域内外历史文化街区保护制度考察
（一）域外历史文化街区保护制度
20世纪以来，国际上把历史建筑及文化保护纳为重点领域。1933年国际现代建筑协会颁布了《城市规划大纲》。该大纲提出城市发展的过程中应当保留名胜古迹以及历史建筑[47]，对世界大战后欧洲各国重建城市的规划产生了深远影响。该大纲的颁布与实施，促进了历史古迹保护运动的发展，与此同时，学者专家意识到文物保护会不断地出现更加复杂多样的问题，于是进一步研究，促成了1964年《国际古迹保护与修复规章》（即《威尼斯规章》）的颁布。《威尼斯规章》首次明确指出城市历史地段保护的重要性，该规章肯定了历史文物建筑的重要价值及其作用，标志着历史文化街区保护观念的正式形成。随后，1982年通过的《佛罗伦萨规章》和1987年通过的《华盛顿规章》则是更进一步细化和扩大了历史文化保护的内容，扩展了历史地段、历史街区的保护范围，并强调城市中的历史文化保护须结合自身发展状况以及城市规划。[48]对于历史文化街区保护思路，很多国家都各有其选择，在整体上可以分为两大类。
1.政府主导模式
以法国、意大利等国为代表，这类国家历史文化街区的面积都中规中矩，历史建筑和传统民居较多，因此其保护模式以政府为主导，通过严密的法律体系及政府有力的财政支出为历史文化街区提供技术和物质支撑，进行全方位的保护。例如，世界上最早呼吁并对历史文化街区保护进行立法的大陆法系国家法国颁布了《历史性建筑法案》《历史文物建筑及具有艺术价值的自然景区保护法》《历史古迹法》《马尔罗法》《文物法典》等法律为历史文化街区保护提供系统化的法律制度支撑，设置历史文化街区的保护范围、个人与社会团体行为责任、奖惩措施等制度，内容十分全面和详尽。《文物法典》将“房屋建筑”“风景名胜”及“保护地域”认定为“历史纪念物”进行保护，“保护地域”的概念类似于我国《文物保护法》中的历史文化街区。而且，在保护工作方面采取国家建筑师制度，历史文化街区的利用和保护规划工作全权由专门负责区域的国家建筑师进行研究、制定与审核，国家建筑师由各省市的首长在征得文化部部长同意后选定，并负责编制专门的《保护区保护与利用规划》。也就是说，历史文化街区的一切建设活动及保护措施都要在国家建筑师的监督下进行，以保证历史文化街区保护的专业性和针对性。历史文化街区这类历史遗产的保护在法国被认为是一种城市可持续发展的概念，同时也是可持续发展的具体途径，一方面通过严格的审核、监督，确保历史文化街区的价值；另一方面通过适度利用，使其在现实生活中依旧能够发挥其独有作用，满足社会生活的需要。
2.政府与社会公众共管模式
以美国、澳大利亚、日本等国为代表，该类国家的历史文化街区通常展现为现代文化的大型公共建筑。因此在保护过程中往往以市场经济原则为主，社团和个人是历史文化街区保护的主要执行者，政府只负责相关法律政策、优惠措施的制定和监督。[49]以美国为例，1966年通过的《国家历史文物保护法案》是美国历史文化街区保护的法律依据，该法案确立了由联邦政府、各个州政府及民间团体共同管理和保护历史文化街区的制度体系。依此建立起的“国家登记制度”将对美国历史、建筑、文化等方面具有重要价值的建筑、遗址等进行注册登记，纳入国家登记名册中，用于协助政府和民间鉴定、评估和保护历史文化街区。[50]
在美国历史保护运动中，历史文化街区的保护成为社会各部门共同参与的任务，全美历史保护信托组织这一非政府组织应运而生，同时获得了《国家历史文物法案》的指明认证。联邦政府和州政府利用经济优惠政策和税收优惠政策来鼓励业主进行历史建筑的维修和保护，同时利用周转基金制度和公共地役权等制度避免历史建筑被拆毁、破坏。周转基金制度简单来说就是各州和一些民间组织成立的历史保护基金会利用私人捐赠基金购买受损的历史建筑，将其出售给愿意修复和保护的买家，售后利润再转入周转性基金，以此往复操作来实现对历史文化街区的保护。公共地役权制度（也称保护地役权制度）是基于特定公共利益需要，国家或公益组织对不动产权利人权利的行使进行限制，从而使国家或公众取得一种要求不动产权利人承担某种负担的地役权制度。[51]该制度广泛用于美国公共领域，历史建筑保护也在其中。在该制度下，政府或民间保护组织可以对历史文化街区中相关供役人的土地开发行为进行一定限制，以保障历史文化街区的生态环境，但同时供役人也将获得相应的税收扣减优惠。公共地役权通过合同的形式设立，因此可以通过协商的方式较好地实现公私利益平衡。[52]
