大伦敦地区的治理模式及大伦敦规划简介
（一）大伦敦地区的治理模式大伦敦地区的都市改革作为较成功的典型之一，采取了较为有效科学的治理体制，如双层管理体制以及整体治理模式。行政区划作为基础性的空间安排，与国家的各项建设紧密相连，尤其是国家建立初期与经济社会发展的转型期以及工业化城镇化的关键阶段，往往会引发行政区划的深度重塑。行政区划作为城市各项发展在空间划分上的综合体现，值得从该角度对城市空间的演变进行探究。[7]借鉴大伦敦地区的治理模式对于我国首都地区的治理有一定价值。
英国行政区划分为三级：郡级市、大区；区；教区（社区）。[8]1855年出台的《伦敦地方管理法》（Metropolis Local Management Act）创造了世界上第一个双层管理体制。[9]大伦敦市为郡级市一级行政区，行政区划实行郡级市、区二级管理体制。大伦敦市的33个区与大伦敦政府之间互不隶属，并不是上下级、领导与被领导关系，而是分工协作关系，各自职能以及分工有所不同。各区在法律地位上是平等的，享有自治权，直属国家管理，但是各区在涉及大伦敦市整体发展时，均要服从大伦敦市政府的具体指导，且各区都没有独立有实权的市政府，行政上有权力逐步回收至大伦敦市政府的趋向。
1.大伦敦政府双层管理体制的主要内容
伦敦地区在1855年改革以前以各区自治为主，教区委员会是当时最主要的管理机构，伦敦唯一正式的管理机构是伦敦政务委员会（City of London Corporation）。[10]然而，随着社会的进步，人们的需求逐渐增多，社会服务已无法满足人们的需求，原有的自治机构也无法处理日益烦琐的事务。1964年，伦敦设立了“大伦敦郡议会”（The Greater London Council）以及大伦敦政府（The Greater London Authority，GLA）[11]，专职负责整个大伦敦地区的公共服务管理，开创了世界上大首都区设立政府的先例，实行双层管理体制。
但是，“大伦敦郡议会”不再适应英国伦敦地区改革发展的急迫要求，因此，1986年该机构被撤销，大伦敦地区重新规划为32个“自治市”和“伦敦城”，由中央政府直接管辖。随着大都市政府不断衰落，同年，保守党政府用特别机构替代了大伦敦政府，大伦敦政府由此消灭，伦敦市长同时被取消，伦敦成为一个没有市长的城市。1994年，大伦敦市各区成立了“政府办公室”，1997年，为了填补“大伦敦郡议会”撤销后留下的空白，成立了“伦敦规划咨询委员会”（London Planning Advisory Committee，LPAC）作为大伦敦发展的研究咨询机构。[12]自1986年以后，大伦敦地区分散管理取代了双层管理体制。
根据1999年《大伦敦市政府法案》（Greater London Authority Act 1999），英国政府于2000年3月又建立了大伦敦市政府，统辖大伦敦地区的32个自治市（Londonboroughs）和1个伦敦城（Cityof London），恢复了双层管理体制以解决分散管理体制带来的政府碎片化问题以及政府的组织机构构成、运转方式、大伦敦市政府与各自治市的权力分配等相关问题。大伦敦市政府由伦敦市长（Mayorof London）、伦敦郡议会（The London Assembly）组成，下设5个机构：大伦敦警署（Metropolitan Police Authority，MPA）、伦敦交通局（Trans Portfor London，TFL）、伦敦发展局（The London Development Agency，LDA）、伦敦消防和紧急救济局（London Fireand Emergency Planning Authority）以及市长内阁。[13]
