美国首都规划与管理相关法律
（一）立法步骤[67]
1.一般立法
在哥伦比亚特区，一部法律的最初往往以一个意见（idea）的形式呈现。这个意见经书面化后被提交至哥伦比亚特区议会（Council of the District of Columbia，以下简称特区议会）的秘书处，它便成为一项议案（Bill）。提出议案的主体有三：特区议会的委员、市长、特许独立机构。
议案被提出后会被提交至特区议会下设的、该议案主要内容所关联的个别委员会，由个别委员会组织听证并征求特区居民和政府官员对该议案的意见。对于该议案是否在此阶段“夭折”，决定权在于个别委员会。如果个别委员会希望该议案成为法律，便把议案呈至全体委员会（the Committee of the Whole，COW）。在全体委员会的会议上，该议案及其他事务一同被安排到议事日程中，以待在下一次立法会议上讨论和解决。经过连续两次且相隔十四天以上的立法会议，若均以多数意见通过，该议案即被提交至市长处。若市长表示同意，则进入下一阶段；若市长行使其一票否决的权利，则议案被退回特区议会，只有同意票数过2/3才可推翻市长先前的否决意见进入下一阶段。此时，该议案便会被给予一个法案编号（an Act number），议案由此转变而为法案（Act）。
法案成为正式法律仍然需要一定的过程。首先，法案会被提交至美国众议院和参议院，并且经历一段国会审查（congressional review）期间。一般来讲，该期间共三十天；如果法案内容是某些刑事立法，该期间共六十天。在这一审查期间，国会可以上下两议院的共同决议（a joint resolution）否决该法案。若总统同意该共同决议，法案即不会成为法律。若总统未在审查期间内对否决法案的共同决议予以同意，法案即被给予法律编号（a law number）并正式成为法律。
2.特别立法
由上文可见，根据一般的立法程序，从议案到正式法律的过程复杂、耗时较长。然而，无论在任何国家，面对临时出现的特殊情况和危急情况，法律必须为临时的、紧急的立法提供空间。在哥伦比亚特区，国会为特区议会设置了一种在较短时间内立法的机制。具体而言，根据程序的繁简，共分为两种机制：紧急立法、临时立法。
紧急立法（Emergency Legislation）的有效期不得超过90日。此种立法不要求通过立法会议形式进行第二次研判，不要求进行国会审查，但仍然需要市长的审查意见。此外，根据《哥伦比亚特区组织法》的规定，紧急立法不需要被分发至个别委员会处，也无须经过全体委员会的相关程序。
临时立法（Temporary Legislation）的有效期不得超过225日。此种立法来自对以往实践的经验总结——针对临时出现的特殊情况，紧急立法所提供的九十日时间不足以让特区议会在此期间制定出一部常规的、有效期为永久的正式法律。根据《哥伦比亚特区组织法》的规定，特区议会允许在引入紧急立法的同时引入临时立法，二者同样可以跨越个别委员会和全体委员会的程序。但同一般立法程序一样，临时立法需要经过第二次立法会议的研判、市长审查和国会审查的程序。
3.决议
为管理特区民众，除创制法律之外，特区议会还有其他立法相关的职责，决议为其中之一。决议（resolutions）用于两种目的：第一种，发表具有特殊或临时性质的简单决定、决策或指示；第二种，针对一项法案，对市长或政府部门[68]向特区议会提交的提议表示赞同或否定。值得注意的是，第二种决议的作出必须明确得到该法案的授权，并且旨在助长法案的完善和发展。决议仅需要通过一次立法会议的研判后即可生效，不需要经过市长或国会审查的程序。一般立法、临时立法、紧急立法、决议的必经程序如表3-3所示：
表3-3
（二）现行法之一：《哥伦比亚特区法典》[69]
《哥伦比亚特区法典》（Code of District of Columbia）是一部总体性法规，共分为八个部分：特区政府，司法制度与司法程序，死者遗产及信托关系，刑法、程序及囚犯，地区商业事务，教育、图书馆及公共机构，财产，一般法律。
在“特区政府”部分中，主要内容有：政府组织，政府管理，哥伦比亚特区内委员会，社会关爱系统，警察、消防员、验尸官、法医学，房屋与建筑物限制及管理，人类健康与安全，环境及动物控制与保护，公共交通系统，公园、公共建筑、地面及空间。
在“司法制度与司法程序”部分中，主要内容有：法院组织及管辖权，救济权，总体司法程序，证明，判决及执行、费用及成本，特殊诉讼、程序和事项，审查。
