幸福城市立法的主要内容
幸福城市的建立，主要依据《幸福城市法》和《世宗市法》两部法，下面分别论述。
（一）《幸福城市法》
1.构成体系和立法目的
《幸福城市法》由8章71条组成，具体如表3-1所示：
表3-1
续表
依据《幸福城市法》第1条规定，其立法目的是通过建立幸福城市，消除首都圈过分集中产生的副作用，促进国家均衡发展，增强国家竞争力。为实现这一立法目的，《幸福城市法》第4条规定了国家在均衡发展中的作用，即国家为了实现各地区均衡发展，应与幸福城市的建设一起，推进公共机关向地方迁移、实施首都圈发展对策、开发落后地区、实现地方分权等国家均衡发展政策。同时，《幸福城市法》第5条规定了幸福城市建设的基本方向，即：（1）幸福城市应是一个为国家均衡发展服务的具有行政中心职能的复合型自足城市；（2）幸福城市应是一个自然与人类交融的绿色环保城市；（3）幸福城市应是一个集方便与安全于一体的以人为本的城市；（4）幸福城市应是一个文化与高技术相结合的充满文化气息且信息发达的城市。
2.预定区域的划定和管理
（1）开发行为许可和建筑许可限制的例外规定[48]
国土交通部长官在为指定预定地区及周边地区（以下简称预定地区等）进行调查的过程中，对可能出现无秩序开发和房地产投机的地区，可不适用《关于国土规划和利用的法律》第63条和《建筑法》第1.8条的规定，直接适用《关于国土规划和利用的法律》第56条规定或是《建筑法》第1.1条规定对开发许可行为或建筑许可行为进行限制。在此种情况下，国土交通部长官可以根据《幸福城市法》第29条之规定，由幸福城市建设推进委员会对此进行审议。同时，国土交通部长官实施限制行为时，应当在官方公报上公告限制地区、限制内容和限制期限等，并在限制目的消失或者限制地区、限制内容、限制期限等需要变更时，做相应的解除或者变更。解除限制或者变更限制内容的，应当在公报上公告。
（2）预定地区的指定
预定地区指定机关为国土交通部长官，其在获得总统的批准后可指定预定地区。预定地区将在韩国忠清南道燕岐郡及公州市的地区中指定。
国土交通部长官在设定预定地区前，需要履行调查程序，即应该对被指定为预定地区的地区进行人文、自然环境和土地利用状况等调查，必要时可以委托有关专家或有关机关、团体等进行调查。
国土交通部长官在设定预定地区等的界限时，除应该考虑自然地形、环境、经济及行政区域等各种因素外，还必须举行听证会，听取居民和相关专家的意见及相关地方自治团体负责人的意见，然后经过委员会的审议并需与有关中央行政机关长官的协商。听证的内容包括：开听证会的目的，举行听证会的预定时间及场所，预定地区等指定案的概况等。听证会须在当地通用的报纸上提前14日进行公告。
国土交通部长官指定或变更指定地区等时，应当在官方公报上公告下列事项，并将有关文件的副本发送有关地方自治团体的负责人，收到有关文件复印件的有关地方自治团体的负责人，应当允许公众查阅：幸福城市建设项目的名称；建设目的和实施单位；预定地区的位置及面积；周边地区的位置及面积；需用或使用土地的明细。[49]
（3）中央行政机关等的迁移计划
中央行政机关的迁移计划由行政安全部长官制定，内容包括：作为迁移对象的中央机关（其中外交部、统一部、法务部、国防部、妇女部5个部门将被排除在迁移对象之外）；迁移的方法及时间；迁移费用的估算；中央行政机关迁移带来的行政效率提高方案等。
行政安全部长官制定迁移计划，应事先举行听证会，听取国民及有关专家的意见，并与有关中央行政机关长官进行协商。国土交通部长官在协商时应提出委员会的意见。行政安全部长官的迁移计划被批准时，应当在官方公报上公告。[50]