大伦敦市长代表整个大伦敦地区对外交往联系，拥有大伦敦地区的发言权，管理整个大伦敦地区的一切事务，负责维护大伦敦地区的稳定与和谐，促进大伦敦地区的繁荣与发展。市长的主要任务有以下几个：制定伦敦地区的发展规划，包括福利政策、交通发展、维护环境等；制定年度预算表，计算财政收入以及支出，使政府职能能够正常发挥，工作正常运转；任命伦敦交通局以及发展局理事会成员，而伦敦警署与伦敦消防和紧急救济局成员由伦敦郡议会以及各自治区提名后由市长任命；制定《大伦敦地区空间发展战略规划》，指导大伦敦地区未来的发展，使其有法可依。
至于伦敦郡议会，在市长产生之后选举25名议员由其组成，主要职责为防止市长滥用权力，并对伦敦地区的重要事项提出建议。郡议员的产生首先由32个自治区中组成14个选区，然后在每个选区中选出1名代表，另外11名则在大伦敦地区选出。[14]大伦敦地区的下属机构则职能明确，分工协作。1999年的《大伦敦市政府法案》规定大伦敦警署统辖32个伦敦自治区的警务，而伦敦城警署则不属于大伦敦警署管辖范围。大伦敦警署委员会由23名成员组成，12名来自伦敦郡议会，4名是地方法官，另有7名独立人士参与；其中1名独立人士由国家内务大臣委派，委员会主席在23名成员中选出。[15]各自治市和大伦敦市长相互协调，在各自职权范围内行使职能。[16]市长内阁由社会和政府内部的重要人士组成，是帮助市长处理工作较为重要的机构，负责提出建议，对于政策、法规等检验其可行性、合理性。
2.大伦敦政府双层管理体制的意义
大伦敦市和各自治区权责分明，协调工作、机构精简，而非上下级关系。大伦敦市负责整个大伦敦地区的规划发展问题，从宏观角度处理问题，而各自治区在其职权范围内处理各区事务，从而有效避免了政府滥权、越权或者不作为。大伦敦郡议会成员由政府成员以及社会重要人士组成，对伦敦市长提出建议，监督其工作。议会成员了解政府的工作机制以及社会存在的问题，能够提高政府工作效率。政府与社会机构、人士积极合作，促进伦敦地区经济发展，带动就业，造福市民。
双层管理体制有助于充分实施区域自治，发挥地方潜力，提高办公效率。相比于集中管理，各区更了解各区的经济、文化、历史等状况，实行区域自治能够制定出更适合本地的经济政策、发展规划。对于较大的问题或者属于大伦敦地区发展规划的部分，由大伦敦政府管理，更有利于节省政府资源。除此之外，对于大伦敦地区的政策，次级管理系统分工协作，令行禁止，使上级政府的政策指令能够高效广泛执行。
（二）大伦敦规划简介
随着世界现代化的不断推进，建立全球一流大都市的浪潮兴起，英国大伦敦地区率先进行都市改革，可分为以下几个阶段。19世纪末，社会科学家霍华德提出了“田园城市”发展理论；然后，雷蒙·恩温在此基础上提出了“卫星城市”发展理论；1938年，盖迪斯提出“组合城市”发展理论；最后艾勃·克隆比提出“区域规划”理念。[17]1944年，艾勃·克隆比负责编制了世界上第一部首都地区发展战略规划《大伦敦规划》（The Greater London Plan 1944）；1951年，伦敦郡议会编制了《伦敦行政郡发展规划》（ACLP：Administrative County of London Development Plan）[18]；随后，为将大伦敦建立为繁荣、绿色、先进的大都市又于2004年、2008年、2011年、2016年出台了《大伦敦空间发展战略规划》（Spatial Development Strategy for Greater London，以下简称《伦敦规划》）。另外，在这些年间还陆陆续续颁布了一些草案或者对其修改的版本。除此之外，大伦敦还编制了《经济发展战略》《空气质量战略》《文化战略》以及《交通战略》等，配合《大伦敦空间发展战略》促进大伦敦地区的发展。[19]
1.《伦敦规划》的主要背景
20世纪40年代，随着工业化的不断推进，城市日益扩张，人口高速增长，环境不断恶化，住房、用地以及城市问题愈加突出，英国于1944年出台了《大伦敦规划》以指导伦敦未来的发展方向，明确发展战略，改善现状。《大伦敦规划》规定了伦敦地区同心圆式的空间布局以及发展模式，即由内到外依次为中心城区、郊区、绿化带、乡村，将扩张限定在绿化带内。1946年的《新城法》决定建立8个卫星城，以缓解城市人口以及产业拥堵状况，控制城区扩张[20]。随后，1969年通过的《大伦敦发展规划》以及1978年通过的《内城法》改变了同心圆模式，规定由城区到外环建设三条城市交通道路，建设新城，疏解压力。[21]