（二）我国历史文化街区保护制度
我国历史文化街区保护制度的演进可以说是历史文化名城制度发展的一个缩影，随着历史文化名城制度的不断完善，历史文化街区制度也在不断更新调整。目前我国历史文化街区保护工作中，政府仍承担保护和监督管理的主要职能。具有重大历史意义的历史文化街区一般由中央政府进行资金支持与管理规划，省、自治区、直辖市的人民政府组成专家委员会进行历史文化街区认定公布工作，并报国务院备案。各级地方政府是当地历史文化街区保护的中坚力量，负责编制当地历史文化街区保护条例、执行相关法规同时组织历史文化街区的修缮工作等。历史文化街区的保护工作需要大量资金支持，因此政府的财政预算是历史文化街区保护的主要资金来源。各级政府将历史文化街区保护规划纳入城市发展规划中，并可通过申请专项保护资金的方式加大对历史文化街区保护的资金投入。资金来源包括年度财政预算、利用历史文化遗产所获得的事业性和经营性收入、社会各界的捐赠和其他合法来源。[53]
同时，历史文化街区保护工作也鼓励社会公众的参与。如《住房和城乡建设部办公厅关于进一步加强历史文化街区和历史建筑保护工作的通知》规定对历史文化街区、历史地段内建筑物或构建物的更新改造或拆除要充分听取社会公众意见，保障公众的知情权、参与权和监督权。此外，历史文化街区保护还设置奖惩制度，对积极参与历史文化街区保护并在历史文化街区保护工作中做出突出贡献的单位与个人给予奖励和表彰，对破坏历史文化街区的行为进行惩治和罚款。
当前，我国历史文化街区保护方法主要有两种。第一种是严格保留历史文化街区的原貌，对历史文化保护区采取“博物馆式”的方式进行封存。第二种是动态调整式保护，即对历史文化街区进行修缮整治，再进行一定程度的改造。第二种保护方法一般用于内部文物、历史建筑或多或少已经遭受破坏的历史文化街区或发展商业经营的历史文化街区，根据受损程度来决定历史文化街区的整治改造程度。历史文化街区的价值不仅体现在内部拥有的历史文物、历史建筑等文化遗产上，更体现在当地居民真实生活环境所表达出的一种文化信息。因此历史文化街区的活化利用才是发挥街区文化现代社会价值的最佳途径，是历史文化街区保护中的最佳方法。
我国历史文化街区保护体系较为丰富，但由于其主要依托于历史文化名城保护的法律法规，再加上我国城镇化建设发展迅猛，导致历史文化街区保护相关法治建设与现实情况脱节，很多法律法规都只提出了概括性要求，很难进行具体操作和实施。我国历史文化街区保护体系整体呈现出一种自上而下的单向保护模式，政府包揽绝大部分工作，虽然呼吁社会公众参与历史文化街区保护，但由于公众普遍对历史文化街区的保护意识不强，没有足够有吸引力的激励奖励机制，因此实践中没有取得特别好的效果。再加上为追求经济利益进行房地产开发，“拆旧建新”“拆真建假”等现象时有发生。很难评价这些活动会对传承历史文化产生怎样的积极效果，但至少与历史文化街区应反映真实历史风貌的特征有所相悖。同样，很多地方的历史文化街区由于开发利用不得当，使街区整体商业氛围浓重，丧失历史文化街区应有的“传统生活延续性”。
在当前的历史文化街区保护工作中，仍然存在很多立法逻辑不够清晰、单纯重复上位法的问题，还有统筹不够、社会参与度不高、利益协调等机制不完善的现象。这就需要在保护的过程中吸收借鉴国内外先进的保护制度，并对有效的保护利用经验进行总结提炼。