北京市文化创意产业政策的法治化
（一）北京市文化创意产业政策概况
北京市有着丰富的文化资源。特别是近年来，北京市在扶持重点文化创意产业、发挥财政资金效益、加强产业配套支持等方面又先后出台多项扶持政策。此外，各区县和重点文化创意产业集聚区根据自身实际和产业功能定位，也陆续出台了一些区域性扶持政策。据不完全统计，这些规范性文件包括：（1）宏观性文化创意产业政策。如中共北京市委、北京市人民政府于2007年发布的《北京市十一五时期文化创意产业发展规划》，北京市发展和改革委员会于2006年发布的《北京市促进文化创意产业发展的若干政策》，北京市委宣传部、北京市发展和改革委员会于2006年发布的《北京市文化创意产业投资指导目录》，2010年发布的《关于大力推动首都功能核心区文化发展的意见》等。
（2）行业性文化创意产业政策。如北京市人民政府于2008年发布的《关于全面推进北京市旅游产业发展的意见》，北京市文化创意产业领导小组办公室于2009年发布的《北京市关于支持影视动画产业发展的实施办法（试行）》等。
（3）专项文化创意产业政策以及相关实施办法。如北京市人民政府2007年发布的《北京市展会知识产权保护办法》，北京市发展和改革委员会于2006年发布的《北京市文化创意产业集聚区认定和管理办法（试行）》，北京市财政局、北京市商务局2006年联合发布的《促进北京市商业服务业老字号发展专项资金使用管理办法》，北京市文化创意产业领导小组办公室2009年发布的《北京市文化创意产业担保资金管理办法》等。
（4）区域性政府机构颁布的配套文化创意产业政策文件。
由此可见，北京市目前已形成以宏观政策为基础，行业政策、实施细则、区域政策协调配套的文化创意产业政策保障体系。但仔细考察这些政策性文件，可以发现，众多北京市的文化创意产业政策只具有指导性作用，宣誓性、软约束性的指导性意见和办法较多，其法治化程度较低，不具有法律强制力，容易导致政策执行的约束力不大，可操作性不强，很难达到预期的效果。特别是文化创意产业所涉及的行业众多，如果北京市政府在每个具体产业、每个领域都制定相应的政策，其涉及面必然过宽、过滥，政府的产业调控反而会失去重心。因此，应当适时推进文化创意产业政策立法工作，提升这一领域的法治化建设水平。
（二）北京市文化创意产业政策的法治化途径
2014年，中共北京市第十一届委员会第四次全体会议通过了《中共北京市委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》《中国共产党北京市第十一届委员会第四次全体会议决议》。在决议中，北京市明确提出加快建立健全中国特色、首都特点、时代特征的特大城市可持续发展体制机制，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发。决议指出，到2020年，北京市应在重要领域和关键环节取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型。基于此，文化创意产业的发展和调控政策必将以法治化方式完成由政策向法律的转型，以实现前述目标。笔者认为，可通过三个途径实现北京市文化创意产业政策的法治化，即基本政策的统一化、行业政策的具体化、配套政策的规范化。
1.基本政策的统一化
文化创意产业发展有一些最基本的问题，如文化创意产业概念的内涵和外延、政府的义务和责任、产业的范围和产业的分类统计系统、文化创意产业领导机构的职责和运作模式、文化创意企业的准入和退出标准、行业协会的培育和发展等，必须有一个统一的规范性文件予以解决。否则，制定纷繁复杂的政策容易导致政出多门、保障不力、条块分割等诸多问题。北京市应采用地方性法规的形式，尽快出台促进文化创意产业发展的基本法，借助其较高的法律效力构建起文化创意产业的总体规划，确定未来若干年的发展方向，优化本地文化创意产业的制度环境，为其持续、快速、健康发展提供强有力的法制保障。
2.行业政策的具体化
由于文化创意产业所包含的门类较多，如《北京市文化创意产业分类标准》将其分为文化艺术；新闻出版；广播、电视、电影；软件、网络及计算机服务；广告会展；艺术品交易；设计服务；旅游、休闲娱乐；其他辅助服务共九大类。而每一门类都有自己的特殊之处，这些具体的行业直接和经济社会实践发生联系，每个行业中的当事人都希望能够有清晰、具备可操作性的行为指引，而不是以宏观、原则性的政策作为自己实践活动的依据。对于调整具体产业的规范性文件，其内容应尽可能的细致，并能够对当事人提供可预期的行为准则。而通过政策达到这一目标很难，只能在必要的时候以规范性法律文件的形式进行产业规制，对产业中各类主体的权利和义务、相关知识产权保护等具体问题作出规定。[82]
3.配套政策的规范化
