幸福城市的建设背景和过程

（一）幸福城市的建设背景

幸福城市的建设在很大程度上是因为首都资源的过度集中。在韩国，主要的经济力量都集中在首都地区。有资料统计，2000年，韩国46.3%的人口集中在首都圈，同时韩国约48%的生产总值、57%的制造业、65%的金融交易和税收收入，77%的风险投资企业，83.2%的国有企业以及20所名牌大学中首尔占65%。^[44]正是因为各项资源过度集中，导致首都圈内的土地及住宅价格暴涨，交通不便，环境污染，极大地增加社会成本和经济成本，同时也拉低了首都圈的生活质量，削弱了首都圈的城市竞争力。

从20世纪40年代开始，韩国政府就认识到首都地区人口过于集中所带来的一系列严重问题，并通过实施各种政策措施，重点控制人口流入。但尽管政策多样，首都圈的人口还是持续增加。由于首都圈资源和人口过度集中所带来的住房难、交通难、环境污染等问题依旧没有解决。在这样的背景下，韩国政府另辟蹊径，决定通过建设幸福城市来均衡国家经济发展，以期消除首都圈资源和人口过度集中带来的副作用，缩小首都圈与地方之间的经济实力差距，从而达到实现国家均衡发展，提高国家整体竞争力的目的。

20世纪70年代后期，韩国总统朴正熙以解决首都地区人口密集以及加强安全为目的，在忠清地区（忠北、忠南及大田）推行临时行政首都建设计划。朴正熙在忠清地区选定了3个候选地区，构想了50万人口、总面积85平方米的临时行政首都。但该计划因朴正熙突然逝世而流产。90年代中期，作为分散中央行政职能政策的一环，大田广域市曾建立第三政府大楼，将位于首都圈中央政府的10个厅级单位机关转移到地方。但即使如此，也未能解决中央行政机关在首都圈集中的问题。

2002年韩国总统竞选期间，作为总统候选人的卢武铉在选举承诺中提出了建设新行政首都的计划，其内容是从2007年开始在忠清地区建设可以容纳50万人口的新行政首都。卢武铉总统在位期间，提出了“新国土构想”，制定了城市开发方针，推出了面向未来的城市发展模式以及推进新行政首都建设、国家均衡发展、地方分权三大国家均衡发展政策。其中，作为分权分散型模范先导的就是幸福城市建设的母体——新行政首都项目建设，以此推进首都均衡发展战略。^[45](https://www.daowen.com)

（二）幸福城市的推进过程

2003年经过多次讨论会和公开听证会后，12月在韩国国会上以赞成票87%的压倒性优势通过了《为建设新行政首都的特别措施法》。2004年7月5日，韩国公布了4个行政首都候选地的评估结果。但在2004年7月12日，宪法诉愿代理人团提出了宪法诉愿，要求停止新行政首都建设推进委员会活动的临时处理申请。财政经济部在决定书中表示：“《为建设新行政首都的特别措施法》没有按照宪法修改程序。韩国首都是首尔，这虽然是不成文惯例，但是迁都仍然要经过宪法修改程序，而不能通过制定新的法律来进行，否则会侵犯国民在现行法律修改过程中拥有的参政基本权——国民投票权。”同年10月21日韩国宪法裁判所做出的违宪判决称：“迁都属于宪法修改事项或关于外交、国家统一、国家安全的重大事件，但并没有通过国民投票表决。”因此，8位法官中7位认为该法违宪，并认为首都迁移必须在《宪法》中规定，需经过修改宪法的程序。

由于宪法法院的判决，《为建设新行政首都的特别措施法》失去了效力。对此，韩国政府于2005年3月制定了《幸福城市法》。但《幸福城市法》也与被定为违宪的《新行政首都迁移特别法》具有相同的立法前提，因此，之前主张《为建设新行政首都的特别措施法》违宪判决的宪法诉愿请求团又以侵害国民投票权、听证权、平等权等基本权利为由提出了宪法诉愿。宪法裁判所于2005年11月24日做出驳回决定，这一争论才告一段落。宪法裁判所的驳回理由为：第一，在信息通信技术发达的现代社会，即使彼此处在距离场所较远的地方，只要总统和行政各部之间能够确保顺利的沟通手段，总统就不难通过决策确保控制能力。因此，不能认为位于幸福城市的机关承担着具有国家政策控制力的中枢功能。第二，幸福城市不能被评价为获得首都地位的城市，不能根据该案的法律，将首都迁移到幸福城市或首都被划分为首尔和幸福城市。第三，即使建设幸福城市，国会和总统仍然会位于首尔。另外，对外关系的形成和发展将在首尔形成，首尔仍然是国内第一大城市，将维持经济中心、文化中心的地位，大法院和宪法法院等司法职能的核心也将在这里形成。因此，首尔仍能履行国家的象征性职能。第四，国务总理的权限和地位从根本上不能说与地理所在地直接相关。另外，虽然提出请求的人主张，总统和国务总理必须位于首尔这个城市的“惯例宪法”存在，但我们认为不能承认这种惯例宪法存在。^[46]

（三）幸福城市规划纲要的形成

2006年11月20日韩国确定了幸福城市的开发计划案。计划案的发布，经历了2次听证会和2次推进委员会委任委员恳谈会，并咨询了相关专家的意见。根据确定的开发计划，幸福城市总面积的52%（1550万平方米）将被建成绿地，住宅面积为484万平方米，将有20万户家庭被分配到低密度型住宅。教育设施预计占地85万平方米，文化、福利、医疗等社会基础设施总面积将从4%增加到6.7%。幸福城市预计在2030年建成。

幸福城市建设计划分为三个阶段：第一阶段从2007年到2015年，该阶段被称为“初期活力阶段”，计划人口为15万人，预计2014年末将完成9部2处3厅2委员会1室17个中央行政机关的建设，同时计划完成KDI、国土研究院等16个国策研究机关的建设。2014年将引进世宗市政厅和世宗市教育厅等城市行政功能。第二阶段从2016年到2020年，该阶段被称为“自足成熟阶段”，计划累计容纳30万人口，并计划积极引进大学、综合医院、国际交流、中层知识产业等民间部门。第三阶段从2021年到2030年，该阶段被称为“开发计划阶段”，即累计容纳50万人口的均衡发展创新据点完成阶段。^[47]