在“死者遗产及信托关系”部分中，主要内容有：遗嘱，血缘、遗产分配和信托，遗嘱认证及死者遗产管理，信托关系及精神疾病患者。
在“刑法、程序及囚犯”部分中，主要内容有：刑事犯罪及刑罚，刑事诉讼程序，囚犯及其待遇。
在“地区商业事务”部分中，主要内容有：含酒精的饮料，银行及其他金融机构，商人、承包商和分包商的民事赔偿，商业票据及交易，其他消费者保护规定，商业组织，公司（已废止），酒店、出租公寓及短期出租，保险及证券，劳工，合伙（已废止），公共事业，铁路及其他运输工具，贸易惯例，重量、度量单位、交易及贩卖行为相关规定。
在“教育、图书馆及公共机构”部分中，主要内容有：教育机构，图书馆及文化机构。(https://www.daowen.com)
在“财产”部分中，主要内容有：留置权，个人财产，不动产。
在“一般法律”部分中，主要内容有：墓地及火葬场，慈善机构及医疗机构，法案的汇编及解释，家庭关系，税收、执照、许可、评估及费用，食品及药品，军队，机动车辆、非机动车辆及交通，社会保障。
（三）现行法之二：《哥伦比亚特区自治法》
《哥伦比亚特区自治和政府重建法》（District of Columbia Self-Government and Governmental Reorganization Act）一般简称为《哥伦比亚特区自治法》（District of Columbia Home Rule Act）。该法由国会起草制定，由特区选民投票通过。1973年12月24日，该法正式通过，成为一部美国联邦法律。其立法目的在于以下几个方面：第一，重建哥伦比亚特区政府结构；第二，为哥伦比亚特区内的地方政府提供规定以供遵守，但前提是得到特区内多数登记合格的选民的同意；第三，将某些方面的立法权授予地方政府；第四，将哥伦比亚特区政府组织委员会（Commission on the Organization of the Government of the District of Columbia）提出的具体建议具体化、成文化，等等。
《哥伦比亚特区自治法》将特区的某些国会权力下放至地方政府，以进一步促进哥伦比亚特区的地方自治。较为特别的是，这一部法律包含适用于当选市长和哥伦比亚特区议会的“地区规章（District Charter）”，也称为“自治规章”。
1.相关背景[70]
《哥伦比亚特区自治法》是特区居民不断推动本地区地方事务自我管理的结果，现有的地方政府，即联邦政府，是自特区建立以来最能体现自治的形式。1802年前后，追求自治的华盛顿市居民曾组织抗议和集会，并向国会请愿，要求拥有一部市政规章（municipal charter）。根据国会通过的《规章》（the Charter），华盛顿成为一个合并的城市，并且赋予选民选举地方立法机构的权利。这一立法机构可以通过法律向不动产征税用以支付城市服务的费用。七十年后，乔治敦、华盛顿市和华盛顿县被整合成一片新的领土，由地方政府进行管辖。这种地区管辖方式维持了三年后，临时成立、暂时存在的专员委员会取代了地方政府。在这一期间，特区居民和国会支持者一直在迫切要求地区自治，要求在国会中拥有投票权的地区代表。1948年至1967年，参议院六次通过了包含一些自治形式的法案，但每一次类似法案都在哥伦比亚特区众议院委员会阶段“夭折”了。1967年，由总统任命的一名市长专员（mayor-commissioner）和九名成员组成的市议会取代了专员委员会的管辖形式。
1961年，随着《美利坚合众国宪法第二十三条修正案》的生效，特区居民赢得了选举美国总统和副总统的权利。1970年，特区在众议院中拥有了无投票权的代表。在逐步推进争取地方自治的斗争过程中，国会，尤其是哥伦比亚特区众议院委员会，一直对特区内部事务行使着极大的权力。
终于，在1973年，《哥伦比亚特区自治法》在国会通过；次年，特区居民在一次特别全民公决中批准了该法。1974年，特区居民选举出一位市长和哥伦比亚特区议会，实现了自我治理的一大历史性飞跃。此外，选民批准选举“地区建议委员”（Advisory Neighborhood Commissioners），每两千个居民中产生一位“地区建议委员”，针对存在的地区问题向哥伦比亚特区议会提出解决建议。
