“政”与“制”之间——朱子与柳宗元
自秦改“封建”为“郡县”以来，郡县制就成为中国两千年政治制度的基本架构。其间封建制并未因制度的消失而被忘却，反之，它作为理想政治的象征，是除郡县制之外的另一个制度选择，也是历代被用来作为批判现实中郡县制下的政治的理论武器。“封建、郡县”在中国传统中构成了关于政治制度讨论的主轴，直到清末被关于立宪制度的讨论所替代而从舞台上逐渐消失。“封建、郡县”的讨论所涉及的统治与权力分配的问题可以说是政治的基本问题，这一问题意识一直延续至今。作为传统中国有关政治制度的基本框架，“封建、郡县”论中清晰地体现了“通”的传统政治意识，以及与“通”密切相关的“政”与“制”——即“通”的政治是由统治者的为政（“政”）来实现，还是通过制度的保障（“制”）来实现——这两种思维结构。
以下，本书将通过对历代的“封建、郡县”论及近代的立宪论 (1) 来把握贯穿其中的中国政治制度传统中的“通”的意识。
封建制与郡县制就其源头来说，前者作为体现了理想的“三代”所实行过的遗制，比起秦以后所实行的郡县制有更高的评价。只是，即使它是“三代”的遗制，儒家的制度论无法像价值论那样得到绝对的评价。这是因为，现实中历代王朝的兴衰更替，都是因为制度在运作中日显其弊，最终导致了王朝的衰亡，所以无论对何种制度都无法予以绝对的评价。例如朱子一方面说道：“封建井田，乃圣王之制，公天下之法” (2) ，另一方面，他又同意柳宗元对封建世袭制的批判，认为封建制最终导致“尾大不掉” (3) ，无法控制的事实。因此朱子认为，即使是圣人之法也不免其弊。
朱子认为，谈治乱不能只论封建、郡县制度本身之良否，只要得人，无论何种制度都可以实现良治。但是，朱子的“治道”论并不因此就立即简单地回到士大夫的以“内圣”为目标的修身论，他从体现了“外王”的“治道”的角度正面讨论了“封建、郡县”论。
总的来说，朱子还是更为欣赏封建制，他一方面承认让封建制复活是不现实的，但另一方面认为，井田封建的部分恢复，具体地说，在乡一级恢复汉代的“乡亭侯”职位，平均田税等，是可能的。朱子认识到封建制的缺陷却依然欣赏它，主要是在于他对同时代的严峻的政治状况的认识：“今上自朝廷，下至百司、庶府，外而州县，其法无一不弊，学校科举尤甚。……州县直是视民如禽兽，丰年犹多饥死者！” (4)
对于这种政治现实，朱子强调封建制的优点，其理由有三。
首先，朱子认为封建制的好处，就在于君民之情相亲，可以久安而无患；不像郡县制那样，一两年就易主，来来去去，无长久之意，这样即使有贤人，也无法施行善政。朱子指的显然是郡县制下的官僚制中的回避制（官僚的任命须回避其出生地）与不久任制（原则上任期三年后须转任）给地方社会带来的不稳定。这些制度旨在防止出现唐代的地方割据状况，但其结果导致了官民间的阻隔，带来的后果就是官僚不作为，得过且过，以不生事为宗。其次，郡县制的确可以解决“尾大不掉”的难题，但它造成的后果是，由于州县之权太轻，一旦有盗贼发生等变故，就支撑不住。再次，中央因着力于对官僚的控制，使得法变得极为烦琐。人不能变通，造成阻塞。面对令人担忧的政治状况，朱子强调民心之重要：“平易近民，为政之本” (5) 。
朱子关于“封建、郡县”的讨论可以说显示了“通”的政治意识。对于朱子来说，“君民相亲”“平易近民”，亦即通民心的政治乃是政治的根本。现实中郡县制下的官僚体制因其繁杂的控制和管理，使得官民关系被阻隔，造成了官的不作为与不能变通的“塞”的现状。基于这种认识，尽管朱子清楚地认识到封建制的缺陷，但依然通过强调封建制的优点，把其作为批判现实的武器。但是，在传统的“封建、郡县”这一框架中，朱子最终除了强调通过士大夫阶层的道德修养的“功夫”来追求“内圣”之外，似无更好的选择。(https://www.daowen.com)
“封建、郡县”的讨论并非自朱子始，对朱子有很大影响的北宋的张载的思想中也可以看到类似的讨论。张载所面临的社会政治现实状况可以说也与朱子相似，即为了避免唐代地方割据的局面，北宋加强了集权。在这种情况下，封建制作为批判现实中的郡县制的武器而被提起。张载提倡重《周礼》，恢复井田制与封建制。他批判评价秦代废除封建制的论调，认为那是不知圣人之意。这显然是不指名地批判唐代的柳宗元。张载说道：“所以必要封建者，天下之事，分得简则治之精，不简则不精，故圣人必以天下分之于人，则事无不治者” (6) ，认为封建制才是得圣人之意的。也就是说，如果像封建制那样实行分权，细分天下之事，必能治得精细。上述朱子的主张可以说与张载异曲同工。