2000年以后，英国重建了大伦敦市政府，却仍没有科学的、统一的大伦敦地区发展规划。21世纪初，伦敦地区的住房、人口、空间、环境、就业、治安、犯罪问题以及贫富差距、发展不平衡等问题急需改善，再加上伦敦的国际地位不断下降、受到威胁，大伦敦市长肯·利文斯顿（Ken Livingstone）开启了大伦敦空间发展战略。[22](https://www.daowen.com)
《伦敦规划》的编订遵循“编制——实施——监测——评价——更新”的过程。[23]《伦敦规划》的编制由大伦敦市长负责，并且在编制完成《伦敦规划》之后需制定《伦敦规划实施计划》（London Plan Implementation Plan）以指导《伦敦规划》的实施；各区也需在获得大伦敦市长的授权以及审批下制定地方发展框架（Local Development Frameworks）以及地方发展文件（Local Development Documents）。[24]而且，《伦敦规划》的编制是政府与社会各界人士共同努力的结果。《伦敦规划》的实施则需要大伦敦政府及其下设机构、各自治区共同合作、相互协调，秉承大伦敦发展规划以及各地发展策略宗旨，大力推行，政策推动，确保实施到位。此外，对于实施的过程以及结果需要密切追踪，建立监测系统、数据库，掌握实施动态，把握静态的战略规划以及动态的实施环节中的不足之处并改进，吸取值得借鉴的地方，制定《年度监测报告》（Annual Monitoring Report）。通过制定、实施、监测一系列环节之后，对整个发展规划做出评价，取长补短，然后更新发展规划，适应社会发展，循环往复，形成一套科学有效的《伦敦规划》实施系统。
2.《伦敦规划》的主要内容
《伦敦规划》虽然有数个版本，经过了数次修改，但其核心原则基本不变：稳定增长（Growth）、平等共享（Equity）、可持续发展（Sustainable Development）。[25]
（1）《伦敦规划》（2004）
2000年，大伦敦市长肯·利文斯顿开始编纂《伦敦规划》，并首先于2001年5月发布了前沿性文件《走向伦敦规划》（Towards the London Plan）[26]，确立了《伦敦规划》的基本发展原则。随后，伦敦市长通过问题调研、立法提案、专家会谈、审议草稿等程序又于2002年6月制定了《伦敦规划初稿》（The Draft London Plan）并最终于2004年2月发表了《伦敦规划》终稿。[27]
《伦敦规划》致力于“通过以下三个互相交织的战略措施，将伦敦发展成为一个备受推崇的、可持续发展的、世界级的城市：强劲、多元、持久的经济增长；富于兼容性的社会，使所有的伦敦人都能分享伦敦未来的成功；大大改进伦敦的环境及其对资源的利用”。[28]该规划思想主要为：可持续发展。通过可持续发展带动城区、郊区的发展来促进经济、科技的发展，从而避免过度开发导致的人口、交通等问题，促进伦敦地区的发展。
《伦敦规划》确立了五个主题：宜人的城市、繁荣的城市、公平的城市、宜达的城市、绿色的城市。[29]2004年版的《伦敦规划》共分为六章：伦敦的定位（Positioning London）；市域发展战略（The Broad Development Strategy）；专题战略（The Matic Policies）；资源与环境战略（Crosscutting Policies）；大伦敦各地区（The Sub-Regions）以及规划的实施（Implementing the London Plan）。[30]
（2）《伦敦规划》（2008）
