巴黎大区规划发展历程
（一）巴黎城市简介
法国全称法兰西共和国，于1789年推翻封建专制制度，1792年建立了法国历史上第一个资产阶级共和国，为半总统共和制国家，是西欧面积最大以及欧洲国土面积第三大的国家，其统治地区除法国领土外还包括南美洲以及南太平洋一些区域，国土总面积超670000平方公里。法国的行政区域划分为三级：大区、省和市镇[57]，在这一点上与英国相似，英国的行政区域同样分为三级：郡级市、大区；区；教区（社区）。
巴黎发祥于塞纳河上的西岱岛，岛上居民不到千人，与改革开放前我国深圳类似，只是一个小渔村。公元前1世纪左右，罗马人强占岛上高卢人的村庄并建立“巴黎吉”首府；公元358年，罗马人在这里建造宫殿，这一年被视为巴黎建城的元年[58]；公元5世纪，法兰克人定都于巴黎。自公元6世纪以后，巴黎一直是法兰西王国的首都，历代君主在此修建宫殿、道路，并且发展农业、工业，人口逐渐增多，经济不断繁荣，成为法国最发达的地区。[59]
巴黎分为“小巴黎”以及“大巴黎”。“小巴黎”（ville de Paris）即我们经常提到的巴黎市，也即法兰西共和国首都，巴黎大区的中心城市。巴黎位于法国中北部巴黎盆地的中央，面积约105平方公里，横跨塞纳河两岸，其拥有2300年建城史和1000年建都史。[60]一直以来，巴黎以艺术之都、时尚之都、文化之都以及浪漫之都闻名于世界。巴黎作为法国的首都，是法国第一大城市及欧洲第二大城市，与东京、纽约、伦敦、香港共称为世界五大国际化大都市。
“大巴黎”（l'ile de France），包含两个层次：一是巴黎大都市区，即法国中央政府于2014年通过的《大都市区法》（The Metropolitan Law）规定由原先的巴黎市和周边的近郊三省上塞纳、塞纳—圣德尼、瓦勒德马恩合并而成，2016年正式生效；二是巴黎大区，即“法兰西岛”行政区域：法国22个大区之一，由巴黎市以及近郊三省上塞纳、塞纳—圣德尼、瓦勒德马恩以及远郊四省塞纳—马恩、伊夫琳、埃松以及瓦勒德瓦兹7个省组成[61]，面积约12000万平方千米。巴黎市交通系统发达，基础设施完善，经济总量在全国占有重要份额，第三产业、高端产业以及创意产业大量聚集于此；大巴黎区的近郊三省虽面积狭小，但环绕巴黎市聚集着大量人口以及工业，为较为发达的小圈；远郊四省相对地广人稀，主要承担着缓解巴黎市中心压力的功能，农业、种植业等占比较大。1932年5月，法国颁布法令成立巴黎大区，提出城市规划法介绍大区规划的理念；1976年法兰西岛行政区正式成立，巴黎大区的范围大约等同于法兰西岛的行政范围。[62]巴黎大区是法国22个大区中人口最为稠密、经济最为发达的地区，且大巴黎地区有其独立的议会和总统。[63]
（二）巴黎规划发展历程
巴黎在法国有着重要的地位，其不仅是法国的政治中心、经济中心，更是法国对外的“门户”，巴黎市的经济水平、城市空间结构以及现代化程度直接体现法国的发展程度以及国际化水平，因此巴黎的改造对法国来说至关重要。19世纪以来，由于工业革命以及产业的发展，巴黎地区的用地需求得不到满足，空间严重拥挤，城市功能单一，承载了巨大的人口、交通、环境、经济等的压力，无法更好地实现首都功能，发展极度不平衡。且巴黎地区与其他地区的联系较弱，出现了较多问题。
为了实现巴黎空间结构的调整，经济的可持续发展，并且顺应各国都市改造升级的时代潮流，将巴黎打造为世界级的标杆都市，法国开始启动巴黎大区规划。巴黎大区规划虽然属于大区行政级别，但其在土地利用方面具有指令性，直接指导和约束省和市镇层级的规划。[64]在规划的编写与实施方面，法国与英国大伦敦地区截然相反，大伦敦规划由大伦敦市长负责制定施行、改进，而大巴黎区规划以及交通系统管辖权由国家政府直接负责，掌握控制权。
1.打破单中心发展模式