公民十分拥护新的地方自治政府，认为政府更好地代表了当地全体公民，并且能够对他们的需求及时作出回应。哥伦比亚特区议会所具有权力和职责已经具备与其他州、县和市的立法机构一分伯仲的地位，其中包括通过法律的权力和批准市长提交特区年度预算的权力。作为立法机构，哥伦比亚特区议会是一个与政府平行的组织，并且与其他州政府类似，是立法、司法、行政关系的组成部分。
但是，虽然特区由自治政府领导，但对于特区议会通过的立法，只有在国会进行审查后才可能成为法律，并且国会保留了在特区预算方面的权力。此外，总统对特区的法官有任命权，国会中也仍然没有拥有投票权的特区代表。由于这些以及在其他方面对地区自治设置的限制，特区公民还行走在争取和其他五十个州的公民拥有同等权利的路上。
1978年，国会通过了《投票权修正案》，赋予哥伦比亚特区以地区投票权。然而由于未能得到38个州的批准，这一修正案于1985年“宣告死亡”。1980年，选民通过了一项倡议，要求召开州制宪会议并制定宪法；两年后，选民通过了新哥伦比亚州（the state of New Columbia）的宪法。从这以后，选民在众议院和参议院中提出承认新哥伦比亚州为美国第五十一个州的法案以及其他意在扩大当地自治权力的法案，但均未受到国会的认可。1990年11月，根据制宪会议的授权，特区选民选举产生了两名州参议员和一名游说国会的代表。直到今天，推动地方自治的脚步从未停歇。
2.主要内容[71]
《哥伦比亚特区自治法》共包含七个部分，每个部分之下设置不同的条款：第一部分，本法简称、立法目的及名词释义；第二部分，政府重建；第三部分，序言、立法权及修改程序；第四部分，正文；第五部分，联邦支出（已废止）；第六部分，国会权力的保留；第七部分，全民公决、政府内职位继任、临时条款、杂项、特区选举法修正案、建设规则及有效日期相关规定。
（1）第四部分：正文
第四部分的正文包括：哥伦比亚特区议会、市长、司法系统及司法部部长、特区预算及财政管理、借贷、独立机构及其职能。
A.哥伦比亚特区议会
《哥伦比亚特区自治法》在“自治”这一问题上迈出了脚步，其中非常独特是哥伦比亚特区议会的设立。哥伦比亚特区议会是地方政府的立法机构，其成员由特区内登记合格的选民选举产生。成员包括一名主席和十二名成员：四名成员在整个特区中选举产生，另外八名成员分别在特区内的八个选区内选举产生。每一届特区议会的任期为四年，任期从其选举次年的1月2日开始。
《哥伦比亚特区自治法》这一部分详细地规定了关于第一届特区议会的委员、主席的选举方式，以及主席位置空缺时的顶替办法。此外，进入特区议会后并非一劳永逸，而是可能在特定情况下经过既定程序受到职务免除：“（1）特区议会若发现成员的行为严重违背了个人和专业行为准则并有实质性证据对此加以证明，经过5/6成员投票，委员会可以通过免除该成员职务的决议。职务免除是最为严厉的惩罚性措施，是对程度极为恶劣的失格行为所作出的惩罚。对于成员违反法律，包括严重影响公信力的行为，如果特区议会认为其情节非常严重，可以免除该成员的职务。为保护特区议会成员的职权行使和至高无上的言论自由，特区议会均不得因其成员行使宪法第一修正案的权利或因其职务行为而免除其职务，不论这一行动或言论有多么令特区议会和特区公民反感。（2）特区议会应当在其《组织规则》（Rules of Organization）中规定对成员进行调查、评议、职务免除的程序。”
在特区议会的权力方面，不仅止于立法权。具体而言，特区议会具有在《哥伦比亚特区组织法》框架下的特区立法权。此外，特区议会有权创建、取消或组织特区政府的办公室、机构、部门，并有权规定其权力和职责。特区议会有权通过并发布议事规则，在议事规则中应包括充分通报其计划采取行动的规则。在法案正式成为法律后，特区议会有权领导对该项法律的公布和编纂工作。
特区议会及其授权的委员会或个人有权调查与特区事务有关的事项，为此可能需要证人出席作证、提供证言及出示书籍、文件等其他书面证据。如果特区议会正在进行调查，特区议会的委员可以发出传票，并酌情根据特区议会通过的相关决议进行宣誓。如果调查主体是特区议会授权的委员会，其成员享有与前者相同的权利。若传票相对人拒绝履行传票中的义务，特区议会可通过决议将这个问题反映至哥伦比亚特区最高法院，法院可以根据调查内容命令该传票相对人出席作证、提供证言或出示相关书面证据。如果传票相对人拒不执行这项命令，则视为其蔑视法庭，与在哥伦比亚特区最高法院发生的拒不履行传票和拒不作证的情形作同等处理。
