我国首都地区历史文化街区现行保护制度
截至目前，首都北京已正式公布的历史文化街区共有33片，全部集中在北京的老城，其中皇城、大栅栏、东四三条至八条3片街区被纳入中国历史文化街区名单。[54]《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》第27条明确了首都北京核心区11类保护对象中包含历史文化街区和特色地区，并提出要将北京历史文化街区占核心区总面积的比重由现状的22%提高至26%，达到占整个老城面积的38%。[55]历史文化街区所占面积如此之大，推进历史文化街区保护工作已刻不容缓。
一直以来，首都北京的历史文化街区保护工作的法律依据为《文物保护法》《历史文化名城名镇名村保护条例》《北京历史文化名城保护条例》等法律法规。历史文化街区的保护以“历史文化名城”的申报为契机，对历史文化街保护的法规建设也在不断加强。2019年《北京历史文化街区风貌保护与更新设计导则》的颁布，对历史文化街区保护要素、整治要素及措施进行详细的规定，为历史文化街区保护工作提供了重要指引。目前形成了以《历史文化名城名镇名村保护条例》为延伸的历史文化街区保护体系。2021年1月27日通过的新版《北京历史文化名城保护条例》（以下简称新版《保护条例》），更是为首都地区历史文化街区保护提供了明确的制度规则。
（一）新版《保护条例》评析
新版《保护条例》与旧版相比，在四个方面更加明确。
1.保护主体及保护对象
新版《保护条例》第4条规定建立健全北京市党委领导、政府统筹、单位实施、公众参与、社会监督的北京历史文化名城保护工作机制，第6条规定北京历史文化名城保护协会负责保护工作的总体策划、统筹协调、工作推进和监督落实。也就是说，北京市立志建立健全政府主导、社会公众参与的多层历史文化名城保护体系。新版《保护条例》第14条以列举的方式规定了11类北京历史文化名城的具体保护对象，历史文化街区被纳入第5项。与旧版相比更加明确和规范，并采取“法律、法规规定的其他保护对象”兜底条款适应社会情势的变迁。新版《保护条例》第13条规定，北京历史文化名城的范围涵盖北京全部行政区域，主要包括老城、三山五园地区以及大运河文化带、长江文化带、西山永定河文化带等。该条的规定将新版《保护条例》的保护范围从以老城为主扩展至全市，对北京市进行全域保护。也就是说，老城内部历史文化街区以外、目前尚未被评定为历史文化街区的街区也可以受到法律保护。
2.保护标准
历史文化街区内部各种物质与非物质遗产要素是街区价值特征呈现的媒介，人们通常通过置身其中的体验得以感受、认知街区的价值内涵。[56]新版《保护条例》通过实施分类管控的方法，加强对历史文化街区内部对象的保护。在历史文化街区的核心保护范围内，除市政公共设施建设及恢复历史风貌的修建以外，不得进行任何“新建、改建、扩建等活动”。例如，规定禁止破坏拆除老城地区胡同、四合院等传统平房区和各类保护对象，实现应保尽保；严格控制历史文化街区的建设规模和建筑高度，保护传统风貌等。历史文化街区核心保护范围内在进行公共基础设施建设的同时应当严格保护历史格局、街巷肌理与历史风貌，新建、改建的应严格控制整体与核心保护区的风貌协调。同时新版《保护条例》还规定了历史文化街区内部禁止从事的可能造成破坏性影响的活动，如采石、开矿、在历史建筑上刻画等行为。整体来说，新版《保护条例》对历史文化街区的保护要求不仅新增了很多条款，明确列出很多禁止性行为，而且相比旧版而言保护标准更为严格。
3.保护机制
新版《保护条例》历史文化街区保护机制的最大亮点是建立保护名录制度及保护责任人制度。
保护名录制度，首先由人民政府根据普查的情况组织专家论证，依据有关标准选出初步保护名录名单，向社会公众公示，随后由北京历史文化名城保护委员会负责评审相关材料，最终确定保护对象。任何单位和个人都可以向所在地的区人民政府申报、推荐保护对象。这样的机制促进民间自发的保护意愿，也鼓励社会公众通过更多途径来积极参与到具体保护工作中。而对于尚未纳入保护名录但被认定具有保护价值的历史文化街区，应当确定为预定保护对象采取相应保护措施，这使许多因评定资格与流程等原因无法及时得到保护的历史街区免遭破坏。