（1）1934年《巴黎地区发展规划》（PROST）
在此之前，巴黎作为首都经过长时间的发展，人口大量增长、城市规模扩张，再加上经过工业革命的发展，城市出现交通拥挤、环境恶化等问题，人口与资源的矛盾逐渐尖锐，贫富差距加大。为实现城市良性循环发展，巴黎地区开始进行规划改造。
1932年巴黎大区成立之后，1934年PROST规划出台，该规划旨在疏散城市中心、抑制城市蔓延、完善基础设施以及公共设施，并且在城市空间方面对于土地的利用结合实际情况做出了新的规划。[65]《巴黎地区发展规划》在交通系统方面采用放射状与环路相结合的方式规划道路以加强与其他地区、城镇之间的经济联系；在建设用地上规划了城市公园绿色用地以改善环境[66]，但是该规划由于受到第二次世界大战的影响未能得到充分实施且未解决城市单一中心圈式蔓延问题。
（2）1956年《巴黎地区发展规划修编》（PARP）
第二次世界大战结束之后，巴黎地区经济逐渐复苏并且开始战后重建，在此后的30年间，巴黎地区的经济、人口不断回升。法国在延续PROST规划的基础上，修改并且开始实施PARP规划。《巴黎地区发展规划修编》的主要目标仍是减轻巴黎中心区空间的无节制开发和滥用，提高郊区的利用率、开发潜力，促进区域平衡发展。在具体的实施计划方面与英国大伦敦规划相类似，在此阶段，巴黎都市圈也开始实行卫星城计划，修建高速公路、铁路等，向郊区、巴黎市外围疏散都市圈的城市职能、缓解首都压力，在外圈修建大型居住地以吸引人口与公司企业的聚集、发展工业产业、增加就业优势，新城与中心城之间依靠铁路、公路等交通系统联系，在PARP规划下建设的市域快速轨道成为巴黎城的主要道路轴线。[67]
PARP规划是PROST规划的继承与发展，对比两次规划，主要目的都是限制巴黎城市人口以及空间的恶性增长，建立多个卫星城以实现多城市中心结构的战略规划。经过这一阶段的规划，虽然巴黎地区单一中心城市圈式发展问题仍然存在，但是卫星城的建设开始打破巴黎单中心结构现象。
（3）1960年《巴黎地图国土开发与空间组织总体规划》（PADOG）
1961年至1965年间，巴黎地区发展迅速，由国家直接负责巴黎大区的规划。戴高乐总统上任之后更加重视巴黎大区的发展，《巴黎地图国土开发与空间组织总体计划》正是在这个背景下开展的。总体来说，PADOG规划是PARP规划发展到顶峰的结果，由戴高乐总统于1958年要求起草的巴黎大区开发组织规划。[68]规划的主要目标与前两次规划相似：以限制城市臃肿为主题，以向外疏解扩散中心压力为辅助。规划的指导思想主要有以下几点：促进并且保持巴黎地区的人口稳定；向巴黎外围转移人口与就业，使整个地区的人口密度达到均衡；建设具有投资吸引力、政策优势、发展潜力以及宜居的郊区城市。具体做法包括：在法兰西岛行政区四个重要点打造城市极核中心；在巴黎地区周边建设九个大型组团，打造次一级城市中心区；在巴黎地区外围或者郊区建设大型城市圈。[69]除此之外，此次规划延续卫星城的做法，开始建设新城，所建的中心城拉德芳斯位于卢浮宫、协和广场、香榭丽舍大街到凯旋门这条轴线的西端，被称作“巴黎的曼哈顿”。[70]
规划实施之后，巴黎大区的两极分化现象仍然十分明显，如在较为发达的西部地区与发展落后的东部地区之间以及在商业繁荣的巴黎中心与荒原偏僻的大巴黎外圈之间尤为严重。随着社会进步、经济发展，人口的增长、土地的开发与空间的扩张是不可避免、难以解决的问题。虽然如此，PADOG规划策略取得的成绩也不容忽视。此次规划之后，巴黎市单一中心的发展结构逐渐被打破，开始提出多城市中心发展理念，城市极核、次级城市中心理论第一次在巴黎大区规划中出现。[71]