B.市长
在哥伦比亚特区，市长（mayor）由特区内登记合格的选民选举产生。市长的身份条件包括：第一，是合格选民；第二，截至选举之日前在特区内定居不少于一年；第三，在任职期间未因任何重罪而被定罪；第四，未参与任何雇佣关系（无论是作为受雇者还是作为个体经营者），未担任除市长之外的任何公职或职务。
市长是特区政府的首席执行官，除本法另有规定外，在本法框架下被授予与前文述及的专员委员会同等的职能。市长负责执行特区内的法律，并对在其管辖或控制下的特区事务予以适当管理。具体而言，其权利包括但不限于以下方面：
第一，市长可委任特区行政部门的一名或多名官员在其本人有残疾或缺席时行使市长的权力和职责。第二，市长可执行与市长办公室、特区行政部门、各类委员会和理事会人员的任命、晋升、处罚、离职和其他人力资源相关的法律。第三，市长可管理所有特区政府部门、委员会、办公室和专门机构的人事事项，本法另有规定的除外。第四，市长可监督和领导行政办公室、委员会和专门机构的工作。第五，市长可提交法案草稿至特区议会。第六，市长可授予自己的权力至市长行政办公室的官员、雇员或专门机构；也可下放至行政管理部门的负责人，且在经过市长同意的情况下，该负责人还可以将权力再次授予至其下属。第七，市长可任命一名城市管理人（City Administrator）。该城市管理人是市长的首席行政官员，依照市长的意思办事，并且协助市长的工作。第八，市长可向美国政府的行政或立法部门提出立法或其他举措的提议，不论该提议所涉及的内容是否实际与特区政府有关。第九，市长可依法使用或认证特区印章。第十，市长可对特区议会或其下设的个别委员会进行听证。第十一，市长可签发和执行行政命令。
在特区建设规划方面，市长是核心人物，对特区政府的大部分规划工作有进行协调的责任。在履行这方面职责时，市长应当听取民众和规划涉及主体的意见，并且与国家首都规划委员会之间进行联动。
C.司法系统及司法部部长
哥伦比亚特区的司法权归属于哥伦比亚特区上诉法院（以下简称上诉法院）和哥伦比亚特区最高法院（以下简称最高法院）。最高法院对在特区内提起的民事诉讼和其他仅适用于特区法律规定的刑事案件具有管辖权，对根据国会法案（Act of Congress）规定涉及专属管辖的案件没有管辖权。上诉法院对最高法院的上诉案件有管辖权，并且在法律允许的范围内对市长、特区议会或其他特区专门机构的命令和决定具有审查权。
哥伦比亚特区内设置一位首席法官，由哥伦比亚特区司法人员提名委员会（District of Columbia Judicial Nominating Commission）从在职的普通法官中选定，任期为四年。
除了代表着自治精神的特区议会，《哥伦比亚特区组织法》还新设立了另一组织——哥伦比亚特区司法人员残障及职务委员会（District of Columbia Commission on Judicial Disabilities and Tenure，以下简称职务委员会）。职务委员会包含七名成员，无偿在委员会中从事职务。根据个人情况的不同，任期为三年、五年或六年。本法对七名成员的选定也作出细节化的规定：一名成员由总统任命；两名成员由哥伦比亚特区律师协会理事会任命，二人在受任命前应在特区内从事司法实践超过五年（连续计算）；两名成员由市长任命，其中至少一人不从事律师职业；一名成员由特区议会任命，不得从事律师职业；一名成员由哥伦比亚特区首席法官任命，必须是特区工作的在职或退休法官。此外，为了职务委员会的正常运转，特区政府有义务对任期委员会提供信息、服务、记录等必要的协助和便利。
从人员的精简程度和特区政府的协助义务来看，职务委员会是一个十分重要和严肃的政府组织。相应地，其拥有的职权也较为广泛和重要。职务委员会的职权主要有二：根据本法的相关规定对哥伦比亚特区法院的法官予以停职、退休和免职处理，以及根据哥伦比亚特区法典的相关规定对特区法院的高级法官（senior judges）进行举荐。
之所以本部分小标题将“司法部部长”与“司法系统”二者隔离开来，原因在于《哥伦比亚特区组织法》本身就将“司法部部长”部分（PART C THE JUDICIARY）列为“司法系统”部分（PART C-I THE ATTORNEY GENERAL）的附属部分。司法部部长（the Attorney General）是美国司法部的领导者，由特区内登记合格的选民在党派基础上选举产生，任期为四年，与市长办公室人员的任期保持一致。本部分并未对司法部长的定义或权限进行规定，只是对如司法部部长席位空缺的处理办法、身份资格等偏向于程序性的规则进行了规定。