保护责任人制度则是明确历史文化名城的相关负责人，历史文化街区的负责人为所在地的街道办事处；历史文化街区内部历史建筑的所有权人为保护责任人，所有权人下落不明或权属不明则使用人为保护责任人；单独设置保护单位的则该单位为保护责任人等。[57]这种责任到单位、到个人的保护机制意味着问责制度更加严格，有效避免出现问题无人负责的情况。
此外对于一些不符合规划要求，严重影响当地居民居住安全，同时又破坏街区肌理、传统风貌的建筑物，可以依法通过申请式退租、房屋置换、房屋征收等方式来实现该类建筑物的腾退或改造。
4.历史文化遗产的活化利用
历史文化遗产的活化利用，是各国历史文化名城都在不断探索破解的终极问题。新版《保护条例》新增第五章“保护利用”，鼓励和支持历史文化街区的合理利用和有序开放，同时还制定了历史文化街区保护利用的正面和负面清单，明确各项鼓励、支持或限制、禁止的活动。历史文化街区可以根据规划要求发展多样化特色产业和适度开展旅游等与传统文化相关的经营活动，通过制定正面和负面清单为历史文化街区的活化利用提供很好的指导，这有利于规范各类主体在历史文化街区的行为，同时也有利于营造良好的历史文化街区保护氛围，将历史文化街区的利用价值发挥到最大化。在过去，有很多被政府腾退的历史建筑往往成立专门的事业单位再进行后续开发利用，但随着越来越多的历史建筑被腾退，全部交由政府进行管控实属吃力。因此新版《保护条例》还规定了历史建筑可以依法转让、抵押、出租，这为社会公众更多参与历史文化街区保护提供了法律依据。
虽然新版《保护条例》新设了很多的保护机制与措施，但并非足以包罗所有的问题，一些存在争议的法律问题仍尚待解决，比如，登记制度不健全、活化利用机制不完善、社会参与度不高等。下面将针对几个主要问题展开分析。
（二）现行历史文化街区保护制度中仍存在的问题
虽然新版《保护条例》与旧版相比有了很大的进步，涉及历史文化街区保护的内容明显增多。该条例在原则性保护要求为主的基础上丰富了很多保护机制与措施，保护标准更加严格，相应条款可操作性加强，提升了一定的法律执行力，可配合《北京历史文化街区风貌保护与更新设计导则》共同适用，但在具体执行上仍存在一些问题。
1.制度设计不周延
历史文化街区保护应从整体风貌、建筑、街巷空间及附属设施三个层次进行规范，街区内的保护要素和整治要素不单纯仅限于建筑。历史文化街区内具有保护价值的要素包括物质要素和非物质要素，物质要素如历史建筑、街道、有保护价值的水域、古树等，非物质要素包括街区天际线、整体形态特征、色彩基调、人口社区结构等。以街道肌理为例，北京老城区内的东四、西四地区作为元代起就存在的街区，历史悠久且街区肌理十分规整，而什刹海地区则依托自然环境形成一种结构布局较为自由的城市肌理，什刹海湖泊同时也是具有保护价值的水域。历史文化街区内的整治要素则更为复杂，涉及交通设施、各类违法建设、地下空间开发利用等整治问题。因此，不同历史文化街区应针对不同街区样貌与街区功能特征，采取分类保护的方式更为合理。此外，新版《保护条例》规定了历史文化街区内除必要市政基础建设以外不允许任何新建、改建、扩建活动，而拆除更是严令禁止。如此严格的保护办法并不利于历史文化街区特别是老城街区的有机更新。
历史文化街区的保护措施直接关系到历史文化街区的整体质量和当地居民的生活质量，单纯倡导保护历史文化街区是不够的。历史文化街区的保护不仅要重视维护和修缮，也需要重视杜绝破坏的整治活动。虽然《北京历史文化街区导则》给出了更加详细的保护规范，但其适用范围仅限于北京市老城内的历史文化街区及中心城区范围内其他成片需要保护的地区。同时，北京市尚未建立起系统化的历史文化遗产登记制度，对于具体制度的要求还需要进一步明确。北京地区历史文化街区保护的立法仅局限于政府规章，法律位阶较低，涉及条款较少，保护较为死板。