（4）广域城市计划
国土交通部长官可根据总统令将预定地区和邻近地区之间的空间结构及功能相互联系，并保护环境，系统整顿广域设施，将与预定地区等邻近地区和其邻近的广域市、特别自治市、市或郡的全部或部分指定为幸福城市广域规划圈。在指定之前，国土交通部长官必须听取市长或者郡守的意见，然后经过委员会的审议。[51]
3.相关机构的设置
（1）幸福城市建设推进委员会
为审议有关有效推进幸福城市建设的重要政策，国土交通部长官下设幸福城市建设推进委员会。该委员会隶属国土海洋部长官，由相关副部长及民间人士等30人以内的委员组成。其中，包括委员长2名，政府委员10名。政府委员包括国土海洋部长官，计划财政部副部长，教育科学技术部副部长，国防副部长，行政安全部副部长，文化体育观光部副部长，农林水产食品部副部长，知识经济部部长，环境部副部长，建设厅长。[52]幸福城市建设推进委员会中的民间委员，是指在学识和经验丰富的人中，经建设厅长推荐，由国土海洋部长官委任的人。幸福城市建设推进委员会职能为：指定预定地区等事项；推进幸福城市广域城市计划；推进基本计划、开发计划、实施计划有关事项；推进有关土地供应的重要事项；制定组成土地及生地供应价格评估标准等；推进基础设施设置的事项；推进幸福城市建设专项会计管理运用的重要事项；推进有关广域交通改善对策的事项等。委员会的会议，由出席委员过半数通过。为有效审议委员会委任的各项重要事项，可以在委员会中设立小委员会，小委员会由5～7名委员组成。只有当委员会把小委员会的审议看作委员会的审议时，才视为委员会的审议。
（2）建设厅
为有效推进幸福城市建设工作，国土交通部长官下设幸福城市建设厅。建设厅设厅长1名，副厅长1名。建设厅的组织及运营等必要事项由总统令规定。建设厅长的权限包括在预定地区等地的实施许可行为，制定幸福城市广域城市计划，制定基本计划、发展规划，批准实施计划，竣工验收，建设专项会计的管理运用，幸福城市建设工作统筹协调等。[53]
4.幸福城市的建设
（1）幸福城市的建设者
幸福城市的建设者由国土海洋部长官指定，为有效实施幸福城市的建设事业，建设执行者在必要时，可根据总统令的规定，并在得到建设厅长的批准后，让公共机关或是民间团体公共机关与民间团体共同设立的法人承担一部分幸福城市的建设工作。
（2）幸福城市的基本规划、开发计划和实施计划
幸福城市的基本规划由建设厅长制定，其内容包括：幸福城市建设工作纲要；人口安排及土地使用的基本构想；被转移的中央行政机关的部署方向；城市交通与景观环境保护的基本方向；教育、文化、福利等设施设置的基本方向；道路、上下水道等主要基础设施建设的基本方向；资金筹措方案；开发计划的方针等。建设厅长制定基本计划，应事先举行听证会，听取居民及有关专家的意见，并听取有关地方自治团体负责人的意见。基本计划必须经过国土交通部长官的批准。国土交通部长官批准基本计划前，必须与有关中央行政机关的长官进行协商，然后经过委员会的审议。国土交通部长官在认可基本计划时，应向有关中央行政机关长官通报，并向建设厅长报送有关文件。在这种情况下，得到相关文件的建设厅厅长应该根据总统令的规定公布其内容，并允许大众阅览。
建设厅厅长将以基本计划为基础，通过委员会的审议，制定“实施计划及地区单位计划的指针”——开发计划。开发计划提出了土地利用、交通处理、环境保护、基础设施建设、财源筹措及阶段性开发等具体计划。
实施计划由建设者制定，经委员会审议，报建设厅长批准。实施计划应依据《城市交通整顿促进法》第16条第4项的改善必要事项以及《环境影响评价法》的环境影响评价结果制定。建设厅长批准实施计划时，应当按照总统令的规定进行公告，并将有关文件的副本发送给有关地方自治团体的负责人，收到有关文件复印件的地方自治团体的负责人，应当允许公众查阅实施计划。
