我国首都规划建设与法治保障体系之完善
党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，实现这一总目标的重要任务是形成完备的法律规范体系，这为首都的规划发展提供了破题思路和可靠路径。在实施全面依法治国战略的背景下，有序疏解非首都功能，破解首都“大城市病”难题，实现首都的健康可持续发展，应当回归法治道路，将首都规划建设工作纳入法治轨道，推进首都规划建设法治保障体系的不断完善。
（一）制定我国的“首都法”
首都发展涉及规划、管理、治理等多个方面，为了保障最高国家机关的正常运转，治愈首都的“大城市病”问题，维护首都的稳定，应当有专门的立法给予保障。从首都规划建设法律规范体系上看，未来我国可以制定专门的“首都法”，对首都建筑、首都的功能发挥进行规范。[33]
从我国现有立法来看，制定“首都法”有先例可循。我国于1990年颁布《国旗法》、1991年颁布《国徽法》以及2017年颁布《国歌法》，对国旗、国徽、国歌的内涵以及使用予以规范。从我国《宪法》第143条规定来看，该条位于我国宪法正文的第四章“国旗、国徽、国歌、首都”中，表明首都和国旗、国徽、国歌一样具属于国家象征。因而，制定“首都法”既是对首都的国家象征意义的维护，也是对首都的建设发展现实意义的保障。
从国外立法来看，许多国家在首都规划建设方面颁布了相应的法律予以支撑，这也为我国“首都法”的制定提供了可资借鉴的经验。英国、日本和韩国在首都的建设发展过程中，逐渐从单一都市发展为如今以首都为核心的城市群，也称为首都圈或者都市圈。英国伦敦首都圈是首都圈规划和新城运动的发源地，在这一发展过程中始终有相应的法律作为支撑。如1946年颁布《新城法》[34]，大规模推动新城建设，以缓解伦敦中心城区人口压力。1963年颁布《伦敦政府法》[35]确立了“大伦敦”概念。1999年颁布《大伦敦政府法》[36]，成立大伦敦政府。同时，英国还通过制定各个层级的战略、规划为伦敦首都圈的发展和疏解提供支撑。[37]日本以建设首都圈的模式推进首都及周边区域的协同发展，并依托首都圈立法和首都圈规划予以保障。日本自1956年颁布《首都圈整备法》之后，又陆续制定了《城市规划法》《建筑基准法》《土地基准法》等数十项相关法律为规划实施提供保障。[38]韩国首都圈的规划发展基于1982年颁布的《首都圈整备规划法》，为韩国首都圈项目开发与改善、人口和产业空间分布、基础设施建设制定基本方针。[39]国际性都市圈的发展经验表明，首都圈的形成始终与法律法规相伴出现，法律在首都规划发展的进程中发挥着必不可少的作用。(https://www.daowen.com)
“首都法”的制定能够解决我国首都规划建设领域规范不完善、治理手段不足的问题。制定此立法，一方面，应当从改革、发展、稳定的大局出发，着眼于首都稳定的特殊需要。[40]结合首都规划建设的历史进程，总结多年来首都规划建设的有益经验，使之形成更加成熟、科学、权威的制度并纳入法律中。另一方面，在立法内容上，规划应当是首都立法不可或缺的，应对首都的规划权属、原则、程序等予以规范，突出首都的定位、核心功能、发展战略以及区域协调、央地事权等，为首都的规划建设提供更加充分和完善的法律保障。
（二）加强法律规范之间的衔接与更新
完善我国首都规划建设的法制保障体系，除了通过制定新法的方式之外，还应从国内现有法律体系出发，加强各法律规范之间的衔接和更新，确保体系内部逻辑统一，内容严密，法理顺畅。具体而言，一方面，应加强现有体系内上下位法之间的衔接，对于存在矛盾和冲突的内容加快修订进程。在规划领域，《城乡规划法》与《北京市城乡规划条例》在北京城市总体规划、首都功能核心区和城市副中心的控制性详细规划的报审程序上，以及首都规划重大问题、重大事项向党中央、国务院请示报告制度等内容上，应当进行充分衔接，消除法理冲突。此外，对于首都规划工作涉及的其他领域法律法规，如土地管理、环境保护、历史文化保护等方面也应当加快修订和衔接。另一方面，应考虑未来制定的“首都法”与现有法律法规的衔接。从法律规范调整内容以及北京城市总体规划实施的实际上看，《首都法》的制定与现有法律法规并不冲突。《首都法》应对现有法律法规中关于首都各领域发展的内容进行统合，既要避免与宪法、法律产生冲突，也要合理平衡规范制定的广度和深度。从规划领域上看，“首都法”与《城乡规划法》同为法律层级，有各自的规制范围，在内容上可有所吸收，但应避免出现冲突。在与《北京市城乡规划条例》的衔接上，“首都法”将提供更加直接、更为明确的上位法依据，为条例的内容以及后续的修改完善提供支撑。
（三）完善规划实施的保障机制
城市规划在城市发展中起着重要的引领作用，经法定程序编制和审批的规划，应当严格实施，非经法定程序任何组织或个人不得随意更改。保障规划实施的顺利和良好效果，应当有完善的规划实施保障机制。
规划实施保障制度的完善应从以下三个方面入手：第一，加快制定我国的“首都法”，在规范设置上对规划实施的保障机制予以规定。“首都法”的位阶属于法律层级，具有仅次于宪法的约束力和强制性，在其内容中纳入对规划实施保障的规定，是对首都规划实施活动的有力保障。第二，补充完善关于违规行为的类型化责任承担和处理规定。现有法律规范中关于违规行为的情形认定和责任承担，多为违法违章建设和相关部门渎职失职等行为。而在超出总体规划管控要求、超越规划建设主管部门职权范围的违法违规行为的处理、惩戒措施的明确等方面，尚存在遗漏。应当在《北京市城乡规划条例》以及未来出台的“首都法”中作出规定，加以明确。第三，加快构建北京城市总体规划的实施保障制度，并逐步实现从政策层面向法律层面的转化。总体规划的实施是过程性的、持续性的，总体规划中要求的各项管控指标的落位和实现，应当从制度上加以保障。新版总体规划在第八章中对保障规划实施等内容作出规定，具体为建立多规合一的规划实施管控体系、建立城市体检评估机制、建立实施监督问责制度、完善规划实施统筹决策机制，多个体制机制共同构成规划实施的保障制度。应推动落实上述规定，加快细化完善，先从政策层面制定出台相应的制度、机制，进而在指导规划实施过程中总结执行效果，提取共性规范标准，逐步纳入法律层面中，以提供更加明确的、强力的制度保障。