由上可看出，随着中央集权所导致的弊病的增大，封建论便随之兴起成为批判现实的工具。反之，当地方的割据之势成为政治稳定的威胁时，强调郡县制的正当性也同样成为批判现实的手段。唐代柳宗元的《封建论》即体现了这一点。
柳宗元在其《封建论》中主张郡县制的正当性，而这篇文章正是在唐中期以后的藩镇割据政治背景中创作的。柳宗元在文中对封建制与郡县制的优劣从历史上进行了考察，他无疑强烈地意识到了各地割据的政治现实。
柳宗元的“封建、郡县”论同时还是关于“政”与“制”的讨论，他将周代的封建制与秦代郡县制下的政治相较，认为周政治失败的原因“失在于制，不在于政”，相反，秦的失败“失在于政，不在于制” (7) ，严格地将“制”与“政”区别开来。此二者的区别，对于柳宗元来说十分重要。本来，建立封建制的周公与建立郡县制的秦王，如果从“政”的角度来看，各自代表了理想的政治，对二者的评价有天壤之别。但是，柳宗元却从“制”的视角逆转了这一评价，他断言道，“公天下之端自秦始” (8) ，即是说，秦始皇所建的郡县制乃是公天下。在柳宗元看来，秦始皇的失败不是制度的过失，而在于秦的暴政引起民怨。相反，实行了易姓革命的商汤与周武王的封建制作为制度则是“私”的，封建制原非圣人之意，不过是因时势而成。因为“汤武革命”都是在诸侯的支持下获得成功的，所以他们不得不实行封建制。在柳宗元看来，这种不得不实行的制度就不是“公”的制度，商汤与周武王借诸侯之力为己所用，为自己子孙所用，因此，是“私”的制度。而相对于封建制，柳宗元认为郡县制的制度才是体现了“公”的制度。在柳宗元看来，封建的世袭制无法保证治者常为贤者。如周代那样，诸侯国的政治即使紊乱，因其乃世袭制，就无法更替其国的君主来改变政治。但是，在郡县制下，被任命的官僚如果不合于“道”与“法”，就可以随时更替并能带来安定，所以作为制度体现了“公”。
柳宗元关于“制”的主张逆转了儒家关于商汤、周武王与秦始皇的评价，其背景无疑是出于对割据的政治状况的危惧。他通过对封建制最终导致“尾大不掉”状况的考察，得出了应该强化郡县制下的中央集权的结论。柳宗元的封建论提出了“政”与“制”这样一个新的讨论政治的架构而有别于后世的朱子等儒者。对“公天下”与得民心的追求可以说是儒者共同的政治目标，同时，实现公天下需要贤者的善治，这一点上柳宗元与朱子是相同的。但是，想要由贤明的治者实现“公”的政治，首要是由制度来保证其“公”，还是通过治者的自我修身达到“内圣”来实现，在这一点上，柳宗元与朱子是不同的。
当然，单从这一点就试图在柳宗元的思想中找出某种现代性是牵强的。柳宗元论及的“制”在保障政治的安定性这一点上是具有合理性的，但是，“公天下”之制依然没能阻止秦朝的灭亡意味着柳宗元所说的“制”在暴政面前是无力的。因此，相对于朱子主张要实行良好的“政”首要在于“得人”的主张，柳宗元的“制”的逻辑没能形成有力的反论。可以说，尽管柳宗元重视“制”的主张构成了对封建世袭制的有力批判，但他并没有将对君权的限制纳入他对“制”的思考中。不过，在朱子学说确立后，从“内圣”到“外王”的理学方法占据了统治地位，相对于这种“人治”思维，柳宗元所提起的“政”与“制”的架构越发显示出其重要意义。这种思考方法不仅是对封建世袭制的有力批判，更为重要的是，其中还包含着比起重视由人实行的“政”，更应重视规范性的“制”的思维。
封建制可实现“平易近民”的上下相通的政治，却又缺少保障其连续性和持久性的制度；郡县制作为“公天下”的制度，却又无法保障“公天下”的政治，传统的“封建、郡县”制的讨论提出了如何以“公天下”的制度来保障上下相通、“平易近民”的“公”的政治的持续性这一重要课题。遗憾的是，柳宗元的讨论只是昙花一现，这一课题在之后儒家的德治政治传统中并未得到重视，一直到了近代，在西方立宪制的激发下，才从知识分子的潜意识中被重新调动起来。