（3）幸福城市的建设
依据《幸福城市法》相关规定，幸福城市建设包括基础设施建设、土地利用、竣工验收等内容。[54]首先，国家应扶持预定地区所需的道路、上下水道等依据总统令规定的基础设施和附属设施的建设，其扶持的范围和对象等需要事先经过委员会的审议。地方自治团体则应优先支援预定地区等以外的基础设施的设置。在预定地区内，项目实施者在必要时可以根据《为公益事业的土地等取得及补偿的相关法律》的相关规定征用或使用土地等。施工人员完成幸福城市建设工作的全部或者部分时，应当立即接受建设厅长的竣工验收。建设厅厅长如果认为竣工检查的结果是按照实施计划完成的，就应该向事业施工者发放竣工检查书，并根据总统令的规定公告工程结束，如果没有按照实施计划完成，就应该立即下达补充施工等必要措施的指令。
5.幸福城市建设专项会计[55]
为给幸福城市建设提供财政支持，《幸福城市法》专门规定了幸福城市建设专项会计制度。该会计由建设厅长管理和运营，重要事项必须事先经过委员会的审议议决。税收由按照搬迁计划搬迁到幸福城市的中央行政机关等楼堂馆所及附属设施及其用地（包括中央行政机关等所在的楼堂馆所建设中需要的土地）的出售价款、使用费、租赁保证金回收金以及从有关财产中产生的其他收益，一般会计转入特别会计的转入金、借款、预备费、剩余资金的处理等组成，支出包括购买办公大楼用地、建设基础设施，周边地区扶持项目等。为消除政府财政对幸福城市建设的过度竞争，《幸福城市法》引入费用上限制，即为建设幸福城市，规定政府大楼等公共建筑物的建设和广域交通设施的国家预算支出限额不得超过8.5万亿韩元。
6.对项目实施人等的扶持[56](https://www.daowen.com)
（1）税收扶持
为顺利实施幸福城市建设事业，《幸福城市法》第52条规定，在必要时，地方自治团体可根据《地方税特例限制法》的规定对项目实施人减免所得税、登记税和财产税等税收。国家和地方自治团体为顺利实施幸福城市建设事业，在必要时，可根据《农地法》《草地法》《山地管理法》《自然环境保护法》《关于大城市圈广域交通管理的特别法》以及《关于指定开发限制区域和管理的特别措施法》对项目实施人减免各种费用和税金。
（2）对周边地区的扶持
为增进周边地区居民的生活便利和福利，建设厅长可以制定周边地区支援工作的相关计划，但应当与管辖周边地区的直辖市市长、市长、郡守和项目施行者提前进行协商。国家、地方自治团体或者事业施行者可以全部或者部分负担周边地区建设事业所需的费用。
（3）建立相关对策
为保证幸福城市的建设工作顺利进行，国土交通部长官应当制定与建设材料和人力资源相关的政策，有关中央行政机关负责人应制定对入住幸福城市的居民及迁移机关工作人员（包括建设厅所属公务员）的扶持政策。建设厅厅长或项目实施者对因幸福城市建设事业而失去生活基础的预定地区居民，应提供职业转换培训，支持其创业，并应当按照总统令的规定建立和实施居民财政落实的扶持对策。
（二）《世宗市法》的内容
1.《世宗市法》的体系构成和目的
《世宗市法》不分章节，由30个条文和2条附则组成，内容分为设立的目的、适用范围、国家责任、世宗市责任、管辖的区域、特殊规定、世宗特别自治市支援委员会，特别委员会、监察委员会的设置、居民参与的预算制度等。《世宗市法》的立法目的和《幸福城市法》的立法目的是一脉相承的，即“纠正首都圈过度集中引发的副作用，并为地区开发及国家均衡发展和加强国家竞争力做出贡献”。该法以该立法目的为中心，设置了关于行政、财政支援方案的内容，包括开发地区、均衡发展等。其立法体系如表3—2所示：