随着社会的进步，科技的发展，2004年版《伦敦规划》已不再适应时代问题。基于新出现的社会问题、国际竞争力下降以及新上台的执政党工党等政治因素，伦敦2008年版《伦敦规划》出台。在此之前，2005年10月，伦敦政府颁布了《伦敦规划的回顾总结》（Reviewing the London Plan）；2006年10月颁布了《大伦敦空间发展战略——住房供应、废物、矿物资源的调整》（Spatial Development Strategy for Greater London-Housing Provision Targets，Waste and Mineral Alterations）。[31]《规划更美好的伦敦》（PlanningforaBetterLondon）的主题是公平、经济、环境、安全、保护，并且通过确定当下的困难与问题、未来采取的方针与策略以及怎么去增强伦敦规划的作用、如何将政策付诸实践四方面论述实施规划。
2005年伦敦获得2012年奥运会举办权，这一事件为提升英国的国际影响力、伦敦地区的经济活力增光添彩。大伦敦抓住机会，《伦敦规划》规划了奥运发展地区即伦敦东部地区，以奥运会为契机增加就业机会，改变其贫穷落后的局面。
（3）《伦敦规划》（2011）
以2008年的人口老龄化问题、环境问题、交通问题以及金融危机等为背景，鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson）市长主持编制的《伦敦规划》于2011年7月22日正式公布。该规划全方位、综合性地规定了伦敦地区未来20年在经济、交通、社会等方面的发展原则、政策导向。伦敦下属各区的发展规划必须符合《伦敦规划》的核心思想，在此指导下促进各区繁荣发展。自此，2008年《伦敦规划》失去效力。[32]
2011年版《伦敦规划》将伦敦分为三个区域：外伦敦、内伦敦、中央活动区。中央活动区是其中的关键。其实施框架包括以下内容：《伦敦规划实施规划》、《年度监测报告》、《机遇地区和强化地区规划框架》（Opportunity Area/Intensification Area Frameworks）、《补充规划指导》（SPG：Supplementary Planning Guidance）。[33]《伦敦规划实施规划》包括四部分：概况与综述；实施行动；战略基础设施以及总结与展望以及2个附件；《年度监测报告》包括三部分：概况与综述、基于关键绩效指标的表现以及总结与展望；《机遇地区和强化地区规划框架》包括概述和案例研究两部分；《补充规划指导》主要是对于《伦敦规划》中一些不符合时代发展的问题进行修改或者对于新出现的问题进行补充制定规划制度。[34]
（4）《伦敦规划》（2016）
2016年3月英国出台的《伦敦规划》取代了过去三版伦敦规划，规定了未来20年伦敦地区的发展模式、发展方向以及发展战略，并指导伦敦地区经济、政治、社会以及交通等方面的改革。进入21世纪，新兴产业占主导地位，世界的竞争不仅是经济的竞争，而且是科技、创新的比拼，《伦敦规划》把握世界发展趋势，提出了“创意伦敦”的发展策略，大力扶持创意产业并使其逐渐取代金融业成为主导产业，提高伦敦的核心竞争力，重回世界一流都市。因此，现在的伦敦被誉为“创意之都”。
2016年版的《伦敦规划》旨在使伦敦于2036年成为“超越全球城市的存在——增加市民和企业的发展机会，优美的环境以及舒适的生活，成为应对21世纪各种问题，尤其是气候变化的世界先行城市”。[35]整个宏图划分了未来的机遇发展地区、改造地区、重点发展地区，共35个区。[36]其中，肖尔迪奇设为东伦敦的科技城。该区原先发展缓慢、配套设施不足、产业较为落后且多为低收入人口，政府为了支持肖尔迪奇区的科技发展已投入4亿英镑，并且制定优惠政策引导该区科技产业的发展，吸引投资，投入设备，更新重建，吸引高科技产业公司落户。[37]受益于《伦敦规划》，在该区聚集的高科技公司以及产业在原有产业的基础上增加了一半以上，带动了大量劳动岗位，成为名副其实的高科技城。