通过横向以及纵向对比三次规划，不难发现三次规划的实际目标与指导思想可以说是异曲同工。虽然各个时期的背景不同，但是每一个规划方针以及具体的实践方法都在前一个规划的基础上进行加工、升级。建设重心从巴黎市到郊区的转移，从修建简单的公路到复杂的交通系统，从打造新城到卫星城，都逐渐促进了多中心的发展，促进了各地区经济之间的平衡发展。英国大伦敦地区的前期规划与巴黎大区1934年、1956年、1960年规划的内容也大同小异，其中都有建设多极发展中心、促进中心城市与外圈城市的良性互动等策略。对于我国首都面临的“大城市病”问题，可以学习巴黎以及伦敦的做法，在北京市周边的河北省、天津市建设新城，通过政策优惠、产业扶持、增加就业以及建立发达的交通系统、完善公共基础设施等方法吸引人口及企业落户北京。
2.探索多中心发展路径
（1）1965年《巴黎地区城市规划与整治纲要》（SDAURP）
通过打破巴黎区单结构发展的努力，大区规划进入了新阶段。1965年《巴黎地区城市规划与整治纲要》发生了质的飞跃，不仅追求发展数量，更注重发展质量。(https://www.daowen.com)
SDAURP规划由新成立的巴黎大区规划设计研究院（IAURP）于1965年编制，由政府机关的高级公务员起草，由中央政府和总统直接负责。规划制定了三个原则：一为多中心，即巴黎市不再是大区唯一的城市中心且巴黎的产业项目、基础设施要在其他中心城市快速聚集、发展以带动城市的繁荣发展，发挥中心城市效应，使得各个中心城之间共同健康发展；二为改造大型的住宅区，这些住宅楼高达十层至二十层且长达数十米甚至数百米，占地范围广，基础设施不完备，交通以及信息相对闭塞，提高郊区居民住宅区质量有助于推进巴黎大区现代化；三为缩小社会极化现象，缩小贫富差距、阶层分化，建设和谐稳定社会。[72]
SDAURP的具体做法包括：改变之前规划的放射形空间布局，重点规划新城的开发与建设，摒弃大伦敦规划中的低级新城建设模式；提出建立260千米大区快铁网和900千米高速公路加强区域、国家间的联系[73]；延续PADOG规划继续发展拉德芳斯城；沿塞纳河、马恩河两岸平行轴交通道上的城市优先发展，建立8座新城以及若干次级城市中心作为郊区城市空间重组核心，并且建设覆盖巴黎中心城市的交通网络。[74]此次战略规划中马恩河是发展最晚且最为成功、典型的沿城际交通发展的新城，在此之前该地区大多为农地，城市化进程缓慢，但是经过发展之后覆盖了26个城镇，就业率大幅增加，旅游业带动了本地经济。[75]
此次规划提出的沿南北干线交通轴发展城市的理论，区别于之前新城的无序开发状态，有利于中心城的发展，加强了法国与西欧其他重要国家之间的联系。纵观巴黎规划的发展历程，《巴黎地区城市规划与整治纲要》实现了大巴黎区从“以限制为主”到“以发展为主”规划策略的转变，从重数量到质量数量并重，在规划中正式提出多中心结构策略，被视为发展史上的转折点。[76]
（2）1976年《法兰西之岛地区国土开发与城市规划指导纲要》（SDAURIF）
法国总统吉斯卡尔（Giscard d'Estaing）在1975年提出巴黎市应该选举市长主持工作以促进巴黎大区规划的发展。[77]此时，政府通过设立巴黎大区运输联合会（STIF）掌握了巴黎区的交通控制权。SDAURP规划实施之后的几年，新规划更名为SDAURIF，于1975年提交，1976年通过，同时法兰西岛大区正式成立，巴黎大区改名为法兰西岛大区。[78]
这一个阶段的主要变化是城市发展状况逐渐下滑，巴黎大区人口增速放缓，SDAURIF对于SDAURP规划进行了调整，具体如减少新城数量、缩小规模等。[79]因此，该规划在延续1965规划的主要目标、继续实施多中心城市结构战略的基础上，又有所创新。《法兰西之岛地区国土开发与城市规划指导纲要》的指导思想主要有：首先要构建多级中心的城市发展结构框架；其次应当避免之前规划采取的无节制开发大区外围城镇的做法，重视乡村地区、郊区的发展与保护，对于巴黎市周围的中小城市应当定制可持续发展的规划；最后对于放射性道路和现有的铁路的道路系统进行交通组织。[80]