D.特区预算及财政管理
在《哥伦比亚特区组织法》的财政规定方面，使用的时间单位为财务年度（fiscal year）。财务年度开始于每年十月的第一天，结束于次年九月的最后一天。在每一财务年度，市长应准备并提交年度财政预算至特区议会，并且将其内容向社会公开。同时，本法对年度财政预算所必须包含的内容进行了十分详细的规定，包括下一财务年度中请求拨款的专门机构及其资金用途、上一财务年度的财政计划与实际绩效的对比、未来几年特区政府专门机构的整体计划及资本改良计划、特区法院系统维护和运营的支出预算和拨款计划、给排水相关职权部门预算等。
此外，本部分对市长在财政方面的职责作出了规定——市长是特区财政事务的总负责人，具体有以下义务：一是监督并负责所有财务交易，以确保对收入和资源方面进行全面管控，以及确保实际支出不超过拨款总数；二是维护会计系统和内部管理系统；三是在特区议会提出要求时向其提交财务报表；四是在每个财务年度的二月一日向特区议会提交一份完整的财务报表，并且就下一财务年度进行报告；五是监督并负责所有特区税收范围内财产的评估或特别评估工作，制作税收地图，并根据法律规定发出有关税收和特别评估的通知；六是根据法律规定监督并负责征税、特别评估、证书费用、联邦政府拨款等收入情况；七是监管所有属于特区或特区政府部门的公共资金；八是监管特区政府所进行的所有投资；九是分配拨款和资金，使其得到最有高效的使用。
在审计方面，《哥伦比亚特区组织法》为特区设立了特区审计办公室（the Office of District of Columbia Auditor）。此外，该办公室负有向国会、市长和特区议会提交审计报告等职责。
E.借贷
在这一部分中，《哥伦比亚特区自治法》对以下方面进行了明文规定：一般借贷、短期借贷、债券和票据的支付、完全信用贷款、税收豁免等。其中的内容涉及公共基础设施、创新型工业技术、水污染治理、融资等，规定十分细致，专业性极强。
F.独立机构及其职能
《哥伦比亚特区组织法》对以下独立机构及其职能进行了集中规定：
哥伦比亚特区选举委员会（District of Columbia Board of Elections，以下简称选举委员会）。选举委员会包括三名成员，成员选定由特区议会进行建议和合意，由市长任命。
公共服务委员会（Public Service Commission），其职能为确保特区内的每一项公共事业单位所提供的公共服务和公共设施合理、安全且充分。公共事业单位在履行各自职能必须是合理的、公正的、非歧视的，否则其行为将被视为违法行为。
除此之外，本部分还就城市规划委员会（Public Service Commission）、军械委员会（Amory Board）、教育委员会（Board of Education，已被废止）、独立财政管理部门、人事部门、特区给排水部门的采购权作出了相关规定。
（2）第六部分：国会权力的保留
如前文所述，虽然哥伦比亚特区民众在经过长期对地区自治的追求后取得了更大的自治权，但美国国会仍然保留了许多重大的权力。《哥伦比亚特区组织法》第六部分从四个方向对国会所保留的权力作出具体阐释：宪法权力的保留，特区议会的职权限制，预算流程、借贷及支出限制，对特定特区事务的国会介入权。
首先，宪法权力的保留是指美国国会保留其作为特区立法机关的宪法权力，并可以逾越《哥伦比亚特区组织法》中的规定随时行使。所谓“作为特区立法机关的宪法权力”具体指美国国会制定特区法律的权力，其制定的法律可以具有修正或废止其他现行法律的效力，且被修正或废止的法律可以是特区议会通过的一切法案，且不论该法案通过于《哥伦比亚特区组织法》颁布前还是颁布后。
其次，国会对特区议会的职权限制以明文列举的方式在这一部分加以呈现。例如，特区议会无权对美国或其他任何州收税，无权为私人事务提供公共信贷，无权对非特区居民的个人收入收税，无权制定任何有关公共健康委员会（Commission on Mental Health）的法案、决议或规定，凡此种种共十项。
此外，在预算流程、借贷及支出限制一部分中，本法主要从一般债务债券的相关问题出发进行了强制性的规定。