文化创意产业所涉及的范围较广，需要大量的配套制度。应当梳理文化创业产业配套政策较为杂乱的现象，系统地按照市场准入、市场管理、市场退出等领域的不同需求制定规范性法律文件。如，在市场准入方面，可以通过制定有关文化创意产业园区的法律规范，对园区的认定、规划、经营、园区内企业的税收优惠政策进行详细规定，以减少产业园区重复建设，避免盲目发展而形成恶性竞争。在市场管理方面，可以考虑制定文化产业投资法律规范，就投资主体、投资方式、投资渠道等共性问题作出统一规定；还可以借鉴国外的经验，设立文化产业发展基金法律制度，就文化创意产业基金的设立和运用，包括基金的来源、要求、运营、管理等方面政策进行详细规定。[83]在市场的退出方面，可以结合破产法的规定，对文化企业的破产财产变价和分配进行灵活规定。
[1] 朱深海：《城乡规划原理》，中国建材工业出版社2019年版，第95页。
[2] 刘欣葵：《首都体制下的北京规划建设管理》，中国建筑工业出版社2009年版，第12页。
[3] 指《北京城市总体规划（2004年—2020年）》，于2005年获中共中央、国务院批准实施。
[4] 指《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，于2017年获中共中央、国务院批准实施。
[5] 刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，载《中国社会科学》2019年第7期。
[6] 《宪法》第143条规定：“中华人民共和国首都是北京。”
[7] 如《土地管理法》《环境保护法》《环境影响评价法》《水法》《森林法》《矿产资源法》等。
[8] 如《文物保护法》等。
[9] 如《公路法》《广告法》等。
[10] 如《建筑法》《标准化法》等。
[11] 如《城市房地产管理法》等。
[12] 如《人民防空法》《防震减灾法》《消防法》等。
[13] 如《军事设施保护法》《保守国家秘密法》等。
[14] 如《国家公务员法》《行政复议法》《行政诉讼法》《行政处罚法》《国家赔偿法》等。
[15] 如《立法法》《行政许可法》《测绘法》《物权法》《节约能源法》等。
[16] 如《风景名胜区条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》《土地管理法实施办法》《城市规划编制办法》《城市总体规划审查工作规则》等。
[17] 于2005年颁布，目前《北京历史文化名城保护条例》（修订）正在研究当中。
[18] 于1994年颁布，并于2016年修订。
[19] 于1999年颁布，并分别于2010年、2016年、2018年修订。
[20] 于2004年颁布，并于2019年修订。
[21] 于1998年颁布，并分别于2006年、2016年修订。
[22] 于2001年颁布，并分别于2007年、2018年修订。
[23] 于2003年颁布，并于2018年修订。
[24] 《北京市2019年国民经济和社会发展统计公报》（2020年2月8日发布）。
[25] 《2020年第3季度中国城市交通报告》。
[26] 《北京城市总体规划（2016年—2035年）》。
[27] 王飞、石晓东、郑皓：《回答一个核心问题，把握十个关系——〈北京城市总体规划（2016年～2035年）〉的转型探索》，载《城市规划》2017年第11期。
[28] 张雪晴：《北京前三季度PM2.5同比下降7.1%》，载《中国环境报》2020年11月16日。
[29] 宋迎昌：《“大城市病”治理刍议》，载《城市》2015年第2期。
[30] 《首都规划建设委员会召开全体会议 丁薛祥主持 蔡奇出席》，载《北京日报》2019年12月26日。
[31] 刘亭：《规划的生命和权威在于实施》，载《浙江经济》2014年第3期。
[32] 《北京总体规划2013年重编》，载《北京日报》2011年5月24日。
[33] 王锴：《论宪法上的首都》，载《中国法律评论》2017年第6期。(https://www.daowen.com)
[34] New Towns Act，1946，http：//www.legislation.gov.uk，最后访问时间：2021年3月17日。
[35] London Government Act，http：//www.legislation.gov.uk，最后访问时间：2021年3月17日。
[36] Greater London Authority Act，http：//www.legislation.gov.uk，最后访问时间：2021年3月17日。
[37] 如《英国住房战略》《大伦敦规划》等。
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[42] 赵明：《浅谈历史街区保护》，载《中国名城》2001年第2期。
[43] 《国务院批转建设部、文化部〈关于请公布第二批国家历史文化名城名单的报告〉的通知》（国发〔1986〕104号，1986年12月8日发布）。
[44] 《城市紫线管理办法》（中华人民共和国建设部令第119号，2003年12月17日发布）。
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