表3—2
续表
2.国家责任和世宗市的责任[57]
就国家责任而言，国家责任不仅包括国家应当在立法上和行政上采取措施，使世宗市在地方自治和实现地区发展方面的相关法令得到持续完善，而且还包括“制定世宗特别自治市和邻近地区能够实现相生发展的政策和支援方案”，以及“对世宗特别自治市的运营目标及其目标完成度的评估”“制定世宗特别自治市履行提高行政、财政自主权，引导国家均衡发展的中心作用的政策和方案”。就世宗市责任而言，其应当积极配合国家政策的制定和实施，并要与国务总理签订世宗特别自治市成果目标及评价协议（包括教育自治相关事项）等。国务总理应就各种特殊规定及放宽限制的规定等结果对幸福城市的发展和增长做出的贡献进行评价，以及根据其评价结果完善制度等。
3.支援委员会和监察委员会的设置[58]
为使世宗特别自治市对地区发展和国土均衡发展做出贡献，设立世宗支援委员会（以下简称支援委员会），支援委员会隶属国务总理。支援委员会由25人以上30人以下委员组成，其中包括1名委员长。支援委员会的委员长由国务总理担任，委员由国务总理从相关中央行政机关的负责人、相关地方自治团体的负责人以及城市开发和地方自治相关学识和经验丰富的人士中任命或委任。支援委员会的权限在于：制定世宗市中长期发展方案相关事项，提高世宗市在行政、财政方面的自主权事项，对在公州市和清原郡等世宗市编入部分管辖区域的相关地方自治团体的行政性、财政性提供支援并防止支援对策空洞化的相关事项，签订协议及运用评估结果的事项，因支援委员会委员长或市长认为必要而向支援委员会复议的事项等。
监察委员会隶属于市长，其在其职务上具有独立的地位。监察委员会由7名以内的委员组成，其中包括1名委员长。委员由市长任命或委任具有市条例规定资格的人士担任，其中2名由市议会推荐，2名由市教育监推荐。监察委员长必须经过市议会的同意，由市长任命。自治监察的具体方法及范围、自治监察活动中应遵守的标准等相关事项，由监察委员长根据监察委员会表决结果确定。此外，监察委员会的组成及运营等必要事项，由市条例来决定。
4.特殊的支援政策[59]
中央行政机关长官对世宗市辖区内的城市规划等各种地区开发，可以给予行政上、财政上的特别支援。中央行政机关的首长在制定各种政策工作时，可以优先支持幸福城市。世宗市长可不适用《地方税》基本法第8条第1款和第3款，将直辖市和区税的税目作为世宗特别自治市（幸福城市）税的税目征收。幸福城市设立的行政机构和地方公务员的定员可以根据人口规模、面积、城市发展阶段等行政需要确定。由于世宗特别自治市（幸福城市）的设立，被编入世宗市（幸福城市）区域的原地方自治团体或者特定地区享受的行政上、财政上的利益不应丧失，亦不能给该地区居民增加新的负担。原地方自治团体的公务员应在人事上受到平等对待。在预算编制过程中，应当允许居民通过公开募集等方式参与。关于居民参与预算的范围、参与居民的选定方法及程序、居民参与过程等必要事项由市条例规定。
（三）幸福城市立法的优点和不足
1.幸福城市立法的优点
（1）以立法促进城市变革，具有较强的稳定性
从以上幸福城市建立的背景和过程可以看出，幸福城市的建立完全是立法的产物，先有立法，才有城市建设。幸福城市建设这一模式，使得其建设的每一环节都有法可依。同时，关于幸福城市的立法层级都较高，是以法律的形式公布的。这就使得幸福城市建设过程中的各项扶持政策具有法治化特征，从而保证了政策实施的稳定性。
（2）设立多个建设机构，分工协作