此次规划的具体内容可以概括为摆脱中心放射的发展思路，放弃城市沿南北轴线发展的规划；适度发展外围的中小城镇，界定“城乡边界”以制约大区中心巴黎市的扩张；为多中心城市提供发展基础条件而完善道路交通网；综合性、多样性地发展巴黎大区以及其他中心城市，提高大区整体的综合效益，增强大区在国际都市中的竞争力、吸引力。[81]这一时期政府由于发展资金不足，大巴黎的规划重点从开发移向改造、建设已经设立的中心城市极核，发展范围以及规模较之前有所缩小，新城的数量由原来的8个改为5个。[82]同时，在土地管理方面巴黎还出台了“土地利用规划”（POS） 并在1977年执行，对规范土地利用发挥了一定作用。在这一阶段，法兰西岛行政大区的多中心空间结构基本成型。
（3）1994年《法兰西之岛地区发展指导纲要》（SDRIF）
巴黎市在1975年至1977年这一段时间里大部分时间没有市长，在1975年至1815年以及1848年至1879年间巴黎市没有城市议会，而且法国中央和地方的权力关系、对比发生了转变，权力自1975年至1985年开始向地方流动。[83]20世纪70年代之后，机遇与挑战并存，法国经济发展减速，工业衰退，国家制定的一些政策向其他大城市的产业发展、城市建设倾斜，巴黎的新城以及其他城市的建设褪去热潮，巴黎市不再独占鳌头。同时，随着交通网的完善，道路机动车逐年增加，巴黎日益重视对小汽车等的限制，支持公共交通以及非机动车的发展。[84]
1994规划的主要目标是增强巴黎大区的国际竞争力，力求把巴黎打造成为欧洲的中心、世界级的城市，并且保持巴黎大区对法国的影响力。规划的具体内容主要有依靠中心城市带动周围城镇的发展，边缘地带要展现交通铁路优势，将巴黎大区与其他大区、国家联系起来；仍然把“多中心的巴黎地区”作为规划的指导思想；同时注重环境保护，规划绿带以及绿色建设、绿色用地，优化区域商业、工业、居住用地比例。[85]
1982年，法国出台《城市内部交通组织引导方针法》（LOTI）法案并且该法案提出了城市交通出行规划（PDU），第一次在政策框架内提出解决城市交通问题[86]，之后又经过了多次完善。该法案明确了交通系统的公益属性，确立了“以人为本”的核心思想，保护公民享有的出行权，对机动车、非机动车以及人们的日常出行做了系统而全面的规划，在法国交通系统的发展与完善上发挥了积极作用。
总的来说，1965年、1976年、1994年三次规划逐步深入，逐步推进，共同构建了大区多中心体系，为大区长远发展构筑了基石。至此，巴黎大区共历经六次规划，每一阶段的规划都结合大区实际情况确定相应的指导思想、实施目标并规划具体措施，共同促进了巴黎大区空间结构优化。
3.区域整合，可持续发展
20世纪初到20世纪末的大区规划基本解决了巴黎大区的人口、住房、交通问题，大区实现转型。到了21世纪，环境、资源、科技等问题随着时代的更新已成为现代化国家普遍存在并且制约国际发展的新问题。2004年，巴黎市政府制定了《巴黎气候计划》，旨在“减少温室气体排放，阻止城市气候失常”，计划的出台标志着法国巴黎市政府开始对气候、能源危机采取应对措施。[87]2005年全球气候发生重大变化，全球平均气温升高，北极圈冰雪严重融化，沙漠干旱持续加重，由世界上百个国家签订的《京都议定书》于2月正式生效。在新的时代背景下，法国制定了新的巴黎大区规划指导巴黎大区的改造。
（1）2008年《大巴黎地区战略规划草案》（SDRIF）
