处罚。如有未当，可以上奏申明，经详察合理，别从更改。
以上十项改革方案的主要内容是整顿吏治，限制特权，提高行政效能，缓解财政困难，稳定和加强王朝统治。此外，厚农桑、减徭役亦有利发展农业生产，减轻人民负担。庆历新政时间短暂，不可能达到预期目标，社会矛盾仍在继续发展，许多士大夫仍在探讨种种改革方案，如王安石、司马光、苏轼等人皆在仁宗嘉祐年间提出自己系统的改革方案。局部地区还出现改革的尝试，如经济方面，郭谘在蔡州等地行方田均税法，李参在陕西行青苗钱，范祥在陕西改榷盐为通商法，包拯在三司改科率为和市，李复圭在两浙将部分差役改为募役等。这些改革为后来王安石变法提供了经验并奠定了基础。宋神宗熙宁二年（1069年）任用王安石变法，距范仲淹主持的庆历新政已有二十五年了。