如前所述，为建设幸福城市，韩国在中央一级设立幸福城市建设推进委员会、建设厅、支援委员会，在市一级设立监察委员会，并通过立法赋予各个建设机构一定的职责和权限。韩国政府通过相关机构的设置和职权的划分，既有利于不同机构之间的分工协作，也有利于明确各自的权责，避免出现问题时相互推诿。
（3）立法内容丰富，扶持政策多样化
幸福城市立法的内容涵盖城市的地域范围，各机关的设置，城市建设计划的制定、施工、检查，城市建设的预算，国家和地方政府的责任，公务员的待遇等，内容十分丰富。特别是扶持政策多样化，既涉及土地利用，也涉及税收，还包括周边地区居民的生活便利和福利，使得幸福城市的建设深入民心。
（4）重视居民的参与度
如前所述，幸福城市建设伊始就十分重视居民的意见。《幸福城市法》明确规定，在设定预定区域等的界限时，需要举行听证会，听取居民的意见。依据一项调查显示，2015年，市民建议处理事项的处理率为100%，市民的市政监督课题参与率为80%，同时，为保证市民参与的专业性，韩国还专门组织了相关的教育培训。[60]这充分表明韩国政府十分重视当地居民的参与度。
2.幸福城市立法的不足之处
（1）地域变更问题
由于建设幸福城市，可能会发生土地用途改变、地价上涨以及由此引发的一系列问题。首先，幸福城市及其周边地区建设涉及土地用途调整，这将导致商业功能急剧增加，可能会因税金负担增加等原因引起居民的不满。其次，土地用途变更可能导致地价上涨，由此会引发因开放空间不足而产生的日照、通风等卫生问题以及火灾、灾难等安全灾害问题、安全问题等。
（2）对国家均衡发展的影响
《幸福城市法》和《世宗市法》的立法初衷是消除国家行政职能集中在首都地区引发的副作用，为国家均衡发展和加强国家竞争力做出贡献。但有学者指出，虽然《幸福城市法》可以缩小首都圈和忠清圈之间的差距，但也可能阻碍其他落后地区的产业化，对落后地区的发展不利。因此，通过建设幸福城市，确保促进地区均衡发展的政策的实效性也存在疑问。
（3）幸福城市建设费用负担问题
可能会出现中央行政机关与国会、中央政府和地方政府、政府和国民之间沟通不畅，行政效率低下的问题。同时，幸福城市虽然拥有政府直辖的自治团体的法律地位，且《幸福城市法》第51条规定国家预算中支出的金额不得超过8.5万亿韩元，但由于可以追加预算，且幸福城市建设地区居民得到的补偿金达4万亿韩元，因此，建设幸福城市所需的总费用高达45.6万亿韩元。有专家预测，虽然不知道国家财政所需的费用会不会减少，但民间部门的费用很有可能会增加。因为，推进幸福城市建设事业的时间较长，而且有可能出现预想不到的基础设施建设负担，因此民间投资至少也要增加数十万亿韩元，这也极大地增加了财政负担。
（4）文物保护和文化遗产保护问题
《幸福城市法》虽然引入了环境评价制度，但缺乏有关文物保护和文化遗产保护的规定。幸福城市开发的地区中的百济文化区，是拥有最多民俗文化的历史故乡，随着幸福城市的建立，这些民俗文化是否会遭到破坏也受到质疑。同时，由于幸福城市的建设，将有数千万平方米的山野被砍伐，被沥青和混凝土覆盖，因此必然会带来水、大气、土壤等的污染和破坏，也可能会导致众多野生动植物的生存环境被破坏。韩国政府虽然对幸福城市建设进行了环境影响评价，但效果是否满意还存在疑问。
（5）行政效率问题
《幸福城市法》和《世宗市法》中并没有完善的政府机关之间的协同管理政策，同时，韩国政府对如何维持和增进国家安全管理效率也未能提出有效的方案，但是在管辖区域内却不设置基础自治团体，而是通过下设行政机关的邑、面、洞向民众提供服务。这种单一的自治阶层结构使得幸福市政府（广域市本厅）不得不同时执行广域及基础自治团体的职能，导致行政效率低下。[61]