2008年美国的次贷危机直接导致金融危机爆发，实体经济陷入衰退，房地产市场泡沫破碎。由于全球一体化进程的加快，欧洲受到金融危机的影响发生主权债务危机，再加上去工业化的改革浪潮，法国经济低迷。为了走出困境，法国开始了新一轮的规划。
同年，为促进规划的完善与制定，法国中央政府开展了大型国际咨询会。在此会议中，法国政府邀请了全世界10家著名的城市规划事务与空间设计事务所为未来的大巴黎构思规划10个方案，最终政府将从中选出一份最完美的方案。同时法国总特萨科齐特意任命了一位专门负责“大巴黎”建设的国务秘书，由环境、能源与可持续发展部部长领导。2008年的SDRIF规划是第一个脱离政府主导的区域战略规划，是巴黎大区唯一一个法定规划。该规划提出三大目标：一是应对气候变化问题，减少气候污染、能源消耗，合理开发新能源应对油费上涨情形；二是促进社会平等，缩小社会阶层差距，提高阶层的可流动性，区域协调发展；三是打造具有活力、青春力的国际大都市。[88]此次规划的具体内容包括加强对自然遗产以及历史遗产、城市景观的保护，保证巴黎的国际竞争力与对欧洲的辐射力；加大公共交通系统的覆盖范围，使乡村地区享受良好的交通服务；加强科技与产业结构的优化与结合，调整社会文化体系[89]；从2008年开始，每年新建7万套住宅，实际新建3.8万套；建立全长130千米，全自动、高运载能力、高速的公共交通网络[90]。
该规划是法国规划现代化的开端，规划的未来目标和指导思想相对于20世纪历次规划有无法比拟的高度。
（2）2030战略规划
2030战略规划仍然命名为SDRIF，由巴黎大区政府负责，巴黎规划院主持编制，2004年启动，2012年编制完成，2013年通过巴黎大区以及国家的审议，2014年开始实施，整个规划沿着挑战——理念——策略——目标的思路编制。该规划不仅是一份简单的战略实施文件，而且还包含五张规划图纸和六个文件，即“区域愿景（序言）”“挑战、空间规划和目标”“规范性导则（图纸说明）”“环境影响评价”“实施计划和工具（附件）”“合集（附件）”。[91]
规划首先要应对的三大问题为气候、创新、社会团结，为解决三大挑战规划确定了九大原则：一是提高巴黎的国际吸引力；二是将精力用在研究现有政策上，提高现有政策的科学性，而不是研究不切实际的未来情况；三是提升和完善现有的基础设施，而不是一味地增加数量，要着眼于质量以及效益；四是维护社会平等，尊重个体差异；五是保持巴黎大区内部各个地区协调并进，各个地区都有所进步，为巴黎大区整体的发展奠定基石；六是对于规划的具体内容各个主体之间应当协商，因地制宜地制定灵活性的政策，如在保护环境方面应当制定强制性规定，而在其他方面如发展速度等不作强制性要求；七是避免忽略农村边远地区、城村衔接地区的发展，扩大公共交通的辐射范围；八是继续坚持多中心空间结构发展，以带动本地的经济发展，增加就业，建设公共基础设施；九是在已开发的土地上完全利用土地，避免浪费，提高空间的紧凑性。[92]
在九大原则的指导下，规划的具体实施方案主要涵盖交通、住房、环保三大领域。在交通规划方面，构建更加紧密、更加灵活、更加外扩、更加人性化的交通网。对内要扩展公交线路以及轨道、铁路线路，使巴黎大区的中心市巴黎、外围与远郊之间更加便捷、快达；对外要增强与欧洲、世界的联系，采取多种方法减少交通压力和污染，如限速、安装降噪板以及整合包含港口、铁路和内河航道的综合物流系统。在住房以及城市化需求上，结合空间结构，尽可能提高住宅密度、增加用地强度，满足居民住房需求，防止城市蔓延，中心城市与副中心城市平衡发展，保持多级中心结构体系。在自然与环境保护方面，要重塑城市与大自然的关系。加大力度保护绿地、农耕地、林地，并以此抑制城市蔓延，持续开发绿色空间和绿色休闲功能，使良好的生态得以延续。[93]大巴黎2030战略规划是到目前为止最为年轻、前沿的一版，其为巴黎地区实现转型提供了重要的理论基础。