2.私有不动产利益和公共利益的冲突
受不同历史阶段住房政策和经济社会发展的影响，历史街区往往成为一个城市中房屋产权类型最为丰富的地区。[58]历史文化街区中存在大量的历史建筑，历史建筑的所有权结构会出现政府公有、个人私人所有以及公私混合所有的状态。根据新版《保护条例》规定，历史建筑的所有权人、使用人应当负责日常维修和修缮，保持原有的历史格局和传统风貌。也就是说，历史建筑保护的负责人明确指定为建筑所有权人及使用人，且因维护和修缮历史建筑所花费的金额也由自己承担。该条例第70条还规定，未履行历史建筑保护责任的，由相关行政部门责令改正，逾期则罚款。
私有历史建筑的所有权人对该历史建筑享有物权，其最大特征就是所有权人可以对历史建筑享有绝对排他性的权利，任何人都不可侵犯。一些历史建筑业主会为了实现自身利益最大化而对历史建筑进行改造或重建，投入商业开发、经营活动中。但由于历史建筑所具有的特殊社会公益价值，公共管理部门为城市发展公益目的会对历史建筑所有权人的使用、处分行为进行必要限制。不仅如此，私有历史建筑所有权人还承担对房屋进行维修和修缮的社会义务，这种义务会直接增加所有权人的负担，无论是金钱上还是时间上都要耗费大量精力。因此会出现私有历史建筑所有权人因资金原因不愿独立承担历史建筑的维护修缮费用的情况，或是所有权人由于时间等原因，有修缮和维护历史建筑的热情但心有余而力不足。
就新版《保护条例》来看，历史建筑保护相关条款仍以保护历史文化公共利益为重，强调义务本位，集体与个人都需要履行保护职责，限制相对较多。虽然在旧版基础上增添了可以获取历史建筑修缮补助资金的规定，但整体上不足以改善义务本位模式下保护机制剥夺私人历史建筑所有人个人权利的现实。为公共利益做出牺牲的私人历史建筑业主在权利义务不对等的保护机制下，极易降低保护积极性，甚至有一些历史建筑所有人会拒绝让私有建筑被评定为历史建筑而纳入历史文化街区保护体系中。基于私有财产利益与公共利益的巨大张力，义务本位型规范模式无法兼容公共利益与私人利益，很难让历史建筑权利人自觉地按照符合社会公共利益的方式行使其所有权。
3.公众参与制度仍不到位
公众参与制度的目的在于让社会公众积极参与到历史文化街区保护工作中，通过赋予对保护规划的制定和实施提出意见和建议以及对破坏历史文化街区的行为进行监督、举报的权利，增强市民对历史文化街区的保护意识和历史文化的认同感，最终实现城市历史文化的传承。历史文化街区的保护工作与当地民众的生产生活息息相关，市民对法的参与程度会直接影响历史文化街区保护工作的执行力。公众参与强调公众机构和公众在参与过程中的互动性[59]，这说明公众参与不仅需要公民积极参与，同时还需要行政机关及时回应。虽然目前新版《保护条例》在注重社会公众意见的态度上已经有很大程度的改善，赋予了公民各项权利，但这种参与更多体现在地方立法、修订法律的环节，对于公众提出的意见和建议是否被采纳、基本缘由等信息是否回应很难知晓。历史文化街区保护是一个长期动态的过程，公众参与的持续性对实现历史文化街区的可持续发展尤为必要。
历史文化街区的保护核心不仅在于保护历史文化遗产，更应聚焦于历史文化的传承。长期以来，历史建筑保护与修缮、街道风貌整治是保护规划最关注的内容，而街区保护中“实现城市文化传承”的目标则被忽略。[60]观察北京地区历史文化街区保护的立法例，公众参与多数停留在立法阶段，保护实践阶段公众更多需要履行历史文化街区的保护义务，而能够参与管理的部分少之甚少。实现历史文化的传承还是需要通过丰富公众的参与渠道、加强历史文化街区评审信息的公开以及提供更多激励机制等方式来激发公众参与的热情，对公众提出的意见、反映的问题及时吸收和反馈，避免流于表面[61]，让公众参与到历史文化街区保护的全过程中。