立法模式的选择
（一）全国人民代表大会制定法律模式
国家标志象征是政治共同体的特质的外在表现，其作用不仅限于对外展示国家，在它的帮助下，公民不仅能感受到国家的存在和统一，也能了解到型塑和正当化国家的价值和指导思想，因此国家象征也履行公民教育的政治功能。[18]通过它，国家获得了促进公民认同和共识的机会，公民能够具体地感受到国家的存在，从而产生归属感。国家象征使得国家这个抽象的事物变得具体化，这种具体化必须表现为一种载体，如国旗、国徽、国歌，首都的功能亦是如此。
国家应维护这种象征作用，即保证这些载体的存续不被滥用，维护方式就是以国家根本法——宪法的形式加以规定，通过宪法赋予立法者一种立法义务去维护国家象征的象征功能，一方面保护国家象征的载体不被破坏，另一方面保证国家象征的使用必须与其象征意义有关，并且使用的效果不能对其象征意义进行贬损。正因如此，我国现行《宪法》正文的第四章“国旗、国徽、国歌、首都”对具有国家象征意义的标志进行了明确规定。除此之外，为了进一步加强对国家象征的保护，我国根据《宪法》第四章分别于1990年颁布了《国旗法》，于1991年颁布了《国徽法》，于2017年颁布了《国歌法》，以此作为宣誓法对国旗、国徽、国歌本身及其使用进行规范。反观同样作为国家标志象征的首都，其宪法地位的保障却相对较少，仅在《宪法》最后一条，即第143条中明文规定“中华人民共和国首都是北京”，宪法中首都的法律效力适用范围，有待立法或释宪来完善。[19]
然而事实上，我国的首都北京并非仅作为标志象征存在，其城市功能在现实意义上往往更应该优先考虑。北京在历史的长河中逐渐成为我国三大人口聚集城市之一，政治、经济与国际交往等复杂环境使得首都无法比照《国旗法》《国歌法》等国家标志象征法以宣誓法形式在十多条的法律条文中详尽得当，有效概括。作为一个城市，空间布局、城市发展，战略定位无一不应综合考虑，而定位为国家标志象征法显然无法将这些问题涵盖其中。因此首都法不应以国家标志象征法作为其立法宗旨，而应综合考虑北京市发展建设与规划，将首都建设与北京市“四个中心”的战略定位紧密相连，从可持续发展的角度出发，结合北京市实际发展情况构建首都法。
首都作为最高国家机关的所在地，为了保障最高国家机关的正常运转，必须在办公、交通等方面提供支持，这些都需要专门的立法给予保障。需要指出的是，经中共中央和国务院批准的北京城市总体规划虽然是由北京市负责起草规划的，但从首都建设与治理的战略性来看，则应是国家首都的总体规划，则属于中央的事权范围。
（二）全国人大授权国务院或北京市人大立法的变通模式
《立法法》第9条规定，本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。第74条规定，经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。在这种情况下，首都的立法工作可基于全国人民代表大会授权国务院或北京市人大及其常委会来完成，即立法模式是国务院或北京市人大及其常委会获得全国人大授权以后，根据宪法和法律的基本原则制定法规，依据首都的现实状况和发展需要，制定首都内部的法律规范，并报送全国人民代表大会常委会备案。(https://www.daowen.com)
这种模式在中国存在应用并成功的先例。为了充分发挥经济特区的“窗口”和“试验田”的作用[20]，1988年第七届全国人大第一次会议审议了国务院关于建立海南经济特区的议案并决定划定海南岛为海南经济特区，授权海南省人民代表大会及其常务委员会，根据海南经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人民代表大会及其常务委员会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。经济特区立法，本质上就是授权立法，具有比一般地方性法规更高的法律效力和权威性，能够根据具体情况和实际需要对上位法的有关规定进行变通，实施更加适合本特区、更加灵活、更加科学的制度和措施。[21]授权立法的模式符合海南经济特区经济社会高速发展对立法的需求，能够结合海南经济特区的发展经验，制定出适应于海南经济特区高速发展的特殊性和专业性程度较强的法律。经过实践的检验，这种立法模式不仅缓解了全国人大及其常委会的立法任务，而且方便了海南经济特区在高速发展的环境下特事特办，专事专办。[22]
尽管如此，这种模式能否成为首都立法的合法依据依然值得商榷。首先，首都作为一个国家的标志象征，对内统一人民，对外代表国家，首都的事是国家的事，是关系到全国人民的大事。法律最根本的特性是稳定性，基于稳定性演化产生了权威性、有效性及其他属性，尽管授权立法更加灵活，更能及时适应新形势下的新要求，授权地方可能会给我国现行法律制度甚至整个社会主义规则体系的稳定性带来一定隐患，有损于宪法至高无上的权威性与公信力，也有悖于我国所坚持倡导的“依法治国、依宪治国、依宪执政”的现代法治精神理念。[23]
其次，授权立法缺乏限制和监督。全国人大的授权决定和《立法法》在赋予经济特区授权立法变通权的同时，并没有对该项变通权的行使进行必要规范。从全国人大的授权决定和《立法法》的法条规定来看，仅有三条涉及对立法变通权的规范，在制约经济特区授权立法变通权滥用方面，现有的法律既没有积极规定哪些是可以变通的事项，又没有消极规定哪些是禁止变通的事项，这导致经济特区授权立法变通权太大，对其制约可以说仍是付之阙如。[24]
最后，授权立法在当前中国的社会形势下已经失去了存在的必要性。经济特区的授权立法是改革开放特定阶段的产物，在改革开放初期，国家中央立法还较为欠缺，很多民商事和社会管理的法律、法规的立法条件、时机还不成熟，更缺乏经验，在这种情况下，经济特区立法变通权的赋予虽值得商榷，但其为经济特区乃至全国的经济社会发展提供了重要和有益的探索经验。[25]但是，在中国法制体系逐渐健全的今天，地方立法应主要放在先行立法事项方面，即针对国内没有相关立法的情况可供援用。在全国普遍立法条件尚不具备时，根据实际情况，有针对性地进行相关领域的先行先试意义上的探索性立法，而不应对中央法律、行政法规已经规范的事项进行直接的变通突破。因此，当前经济特区授权立法变通权失去了其继续存在的必要性。
首都具有国家象征属性，首都立法应由代表最广大人民根本利益的全国人民代表大会制定才最适当。
（三）北京市制定地方性法规模式
根据《立法法》第72条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。地方立法作为国家立法的重要组成部分，在引领、规范、调整、促进地方经济社会发展中，具有不可或缺的重要作用。根据《立法法》相关规定，地方立法的事项可以分为：实施性立法，即为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况做具体规定的事项；自主性立法，即属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；创制性立法，即除了《立法法》第8条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的。因此，为了贯彻中共中央和国务院对北京城市总体规划批复的精神，北京市人大可依据《立法法》第72条规定，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，仅就《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的具体实施情况，先行制定北京市的地方性法规。
需要指出的是，北京市人大虽然可以按照《立法法》相关规定制定地方性法规，但由于地方性法规不仅具有浓厚的地方性色彩，更重要的是由于其法律位阶处于较低的效力位置，可能难以落实中共中央和国务院在对北京城市总体规划批复中所提出的重要指示与精神。综观上述三种立法路径，考虑到首都规划、建设、管理的特殊性，特别是首都问题的中央事权属性，笔者认为可优先采用第一种立法路径，即由全国人大制定专门的“首都法”。